PPP工程建设项目的监管服务

陈 林，吴雪雄

（浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 问题的提出

随着工程建设市场的发展，加强PPP工程建设项目监管的问题摆在了政府面前。PPP工程建设项目与一般的工程建设项目不同，一是增加招商引资的环节，需要引进资方、签订投资协议；二是需要落实投资协议内容，确保资方的行为符合投资协议的要求。这增加了工程建设监管的难度，也对政府的监管工作提出了更高的要求。随着推行让市场配置资源的政策，政府通过市场采购服务的行为不断得到规范和发展，必然会诞生政府向市场采购PPP工程建设项目监管服务的需求。因此有必要对PPP工程建设项目监管服务进行探讨，为该市场的发展建言献策。

2 项目监管服务的内容

2.1 投资协议的管理

投资协议管理的主要任务是依据合同要求，在建设过程中，判断合同双方的行为是否满足投资协议的要求，并及时采取相应措施，最大限度地推动各方及时有效地履行投资协议。内容包括：

（1）监督资方按照公司法的要求，在工程项目所在地成立项目公司；并按照投资协议的要求，检查各类建设资金按计划到位情况。

（2）及时采集建设各方（建方、管方、用方和资方）的行为及成果信息，分析各方权利和义务的履行情况，防止合同双方发生索赔，并及时提出对策和措施，包括政策处理、环境建设等。

（3）受理资方向业主方提出的索赔，并提出索赔事件的处理路线图，在双方同意的情况下，依据路线图，提出索赔事件的处理意见；在需要诉讼时，为业主提供诉讼的依据和材料。

（4）及时组织业主验收，确保工程按时发挥效益；并根据投资协议的要求，及时组织项目公司向业主进行工程项目移交。

2.2 建设目标的管理

通过目标管理，判断工程建设项目的目标是否满足规程规范、行业标准以及设计文件的要求，保质、保量、如期建成。内容包括：

（1）建立跟踪审价制度，用概算控制预算，预算控制决算，确保工程造价的形成符合国家有关要求，确保过程科学、公正、透明。

（2）建立第三方监测制度，掌握工程建设项目的质量特性，确保第一手掌控的资料符合工程初步设计要求；对涉及初步设计内容的工程变更，及时进行管控，必要时应组织专家评审，并报有关部门批准；需要施工图审查的，应组织有资质的单位及时进行施工图审查。

（3）建立工地定期巡检制度，一旦发现工地存在未执行规程规范、行业标准、设计文件的工程建设行为，要求项目公司按照“四不放过”的原则进行处理，并按照处理要求监督整改到位。

（4）建立月工程监管简报制度，定期向业主通报工程建设监管情况，分析工程各项建设目标的完成情况和存在的技术风险情况；并从组织、技术、经济、合同4个方面，对存在的重大问题，提出建设性控制措施或方案。

2.3 廉政安全管理

在建设过程中，通过检查项目法人的行为是否满足有关法律法规的要求，把好工程设计、招标和施工过程廉政关，控制安全风险。主要包括：

（1）督察项目公司，按照合同法、招标投标法的要求，委托有相应资质的工程建设队伍承担相应的工程建设任务；应当进行招标投标的，应督促其依法开展招标投标工作，必要时应参与招标工作。

（2）依法审计项目公司的各项费用开支情况，以便掌控经费使用是否符合工程建设要求，包括是否按照各类工程建设合同及时支付工程价款，确保农民工工资到位，防止发生群体事件。

（3）积极、稳妥地受理参建各方的投诉、举报，建立基层监督机制，督促和帮助项目公司开展廉洁自律管理，为建立合法、公正、有序的工程项目管理建设机制提供保障；参与风险事件调查，有权代表业主提出风险事件整改意见或建议，并要求项目公司落实到位。

（4）帮助项目公司，定期开展危险源识辨和隐患排查工作，评估管控措施的建立、培训、运行情况；督促项目公司开展标准化工地建设和文明施工，力保工地无安全生产事故。

3 监管服务单位的选择

3.1 项目监管服务市场的培育

由于监管服务市场尚处在发展初期，市场各建设主体均不具备承接监管服务的法定条件；因此政府在审批PPP项目的建设方案时，应考虑到PPP项目的特殊性，允许有能力的工程咨询、项目管理以及建设监理单位参与政府采购监管服务的投标，以培育监管服务市场。

