民用航空领域警察权行使论纲

杨 町，张 鸿，夏 娜

（1.中国民航大学 法学院，天津 300300；2.中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073）

一、民用航空领域警察权的定性分析

民用航空领域警察权是警察权在民用航空领域的体现。要界定民用航空领域警察权的性质，需先厘清警察权的性质。目前，学术界关于警察权的性质界定主要有两种观点：警察权性质行政权说，警察性质的行政权与司法权兼具说。何谓行政权？行政权具有法定性、强制性、主动性、无终局性的特征，即行政权是一种法定的国家权力，故具有强制性；行政权行使不以是否有人提出为必要条件，而是执法主体依据相关法律法规的规定行使自己的职责，故具有主动性；行政行为的主要价值目标是效率和公正，但在实际执行中往往因为情况的紧迫性而顾及了效率，却没有兼顾到公正，为了尽量避免这种情况，使之更加公正，行政权不应具有终局性。警察权具有复合性，即警察权既包括治安权，也包括侦查权；其中，治安权属于行政权是盖棺论定的。因此，这两种学说对警察权性质的争议焦点在于对侦查权属性的界定，也即其是行政权，抑或是司法权。

一说认为侦查权是行政权。警察权本质上属于行政权力，不具有司法属性。支持此观点的学者认为司法权具有中立性、独立性、被动性、终结性，而侦查权则不尽然。理由如下：（1）侦查权在运用中，警察与犯罪嫌疑人之间是调查与被调查的关系，双方不存在居中裁判的一方，完全是代表国家行使侦查权的警方在进行运作，此时，侦查权具有单向性，不具有中立性；（2）在侦查权的行使过程中，侦查的主体是可以随时调换的，且必须服从上级的命令与指挥，不具有司法权应有的独立性；（3）侦查程序的启动是由于犯罪活动的出现，公安机关依法主动行使侦查权，打击违法犯罪活动，与司法权的被动性相反；（4）侦查活动的结束，只是查明了犯罪事实，收集到了充分有效的证据，并不能直接进行定罪量刑，还需要通过移送起诉，由司法机关决定，故不具有终结性［1］。因此，警察权是一种行政权。二说认为警察权兼具行政权与司法权双重属性，认为警察权包括治安权与侦查权，其中治安权属于行政权，侦查权属于司法权。此说把侦查权归为司法权，关键在于对“司法”的理解。陈兴良教授认为，假设侦查活动相当于司法活动，那么就不可以简单地将侦查机关与行政相对人之间的追查和被追查的活动理解为侦查活动，而是应当将其视为侦查机关与犯罪嫌疑人之间的活动。侦查机关进行追查活动时，犯罪嫌疑人可以进行反追查活动，即犯罪嫌疑人享有对抗侦查机关的权利。这时，法官“扮演”中立裁判者的角色，依据相关法律法规的规定确保侦查活动顺利进行［2］。从刑事诉讼一体化的角度讲，在我国，侦查权具有司法权属性，而不是行政权属性。

综上所述，本文支持警察权性质的行政权与司法权兼具说。民用航空领域警察权当然属于警察权，具有警察权所有的性质。换言之，民用航空领域警察权是行政权属性与刑事司法权属性的统一。其中，民用航空领域警察权中的行政权指国家赋予民航公安机关在进行公安治安管理过程中所运用的权力，包括民航公安行政许可权、民航公安行政强制措施权、民航公安行政处罚权、民航公安行政调解权、民航公安行政裁判权和其他民航公安行政权①“其他民航公安行政权”包括民航公安行政确认权、民航公安行政检查权、民航公安行政命令权。参见萧伯符、张建良著《法治之下警察行政权的合理构建》，中国人民公安大学出版社2008年版第6～7页。。民用航空领域警察权中的侦查权指民航公安机关依照法定程序，运用特殊手段，为实现惩治犯罪的目的而进行侦查活动的权力。

二、民用航空领域警察权的行使特征

民航公安作为行业公安，在行使警察权的时候，不仅具有警察权的一般特征，而且也具有民用航空领域警察权的独有特征。我国的民用航空运输业面向全球，与国际接轨，在此过程中形成了民用航空领域警察权行使的自身特色。其主要表现如下：

