改革开放以来山东六个“五年普法”述评

耿 玉 石

(中共山东省委 党史研究室，山东 济南　250001)

法律是治国安邦之利器。党的十一届三中全会以后，我国法制宣传教育被重视。“文化大革命”结束以后到1986年第一个五年普法规划实施前，山东建立或恢复人大常委会、人民政府、检察院、司法行政机构等依法治理体系，大、中、小学校普遍开设了法制教育课，每年有重点地对宪法以及《选举法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律进行宣传教育，起到了法律知识启蒙的作用，使宪法法律在全省和全省人民中的权威地位得到初步恢复。在此基础上，自1986年开始至2015年，山东连续实施了六个五年普法规划。

一、“一五”普法(1986-1990)：法律常识的普及

为落实党的十二大作出的“在全体人民中间反复进行法制的宣传教育”的决策部署，1984年6月，国家司法部在全国法制宣传教育工作现场会上正式提出了向全体公民普及法律常识的任务。根据会议精神，1985年3月，山东省六届人大常委会第十二次会议审议通过了《关于加强法制宣传普及法律常识的决议》。11月，省委、省政府转发了《山东省普及法律常识五年规划》,并自1986年开始有计划、有组织地实施。

山东的“一五”普法严格执行国家“一五”普法的要求，学习内容主要是宪法、刑法、刑事诉讼法、婚姻法、经济合同法、治安管理处罚条例等“十法一条例”。普法教育以宪法为核心，突出抓了对党员干部的普法工作，使领导机关和领导干部依法决策、依法管理的水平有了提高。1986年，山东省2438万人参加普法学习，占全省普法对象的40%；全省123万名干部的70%学习了“十法一条例”。1987年2月，省委召开常委会议，决定在全省开展以宪法为核心和全国人大常委会《关于加强法制教育维护安定团结的决定》为教材的法制宣传教育活动。截至1990年底，全省6300余万名普法对象中，有5700余万人基本学完了“十法一条例”，约占90%，基本实现了全国普法规划的要求。[1]

在“一五”普法的同时，山东有计划地培树了依法治市、治县、治厂、治校等各行业、各层次依法治理先进典型，以普法教育带动依法治理工作开展。1987年，烟台市在全省率先实施依法治市。1988年1月，省七届人大一次会议首次提出了依法治省，决定“实行依法治省、依法治市、依法治县，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，把各项工作纳入法制的轨道”，这标志着依法治省作为一项全局性、根本性的任务提上了山东法制建设的日程。1989年，山东省总结推广了长清县石都庄村这个依法治村的典型。截至1990年底，全省有11个地级市、111个县(市、区)正式开展了依法治理工作，占总数的81.8%；有2000多个乡镇、街道办事处，4500多家县属以上企业，3300多所大、中学校实施依法治理。多层次、多领域的依法治理在齐鲁大地深入展开。

“一五”普法进一步恢复了宪法和法律在国家的权威地位，提升了公民的法律意识和掌握并用好法律的自觉性，创造了依法治省、依法办事的良好氛围，开创了山东法制宣传教育工作经常化、制度化的新局面。

二、“二五”普法(1991-1995)：专业法重点的有针对性的普及

“二五”普法，是在改革开放、整顿市场经济秩序的情况下开展的，定位由普及法律常识改为进行法制宣传教育。“二五”普法以宪法为核心，以专业法为重点，其中对专业法的学习采取有计划、有步骤、分层次、分部门的方法进行并作为提高岗位技能和业务素质的重要途径，以达到围绕中心工作，深学宪法，针对性学专业法，促进各项事业的依法治理的基本目标。这标志着普法活动开始转向学用结合、依法治理的轨道。“二五”普法在内容上主要学习选举法、行政诉讼法、集会游行示威法、义务教育法、土地管理法等“十三法二条例”，其重点是县以上各级领导干部、执法人员、宣传教育工作者和青少年。