3.2 采购监管服务的方式

市场采购有市场询价、议标、邀请招标和公开招标等4种方式。监管服务采用何种采购方式应根据工程项目的大小和特点合理选择。目前市场上的政府采购，通常采用的公开招标投标方式。但是这种采购方式，适合在完全竞争的成熟市场，以利用市场竞争来提高服务的性价比，但成本高、效率低、适合较大的或重要的工程项目。公开招标方式对政府采购监管服务显然不适合。一方面市场需要一定的利润空间，以培育监管服务的发展；另一方面，合理的利润空间，有利于找到好的服务单位，以确保服务质量。为了提高工作质量，建议通过议标或邀请招标来采购监管服务单位。

3.3 监管服务费的取费

监管服务费显然不同于监理服务费，也不是建设单位管理费，严格地说，它不属于工程建设费用，应该列入政府预算，或者作为财务费用在政策处理费中列支。

但其费用的计取，可以参照服务费用的预算方式，即采用酬金加成本的方式，即由监管服务人员费、办公设施设备费以及运行费，外加必要的企业管理费、计划利润和税金，具体可以按照当地的生活水平，按质论价，通过合同谈判商定。涉及其他服务的，应另行计费，如第三方论证、施工图审查、跟踪审价等。

4 监管服务单位的自身建设

监管服务单位应按照合同的要求在工程建设现场建立服务点，以加强自身建设，确保完成工程建设监管任务。主要有：

（1）确保资源获得，保证工作质量。按照项目监管服务协议的要求，及时配备必要的办公、生活设施和足够的专业工作人员，必要时应聘请法律、财务等专业人员到现场提供监管服务；

（2）按照标准化管理要求，做好制度建设。做好工程建设的监管服务工作规划，合理设置岗位，确保每个工作岗位的资源获得；制定岗位职责，组织工作交底，确保各项工作落实到位；建立岗位责任制，确保考核分配与工作绩效挂钩；建立信息沟通制度，规范内部信息联络制度；建立基本考勤制度，确保劳动关系管理规范有序；建立员工行为规范和职业操守制度，做到每个处罚都有规章可循；建立管理评审制度，确保每项工作能够持续改进；建立内部审查制度，确保内部各项制度有效运行。

（3）加强监管服务团队建设，提升服务质量。监管服务团队应加强自身业务学习和职业操守的修养，在提升业务能力的同时，要严格遵守各项规章制度，努力把握原则性和灵活性的统一，善于发现问题、解决问题、把控问题，努力学习其他PPP项目的先进经验，以提高团队工作水平、提升团队工作效率。

（4）及时整理工作文件和监管记录，形成监管台帐，以便在工程项目移交时，及时、完整地移交监管档案，确保工程项目得到及时移交。

5 监管服务和建设监理的关系

监管服务和建设监理的关系可以通过以下3方面进行研究。

（1）由于监管服务费不属于工程建设费用，因此监管服务单位是受项目业主的委托，其服务费是由项目业主支付给监管服务单位；而建设监理费属于工程建设费用，因此监理单位是受项目法人委托，其监理费由项目法人支付给建设监理单位。

（2）监管服务和建设监理的服务客体虽然相同，即同一个工程建设项目，但是服务的依据不同，前者是投资协议受发改委监管，后者是建设合同受行业主管部门监管；管理的对象也不同，前者是建设各方（资方、建方、用方和管方），后者是参建各方（设计单位、勘察单位、承包商、供货商、咨询单位等）。

（3）法律地位不同，建设监理的法律地位十分明确，既代表项目法人具有独立的市场主体，并承担相应的民事责任；同时又要履行部分政府职能，对政府负责，并承担相应的行政责任。监管服务的法律责任，目前显然不明确。

根据上述分析，监理单位和监管服务单位显然不宜同体。但是下列情况可以例外，在政府的特许下，项目法人可以不实行建设监理制时，政府为满足公益性项目必须实行建设监理制的规定同时为了节省建设费用，可以委托同一单位，一方面完成法律规定建设监理任务，另一方面要求监理单位提供工程监管服务。由于建设监理单位的委托方已经是项目业主，因此建设监理费应由项目业主支付，同时，工程建设费用决算中不应再计算工程建设监理费。需要注意的是，此时的建设监理，严格意义上说，已经不是传统意义上的建设监理。

6 结 语

PPP项目的监管服务市场还处在发展的萌芽状态，需要政府有关部门的扶持和培育，其资质、取费、服务内容等工作，还有待大家的探索和市场的规范。

（责任编辑 郎忘忧）

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