（一）行使主体具有多元性

首先，民航公安包括民航主管部门公安人员、机场公安人员和空中警察。这些都是国家公职人员，属于公务员编制，是依职权行使警察权的警务人员。其次，机长虽不是警务人员，但在航空器上具有领导地位，针对违法犯罪行为，可采取必要的强制措施。再次，航空安全员可在机长的领导下，协助机长或者空中警察行使部分治安权。最后，安检员可以协助机场公安进行安全检查工作，进行人身、财物的搜查。

（二）行使领域具有国际性

首先，民用航空运输业本身具有国际性。民航运输业包括国内航线与国际航线，随着全球化的发展，国际航线越来越成为支撑各国民航运输业发展的主力军。同时，安全威胁也随之而生，发生在国际航线上的民用航空领域的违法犯罪行为愈来愈多。其次，全球化背景下，世界各国政治、经济、文化等方面发展的不平衡，致使全球恐怖主义泛滥，而民航运输业的极高影响力、易遭破坏性成了恐怖主义势力营造恐怖气氛的首选之一。最后，治理民用航空领域的犯罪行为，保障民用航空安全，需要世界范围内的警务合作。

（三）行使过程具有高危性

民用航空运输业具有特殊性，它不仅是一个具有营利性的服务性行业，也是一个可以上升到国家发展战略高度的行业，因此，对民航安全保卫工作的要求极高。民用航空器是一种精密性高、容易遭受破坏的运输工具，这导致民航公安开展安保工作的难度大大高于常规领域的警察。同其他运输业相比，民航业发生违法犯罪事件更具有不可预测的特性。

（四）行使手段具有科技性

大部分民用航空领域的违法犯罪行为要想成功实施都需要避开民航机场的安全检查，也就是需依靠手段逃避安检，尤其是隐藏作案工具的手段越来越高科技化。若要避免此类的犯罪行为，就需要以科技应对科技，用更先进的安全检查技术、情报信息收集技术等来应对层出不穷的犯罪手段。

三、民用航空领域警察权的行使目标及主体

要想合理合法地行使公权力，需要厘清公权力行使的目标与主体，即针对什么行使与由谁来行使。警察权属于公权力的一种，在民用航空领域中，其行使的目标是民用航空领域的违法行为与犯罪行为，而行使的主体又分为依职权的行使主体与被授权的行使主体。

（一）民用航空领域警察权的行使目标

民用航空领域警察权具有复合性，包括治安权与侦查权。其中，治安权的行使目标是民用航空领域的违法行为，而侦查权的行使目标则是民用航空领域的犯罪行为。据此，民用航空领域警察权的行使目标分为两大类：一类是民用航空领域的违法行为，另一类是民用航空领域的犯罪行为。

1.民用航空领域的违法行为

民用航空领域的违法行为指民用航空领域中扰乱秩序、妨害安全，侵犯旅客人身、财产权利，威胁机组人员、地勤人员人身安全以及阻碍其正常履行工作职责的具有社会危害性的行为。此类行为依据刑法的规定尚且不构成犯罪行为，不予刑事处罚，但可由民航公安及相关执法人员依据《治安管理处罚法》等法规予以行政处罚。此类行为既包括普通的违法行为，即扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯他人人身、财产权利，妨害社会管理的违法行为①依据《治安管理处罚法》指：（1）扰乱公共场所秩序（这里的公共场所指民用机场）（第23条第1款第②项）、扰乱共交通工具上的秩序（这里的公共交通工具指民用航空器）（第23条第1款第③项）、虚构事实扰乱公共秩序（第25条第①项）、投放虚假危险物质扰乱公共秩序（第25条第②项）、寻衅滋事（第26条）等扰乱公共秩序的违法行为；（2）非法携带枪支、弹药、管制器具（第32条）、盗窃、损毁公共设施（第33条第①项）等妨害公共安全的违法行为；（3）殴打他人（第43条第1款）、故意伤害（第43条第1款）、盗窃（第49条）、诈骗（第49条）等侵犯他人人身、财产权利的违法行为；（4）非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种苗（第71条第1款第②项）、非法运输、买卖、储存、使用罂粟壳（第71条第1款第③项）等妨害社会管理的违法行为。；又包括民航领域特有的违法行为，即（1）发生在机场内的违法行为，如攀（钻）越、损毁机场防护围栏及其他安全防护设施，在机场控制区内狩猎、放牧、摊晒谷物，驾驶车辆随意穿越航空器跑道、滑行道，强行登、占航空器等；（2）发生在航空器内的违法行为，如在禁烟区吸烟，强占座位、行李舱（架），盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品和设备，危及飞行安全等。