对社会主义市场经济法律法规的大力宣传，是“二五”普法的显著特点。适应我国改革开放和现代化建设进入建立社会主义市场经济新阶段的要求，山东自“二五”普法开始，通过编写教材、举办培训班和法制讲座等形式，加大了对市场经济法律法规的宣传教育力度，营造了良好的法治环境。

“二五”普法在促进普法与依法治理，即学与用的结合方面，最为突出的是推广了章丘依法治村经验。1992年8月，中央四部委召开会议将章丘依法治村经验推向全国，标志着农村依法治理工作进入一个新时期。为推动基层依法治理活动，山东总结推广各行各业依法治理经验，制定了依法治村、依法治厂等考核标准，从而推动了全方位、各领域依法治理深入开展。

在基层依法治理的基础上，1995年6月，省人大常委会审议通过山东第一个依法治省五年规划。依法治省，走上了规范化、法制化轨道，进入了全新发展和整体推进阶段。

三、“三五”普法(1996-2000)：社会主义市场经济法律知识的重点普及

“三五”普法期间，山东根据依法治省五年规划和党的十五大作出的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，坚持把邓小平社会主义法制思想和江泽民关于加强法制建设的重要指示，作为法制宣传第一位的任务，在宣传宪法的基础上，着重普及了社会主义市场经济法律知识。5年多时间，全省6000多万名普法对象不同程度地学习了20多个法律法规，法律意识和法制观念明显增强。

领导干部学法是重点。从1997年开始，山东在县(处)级以上干部中实行普法考核证制度，连续4年组织了全省科级以上干部普法统一考试。17个市全部推广“临沂经验”，开设了党政干部法律专业学历教育班。各地采取中心组学法、法制讲座、法律培训、普法考核证、任职前法律知识考试、党政干部法律专业学历教育等一系列措施，使干部学法用法逐步走向制度化、规范化。

企业经营管理人员和青少年法制教育取得新进展。全省有73%的中学聘请了法制副校长，有70%的小学聘请了法制辅导员。各地分期分批地对厂长、经理等人员进行了法律知识培训。各地通过“法律进万家”、普法一条街、法律咨询、法制演讲、法律知识竞赛、送法下乡、法制新闻、法制文艺等形式，扩大了普法宣传效果。平阴“讲案学法”经验、东明“148”法律服务专线经验、寒亭“依法减负”经验等在全省、全国得到推广。

山东坚持抓基层打基础，以下促上；坚持抓行业带全局，整体推进，深入实施了基层、行业、区域三大依法治理工程。在农村，主要是推广“章丘经验”，开展依法治村、民主管理活动，探索出新形势下农民群众自我管理的新路子。在城市，主要是深入开展依法治厂、治店、治校和治街道社区，使各项事业逐步纳入了规范化管理轨道。全省70%以上工厂、学校实施了依法治理，80%的县以上政府机关实行了部门普法执法责任制。各地还以依法治县为重点，不断强化了区域依法治理。章丘市在深化依法治村经验的基础上，实施了以“全民学法用法、全面建章立制、全部推行办事公开、全过程民主监督、全方位依法治理”为核心内容的依法治市，为山东乃至全国进一步深化依法治县提供了新的经验。

四、“四五”普法(2001-2005)：着力实现“两个转变、两个提高”

“四五”普法，继续在全体公民中开展法制宣传教育，进一步夯实依法治省的基础，并明确提出了“两个转变、两个提高”的基本目标，即要实现由提高全民法制观念向增强全民法律素质的转变、由普治并举向全方位推进依法治理的转变、由偏重依靠行政手段向注重运用法律手段的转变。