2.民用航空领域的犯罪行为

民用航空领域的犯罪行为指发生在民用航空领域中，危及民用航空器飞行安全或者破坏民用机场及其周围安全秩序的，触犯我国刑事法律，应受到刑事处罚的行为。此类行为既包括民用航空领域特有的犯罪行为，指基于民航领域自身特点而发生的，且仅能发生在民航领域的犯罪行为，统称为“危害航空安全犯罪”；又包括民用航空领域里发生的普通犯罪行为，这些犯罪行为可能发生在其他公共场所或者公共交通工具上，并不是民用航空领域所特有的犯罪行为，统称为“民用航空领域的普通犯罪”。具体而言：

一是危害航空安全犯罪，主要包括：（1）劫持航空器犯罪。该罪是根据1970年《海牙公约》的规定以及我国国情而制定的，劫持航空器罪是指以暴力、胁迫或者其他方法劫持航空器的犯罪行为，依法应追究刑事责任，其最低法定刑是十年有期徒刑，最高法定刑是死刑。20世纪90年代，发生在我国的劫持航空器事件达到了最高峰，特别是1993年，多达10起。2000年后，劫持航空器事件逐渐减少。（2）破坏航空器罪。结合《刑法》第114条、115条、116条、119条的规定，破坏航空器罪是指行为人采取放火、爆炸或者其他暴力方法破坏航空器，足以使航空器发生倾覆、毁坏危险，严重危及民航安全与秩序的犯罪行为。其法定最低刑为三年有期徒刑，法定最高刑为死刑。中华人民共和国从民航初建至今发生的此类犯罪的数量并不算多，但是其危害程度却是不容忽视的。如2002年发生在北航的“5·7”空难事件，犯罪行为人张某某为了骗取航空保险，通过纵火的方法致使飞机坠海，120人遇难，教训极为惨痛［3］。（3）危害机场公共安全犯罪。1985年日本成田机场爆炸事件、罗马机场武装攻击事件以及1988年的洛克比空难发生后，机场的安保工作引起了国际社会的广泛关注，通过了《机场议定书》与《炸药公约》。随后我国1997年刑法规定的危害公共安全犯罪中增加了机场公共安全的内容。危害机场公共安全罪是指以爆炸为主的危险方法破坏民用机场的安全、秩序，甚至威胁到整个民航运输安全的犯罪行为，应给予犯罪行为人刑事处罚，最高法定刑可处死刑。另外，近几年来，发生在机场的群体性突发事件不管从数量还是规模上都呈上升趋势，对其首要分子除了给予行政处罚外，严重时还需要给予刑事处罚，以保障民航安全。（4）破坏民用航空设施罪。根据刑法及公约的相关规定，破坏民用航空设施犯罪是指破坏航空运行需要的机场内外部设施、航空器上设施、通信、导航、雷达等活动，可能危及民航安全或者给民航安全带来潜在威胁的犯罪行为。（5）编造、故意传播虚假恐怖信息罪。根据《刑法》《民用航空法》及《民用航空法（征求意见稿）》的规定，此类犯罪是指为了发泄不满，抢赶航班、座位，或开玩笑等，编造爆炸、放射威胁等恐怖信息来制造混乱，或者明知是编造的恐怖信息而故意散布，严重扰乱社会秩序的犯罪行为。

二是民用航空领域的普通犯罪，主要包括机上盗窃罪①2016年5月2日，一名土耳其商人乘坐阿联酋航空班机抵达香港后发现价值200万港元的财物被盗。参见“民航资源网”2016年5月3日新闻：“200万财物不翼而飞 或为近年最大机舱盗窃案”（http://news.carnoc.com/list/344/344182.html）。、盗窃托运行李货物罪、诈骗飞机票费罪、民用航空领域中毒品犯罪、走私犯罪，等等。尤其是毒品犯罪严重危及我国航空运输的正常秩序，是我国航空安保重点打击的犯罪活动之一。