为达到目标，“四五”普法突出了三个内容：一是突出平安山东建设的法制宣传；二是紧紧围绕省委“一二三四五六”的发展目标和工作思路，突出市场经济的法制宣传，并深入开展以整顿市场秩序、强化税收征管、打击制假售假行为、优化投资环境等为重点的法制宣传教育；三是突出土地承包、征地拆迁、企业改制、“三农”等社会热点、难点问题的法制宣传。为保证实现普法目标，各级政府普遍把普法依法治理作为依法治国、构建和谐社会的基础性工作，纳入了经济社会发展规划，纳入了决策目标、执行责任、考核监督“三个体系”，纳入了社会治安综合治理年度考核(2006年5月23日陈明甫在山东省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上作《关于我省“四五”普法、依法治省情况和“五五”普法规划的汇报》)。

重点对象学法用法工作开始纳入规范化轨道。连续4年开展科级以上干部普法考试；23.7万人次司法和行政执法人员接受培训，通过考试持证上岗的达到20.37万人；80%以上的中小学校配备了法制副校长或辅导员，7.4万个行政村建立了法制宣传一条街，远程教育网络覆盖到每个村庄，县级以上新闻媒体开设法制栏目365个。全省大力推广莱芜市“法德结合、文明理家”和枣庄市为每村培养一名法律专科村干部、为每户培养一名法律明白人的“两个一工程”等经验，形成了一批农村法制宣传教育的“亮点”。

同步实施普法和依法治省规划，进一步增强了普法依法治理工作的针对性和实效性，依法治理向全方位、多层次发展。各地以基层为重点，以依法治村为突破口，以全面建制为重点，落实“四民主两公开”，开展依法治村、民主管理活动的行政村达到98%。组织开展了“民主法治示范村”创建活动，依法治厂、依法治校的铺开面分别达到80%、85%以上，建立了法律顾问制度的大中型企业达到了94%，提出了依法治理目标、实行了部门普法执法责任制的县以上政府机关达到了90%。17个市、80%的县(市、区)在城市管理领域建立了相对集中行政处罚权制度，绝大多数市、县建立了行政审批服务中心，28个省政府部门设立了行政审批服务窗口，实行一个窗口对外办公，办事效率、服务质量明显提高。

五、“五五”普法(2006-2010)：“法律五进”和法治城市、法治县创建活动全面展开

“五五”普法，围绕构建社会主义和谐社会，围绕实施依法治国方略，坚持法制教育与法治实践、法制教育与道德教育相结合，加强以农村、社区为重点的基层民主法制建设，为构建平安山东、和谐山东、建设“大而强、富而美”的社会主义新山东营造了良好的法治环境。

“五五”普法除宪法和国家基本法律外，突出了与维护社会和谐稳定、促进社会公平正义相关的法律法规的宣传教育，特别强调深入开展社会主义法治理念教育，做到了法制教育与道德教育相结合。“五五”普法期间，山东按照“弘扬法治精神，普及法律知识，共建和谐社会”的要求，开展“法律下乡”活动，大力推进“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业”活动，深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的法制宣传教育。五年间，重点宣传法律法规40余部，使全省7000多万名普法对象不同程度地接受了法制教育。2008年10月，全国普法办在济南召开现场会，推广了山东的经验。

农村“两委”成员和农民工是“五五”普法的重点对象之一。山东通过“提高农民法律素质，促进农村改革发展”主题宣传教育等形式，带动和促进农民整体法律素质的提高，推动社会主义新农村建设。山东还紧紧围绕实施山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区和转方式调结构、平安山东建设等发展战略，开展法制宣传教育，组织开展了“加强企业法制宣传教育，积极应对国际金融危机”、“提高农民法律素质，促进农村改革发展”、“保护生命、平安出行”以及“人文奥运·法治同行”、“全民全运·法治同行”等大型主题法制宣传活动(程辉2011年5月24日在山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上所作《关于我省“五五”普法、依法治省情况和“六五”普法规划的汇报》)。

坚持法制教育与法治实践相结合，深入开展多层次、多领域的依法治理活动。以基层依法治理为突破口，深化“民主法治村”、开展“民主法治社区”创建活动，开展“依法行政示范单位”创建活动，推动法治政府建设。2008年5月，山东印发开展法治城市、法治县(市、区)创建活动的意见。2009年，推广“法治胶州”创建经验，“法治城市”、“法治县(市、区)”创建工作全面展开，普法依法治理工作的重心转向法治建设。到2010年，全省98%以上的行政村(社区)开展了依法治村(居)、民主管理活动，县级以上命名表彰的“民主法治示范村”达到40%以上。