（二）民用航空领域警察权的行使主体

民用航空领域警察权的行使主体包括两大类：一类是依职权的警察权行使主体，包括民用航空主管部门公安人员、机场公安人员和空中警察，都隶属于民航公安系统；另一类是被授权的警察权行使主体，包括机长、航空安全员与安检员，都是非警务人员。

1.依职权的警察权行使主体

（1）民用航空主管部门公安人员。国务院民用航空主管部门下属的公安机构包括中国民用航空局公安局（简称民航局公安局）和民用航空地区管理局公安局。其中，民航局公安局既是民用航空局的12个内设机构之一，又属于公安部序列；民用航空地区管理局公安局既是民用航空地区管理局的内设机构，也是民用航空局公安局的派出机构［4］。民航局公安局由中国民用航空局、公安部双重领导，党政工作以中国民用航空局领导为主，公安业务以公安部领导为主。民用航空地区管理局公安局包括华北、华东、东北、中南、西南、西北、新疆七个地区管理局公安局，其机构职责为负责各自地区内的总体民用航空空防安全工作②民航航空地区管理局公安局的职责具体包括：第一，指导、监督检查辖区内民用航空空防安全工作和民用机场的安检、消防、治安工作；第二，审查辖区被民用机场、航空运输企业的安全保卫方案和预防、处置劫、炸机或其他突发事件的预案；第三，指导组织协调相关刑事、治安案件的侦查工作，指导相关安全保卫、国家安全和反恐工作；第四，指导、检查辖区内专机警卫工作；第五，对辖区内民用机场安全保卫设施监督检查；第六，指导、监督检查民用机场控制区内通行证件的发放管理工作；第七，按授权对辖区内民用机场进行航空保安审计；第八，负责地区管理局所在省（区、市）空防安全监管及地区管理局机关的内部保卫、防火和治安综合治理工作。。

（2）机场公安人员。机场公安机关属于民航公安机构的一个分支，既由民航局公安局管理，也由民用机场管理。随着我国民航公安体制改革，机场公安机构的管理模式也不断发展，趋向于将机场公安机关移交地方公安机关管理，目前有以下几种管理模式：第一，归民航局公安局管理，如北京首都国际机场的公安机构、天津滨海国际机场的公安机构和拉萨贡嘎机场的公安机构；第二，归省公安厅管理，如陕西、云南、湖南等地的机场；第三，归机场公安机构所在地的市公安局管理，如辽宁大连机场等；第四，部分机场公安机构因各种原因未移交地方公安机关管理。

（3）空中警察。“9·11”事件后，国际社会对恐怖主义加强打击力度，我国同时还结合民航安保工作和民航公安体制改革的需要，于2004年成立了空中警察队伍。空中警察隶属于公安部十五局，即民航局公安局，是公安部派驻到国家民航局的部门。把空中安全保卫队伍纳入人民警察序列，有利于预防和惩治民用航空领域的违法犯罪行为，更好地保护旅客的生命、财产安全，维护民航安全与秩序。空中警察由民航局公安局与航空公司双重管理，属于国家公务员，依职权行使警察权。

2.被授权的警察权行使主体

（1）机长。民用航空器运输机长，也称为飞机驾驶员，是航空器内拥有最高指挥权的人，具有三重资格：第一，作为技术首脑，负有带领机组成员保障航空器正常、安全运行的职责；第二，作为航空公司的雇员与经营人的代理人，负责处理航空运输中的商业问题；第三，作为机上临时单位管理者，对机上人员有处分与控制的权力，被授予一定的警察权。机长并非警务人员，但可以行使警察权，因此，机长的警务执法活动有别于一般的警务执法活动。

（2）航空安全员。在我国，航空安全员不能独立行使警察权，需要在机长的领导下，才能进行民用航空安全保卫的具体工作。航空安全员行使“警察权”的前提是机长对其进行“委托”，这是一种辅助性执法。目前对航空安全员职责的规定都是法规，并没有法律授予其正当的执法权。2016年《民用航空法（修订征求意见稿）》将航空安全员明确规定为空勤人员，属于机组成员。那么，航空安全员是否可行使警察权呢？换言之，机长委托航空安全员行使警察权是否具有正当性呢？警察权作为一种公权力，应当由法定的权力机关通过制定法律的形式进行授予，并规定权力的赋予、委托或者分配的条件、方式和程序。一方面，目前，全国人大及其常委会并未在宪法与基本法律中对航空安全员的职权进行规定；另一方面，我国只在位阶不高的行政规章、部门规章中规定了航空安全员的职责。综上所述，法律法规没有明确授予航空安全员行使警察权，这使航空安全员是否可行使警察权受到极大争议。

（3）安全检查员。民航安全检查员（简称为安检员），包括航空公司安检员与机场安检员，是民用机场内从事安全检查工作的相关人员。其职责一方面是对旅客、机组人员以及其随身物品进行安全检查，另一方面是对托运货物进行安全检查。前者是安检工作的重心。1978年之前，我国并没有安检员，但是随着经济的发展与民航事业的起步，出于航空安保工作的需要，1979年，我国派代表团去欧洲进行实地考察后，开始致力于建立我们自己的安全检查体系。1980年9月，国际航班开始进行安全检查，同年11月，国内航班也开始进行安全检查。至此，安全检查工作正式进入我国民航业的舞台。此时，安检员归公安边防检查站管理。1983年5月，发生了卓某某劫机事件。同年7月，武警安全检查站成立，安检工作转为武警安全检查站负责。1991年年底，计划经济向市场经济转化，对安全检查工作的需求也开始慢慢增加，此时，民航局经国务院批准将安全检查工作从公安武警部门移交给民航部门，在全国民用机场组建安全检查站。1994年，民航总局颁布了《民用航空安全检查规则（试飞）》，要求安检工作应更加细致、专业。2001年，美国发生了“9·11”事件，不仅影响到了美国民航业特别是安全检查工作，更是促进了全球安检工作的进一步加强与完善。

四、民用航空领域警察权中的国际警务合作

现阶段民用航空领域警察权的行使重点在于国际警务合作，特别是面对日趋严峻的跨国犯罪态势，开展民用航空领域中的国际警务合作具有现实性和必要性。首先，在惩治跨国犯罪时，国际社会普遍奉行国家主权原则,任何一个国家的刑事执法部门若试图在本国主权范围之外行使警察权，需依靠各国执法主权的部分让渡来实现，国际警务合作应运而生成为协调各国执法权力行使的重要方式。其次，国际警务合作既要以有关国际条约为基础,又要以相关国内法律为依据［5］，但由于各国的国内法规范往往存在较大差异，在法律适用问题上难以协调，因而普适性的国际公约及双边、多边条约逐步成为国际警务合作的法律基础，也即国际警务合作推动了国内法规范对国际公约的转化与完善。此外，较之于铁路、公路、海运等领域，民用航空领域的犯罪行为更具国际性、跨地域性，致使民用航空领域侦查部门、人员需要进行跨国合作才能行之有效地预防、惩治危害民用航空安全的犯罪行为，国际警务的协作性是民用航空领域警察权行使的重要特征。

（一）民用航空领域警察权中的国际警务合作之基本问题

所谓国际警务合作,是指国家间在警察事务领域为完成特定的警务而相互给予支持、援助和便利的活动［6］。国际警务合作的警察权行使之法律依据主要表现为国内法规范和国际法规范两种形式。其中国内法规范散见于我国《引渡法》《国籍法》《刑法》等法律规范及行政规范中，而国际法规范主要包括两大类，一是《国际刑事法院罗马规约》等有关国际犯罪的处置公约，二是包括引渡条约、刑事司法协助条约、领事条约和警务合作协定在内的专门性公约。