六、“六五”普法(2011-2015)：努力做到“四个结合”

“六五”普法，按照全面落实依法治国基本方略和建设社会主义政治文明的新要求，坚持做到“四个结合”(法制宣传教育与社会主义核心价值体系教育相结合、与社会主义法治理念教育相结合、与社会主义公民意识教育相结合、与法治实践相结合)，积极培育法治文化，大力弘扬社会主义法治精神，全面深化依法治理，着力为实现富民强省战略目标营造良好的法治环境。

深化“法律六进”。把农民列为普法重点对象，实施“新型农民法律法规知识千场宣讲”工程，开展“送法进乡村春风行动”，打造了“法律垄上行”宣传品牌。全省农村法治夜校达到7万所。深入开展法律进机关、社区、学校、企业、单位等活动，涌现出临沂市领导干部带头讲法、滨州市领导班子和领导干部述法等经验做法，涌现出青岛市社区党员律师茶座、烟台市“五老”宣讲团、滨州“法律顾问全覆盖”等经验，建立青少年法治教育基地3689个，98.5%的中小学校配备了法治副校长，97%以上大中型企业配备了法律顾问。2013年，司法部、全国普法办在山东省寿光市召开现场会，推广山东深化“法律进单位”的经验。

着力弘扬社会主义法治文化。出台加强普法讲师团建设的意见，通过成立普法讲师团、法治文艺团体、普法志愿者队伍，举办法治讲座，开展法治文艺演出等形式，使230余万人次受到普法教育。开展法治文化、法治宣传教育示范基地建设。全省建设法治文化公园239处，法治文化广场566处，法治文化长廊5347条，初步形成了覆盖城乡的法治文化阵地。

健全完善社会普法教育机制。积极推动由“主管部门独唱式普法”向“全社会合唱式普法”转变。落实国家机关“谁执法谁普法”责任制。建立以案释法制度，将法治宣传教育渗透到立法、司法、执法、守法全过程。健全落实媒体公益普法制度，建立全国首个省级普法微博群，全省开设法治栏目979个，建立普法网站365个。

着力把普法依法治理与本地区、本部门、本单位的业务工作紧密结合起来，深入开展多层次、多领域的依法治理和法治创建活动。创建全国法治城市先进单位6个、全国法治县(市、区)先进单位39个，61个集体和61人获得全国“六五”普法先进集体和先进个人表彰，位居全国前列。[2]

2014年6月，山东省委、省政府印发了《法治山东建设纲要》，规划了法治山东建设的路线图，是建设法治山东的纲领性文件，标志着山东省法治建设进入全面推进的新阶段。

七、六个“五年普法”的基本经验

六个五年普法规划的顺利完成，推动以宪法为核心的法律知识广泛普及，社会主义法治理念深入人心，公民法律意识和法律素质不断提高，公务员特别是领导干部依法决策、依法行政能力和水平不断增强，依法治理不断深化，各级政府依法管理、服务社会的水平显著提高，全省各项事业法治化管理水平进一步提升,对于推动经济文化强省建设发挥了重要作用。普法宣传教育主要有如下经验。

(一)普法宣传教育是一项复杂的社会系统工程，必须有领导、有组织地系统推进

普法，作为一项全民普法教育工作，是全党全民和社会各界的共同任务。山东普法依法治理工作形成的主要领导亲自抓、分管领导靠上抓、有关部门共同抓、主管部门具体抓的工作格局表明，要实现由主管部门的独唱式普法，转变为全社会的大合唱式普法，必须在各级党委的统一领导下，动员和依靠全社会的力量去完成，特别要充分发挥各级普法依法治理工作领导小组的组织协调和统筹推动作用，发挥省市县镇街专职普法机构、普法力量的作用，发挥各类社会组织和公民个人参与、支持法制宣传教育工作的作用；要明确和落实“谁执法、谁普法”的责任，抓好系统、行业、领域的纵向普法问题和专业法的专项重点普及问题；要以纳入各级财政预算的方式，解决普法人员、教材、经费、设施等问题，为普法特别是基层法制宣传教育顺利开展创造条件。

(二)以普法内容上的与时俱进和富有针对性，促进法制宣传教育的积极性和主动性

山东的普法宣传教育坚持一个变和两个不变。变，即普法内容上，根据不同时期、不同行业、不同对象，采取与时俱进的、有针对性的宣传教育。如国家公务员要重点学习与依法行政有关的法律知识。企业生产经营管理人员要重点学习、掌握社会主义市场经济法律法规和国际经贸、企业管理法律法规，等等。根据经济社会发展的需要，“三五”普法期间，山东着力加强了邓小平和江泽民关于社会主义法制理论的学习。“四五”普法期间，又突出了社会主义法治理念的学习。“五五”普法期间，在全体公民中继续深入学习宣传民主法制理论和依法治国方略，并着力学习了WTO相关法律知识。不变，即始终以领导干部这个关键少数为重点，以青少年为关键人群开展，其余普法对象根据不同的情况不同的需要进行调整。

(三)创新和丰富法制宣传教育的形式和载体，提高法制宣传教育的社会效果

山东着力运用多种形式，抓好典型带动，建立宣传阵地，营造普法氛围，推动普法教育深入人心、取得实效。如搞好“12·4”全国法制宣传日活动。“四五”普法以后，着力建设和运用政府和专业普法网站，利用互联网平台开展法制宣传教育。“五五”普法以后大力推进“法律五进”“法律六进”等主题活动，还根据不同时期的特点开展主题活动，如为迎接奥运会和全运会，开展了“人文奥运·法治同行”、“全民全运·法治同行”等大型主题法制宣传活动。“六五”普法期间，山东深入开展了法治文化街区、长廊、基地等阵地建设，营造了普法的良好氛围。

(四)加强监督检查，促进普法宣传教育要求落到实处

山东切实发挥人大、主管部门作用，利用各种监督手段，确保普法宣传教育效果。每个五年普法通过的决议中，均明确各级人大及常委会对法律实施的监督责任，要求各级人大及其常务委员会充分运用执法检查、听取和审议工作报告以及组织代表视察、专题调研等形式，加强对法制宣传教育工作的监督检查。各级政府要负责做好中期督导检查和终期评估验收，并向本级人大常委会报告。完善法制宣传教育考核评估机制，加强年度考核、阶段性检查。有效地监督考核、检查督促，成为有力推进普法宣传教育开展的一个重要手段。为切实保证领导干部学法用法效果，山东通过举办领导干部法律知识培训班，落实普法考核证、法制讲座、中心组学法、干部任职前法律知识考试等制度，使领导干部学法用法规范化制度化。

(五)推进普法与依法治理相结合，全力提高社会法治化水平

在学法的同时用法，实现法制教育与法治实践的结合，是普法宣传教育的重要特点。山东在推进普法宣传教育过程中，高度重视依法治省、依法治市、依法治县工作，逐步并不断深入推进各行业、各领域、各层次全方位的依法治理工作。1988年首次提出了依法治省的战略目标，1995年制定实施第一个依法治省五年规划，依法治省工作进入一个新阶段。为有效推进依法治理工作开展，山东先后开展不同层次的法治创建活动，特别是章丘依法治村经验推广以后，法治创建活动成为巩固强化普法教育效果、检验和推进社会法治化程度的重要标尺。

[参考文献]

[1]山东省地方史志编纂委员会.山东省志·司法志[M].济南：山东人民出版社，1998.

[2]山东省人大常委会研究室.山东法治建设的新进展新成效[N].大众日报，2017-03-14.