（二）民用航空领域警察权中的国际警务合作之行使路径

虽然警察权包括治安权与侦查权，但考虑到各国法律制度的不同以及操作性、成本等因素，国际警务合作多为侦查方面的合作。民用航空领域涉及的国际侦查合作多为全球性合作机制，以国际刑事警察组织为典型代表，通过传递交换侦查情报信息、发布国际通报、协查犯罪事实等方式行使国际侦查合作；此外，还存在国家之间的侦查合作，最为常见的是与诉讼相结合的引渡罪犯制度，例如在《海牙公约》与《蒙特利尔公约》中规定，有管辖权的国家在惩治劫持航空器犯罪、危害国际航空机场安全犯罪时应当遵循“或引渡或起诉”原则，通过强制性侦查权的行使来提高相关犯罪的侦破概率。从合作方式上看，跨境追缉、联合侦查、域外调查取证、控制下交付等侦查协作手段［7］已经成为国际警务合作之警察权行使的重要方式和手段。

（三）完善民用航空领域警察权中的国际警务合作之路径

在民用航空领域警察权的行使实践中存在一系列问题，其中国际警务合作的局限性尤为突出。首先，从法律层面讲，国内法对国际民航安保公约的转化不够彻底。例如，《国际民用航空公约》的附件17中新增版规定的“毁坏适用中的航空器”，虽然我国《刑法》中以破坏交通工具罪来处罚，但是在现行的《民航法》中并未规定，无法体现民航领域的国际性、易遭破坏性等行业特殊性。其次，从实务层面讲，国际刑警组织涉及领域具有局限性。国际刑警组织在传递交换侦查情报信息、发布国际通报方面的合作工作开展得很好，但是，协查方面的工作却因各国具体的法律、制度、国情的差异，实践中进展并不顺畅。此外，从司法实践层面看，对于犯罪实施地和结果地在不同国家的案件，容易因刑事管辖权问题引发冲突。最后，从技术层面讲，与他国存在技术藩篱。对于侦查当中的一些特殊犯罪，如危害民用航空安全的恐怖主义类犯罪，利用监听监视、诱惑侦查等秘密侦查手段得来的侦查情报信息，往往只被用在立案前，在立案后的侦查活动中往往无法成为定罪、量刑的证据。虽然它们被用在任意性侦查阶段，对于预防重大危害民用航空安全的犯罪活动起到积极作用，但是并没有将它们利用到最大化，具有局限性［8］。

完善民用航空领域警察权中的国际警务合作之路径，应当以强化国际警务合作为根本基点。首先，加强国内法对国际民航安保公约的转化。2016年起草的《民用航空法（修订征求意见稿）》为了适应国际民航安保公约与国内刑法的变化，新增了第十一章专门规定“民用航空安全保卫”的内容，还有

第十六章修改了关于“法律责任”的相关规定，当下，应加快推行力度，早日成为正式通行的法律。其次，加强与国际刑警组织的侦查合作。随着我国民航运输业的快速持续发展，发生的威胁民用航空安全与稳定的违法犯罪活动越来越趋向国际性、突发性，权力行使的有效衔接也越来越需要国际上的警务合作，特别是侦查合作。这一方面需要我们与国际刑警组织更好地进行互惠互利的合作，另一方面也需要我们认真学习美国等国的先进的民航警察执法程序、手段，并与之加强刑事案件上的合作、日常警务的交流。此外，在国家之间就跨国犯罪案件产生管辖权冲突时，应通过刑事诉讼移转管辖的方式对管辖权进行积极协调，建立打击国际性犯罪的执法网络。最后，应加强人才的培养及技术的引进，形成长效机制，为高效行使民用航空领域警察权中治安权与侦查权提供有力支撑［9］。

［1］赵一兵.试论警察权［D］.兰州：兰州大学，2003.

［2］陈兴良.限权与分权：刑事法治视野中的警察权［J］.法律科学，2002（1）：61.

［3］刘昊阳.航空犯罪及防控体系理论研究［M］.北京：中国民航出版社，2011：40-41.

［4］柏文举.民航公安行政执法特殊性研究［D］.上海：华东政法大学，2012.

［5］许燕.全球化时代的跨国犯罪与国际警务合作［D］.广州：暨南大学，2005.

［6］蒋传洋，罗旭红.国际刑事司法协助和警务合作的范围与程序规则［J］.中国刑事警察,1998（10）：54.

［7］张宙跇.国际警务合作若干基本问题探讨［J］.浙江警察学院学报，2010（1）：36.

［8］［9］张鸿.民用航空领域警察权行使问题研究［D］天津：中国民航大学，2017：60，62.