碎片化镜像与政府在线服务集成化研究

韩　雪

(中共沈阳市委党校，辽宁 沈阳　110036)

引言

随着大数据技术的应用，很多政府部门利用网络传输的无边界化特性，将线下服务移到线上，充分利用互联网提供可及的公共服务。但囿于专业分工、层级节制的组织架构，政府业务、层级、部门间职责权的碎片化状态并没有因为传输介质的改变而发生质变。例如，为规范促进金融领域健康发展，防范重大金融风险，人民银行会同银监会、证监会、保监会、外汇局等部门建立金融监管协调部际联席会议制度。部际联席的跨部门协同，旨在强化部门间协作的有效性，推动政策落实，形成治理合力。在跨部门协同制度安排下，很多治理难题仍未有解。比如住房公积金的联合监管，中央住建部发起的住房公积金全国联网监控系统，由于一些地方已经习惯了公积金作为财政补充的自留地、小金库，推行全国统一的监管改革，地方阻力极大①。政府服务变革是供给侧改革的题中之意。政府服务实践表明，政府在线服务供给效率的提升受到在线服务碎片化的制约。分工与层级在可预见的未来也仍将是公共组织的架构准则，分工和层级造成的治理事物和公共服务碎片化需要我们基于整体性视角和跨界的思维来弥合。

一、政府在线服务及碎片化

数字技术的革命性变革为政府在线服务提供了更多的机会和可能。公民越来越期望公共部门提供的服务像从私人部门获得的供给产品和服务一样。福利、安全、经济和财政预算、其他威胁社会功能的挑战，以及加强政府机构内外协作的需求都推动了政府理念和行为方式的变革[1]。政府需要建立一种新的工作方式，使其能快速有效地适应不断变化的公民需求和复杂的政治与市场的需要。政府要为公众提供更好的电子服务，改善与用户的沟通，激活用户参与。云计算的引入可以满足公民和企业的需求，以实现对政府效率和有效性的重大变革性影响，改善公共服务提供，改善公众获取服务的质量。可以说，云计算为政府-公民关系搭建了契合当下情境的理想沟通框架，也对政府进一步提升在线服务的供给效率提出了新的要求。

(一)政府在线服务内涵

从电子政府到在线政府的演进，是技术变革的客观产物。或者说，在线政府的出现反映了政府对于现代通信技术的自然转化与利用，并借此来回应并满足公众诉求。这些技术支撑表现在：以前只能由电脑所接收的有线和移动网络，现在可以通过移动手机来接收；移动连接的低成本化；向更高的数据传输速率和5G服务的转变，以更快的速度获得更多的信息。在“大物移云”支撑下，公众随时随地获得政府在线服务，政府经由网络所提供的内容更加精准和个性化，拥有了更大更广泛的用户群。纵观世界主要国家政府电子化的实践路径，可以明确地感知，在线政府并非是单纯数字技术意义上的变革，而是政府治理、服务理念与方式的深刻实践。根据对各国电子化政府演进的实践梳理，在线政府被称为“E-government”，或者“M-government”。一些国家在线政府的设置与状态体现了政府治理的精细化变革，展示了良好的公民合作伙伴关系。很多国家在线政府都是多层次互操作框架复合体，包括政策标准框架、数据存储检索框架、数据交互与交付渠道框架等。印度的在线政府服务框架依靠中间件和综合服务，实现了“E-India”门户网站与电子政府合作伙伴间的互联互通[2]。

在线政府的技术背景与传统的电子政务存在本质的区别。传统电子政务是信息时代政府提供公共服务的适恰工具。以Internet网为互联与支撑实现政务办公网上操作、政务信息公开，极大地简化并提升了政务服务效率。在线政府是数据时代政府转型的体现，依托大数据、物联网、移动互联网、云计算等新兴技术，政府需要以用户需求为导向，透明和负责任，参与和包容，协作和互联。在公共机构内部及其与私营和志愿部门的关系中，这是一个基于管理的、以公民为中心的、启用云计算的变革过程。这一进程的核心是公民和商业组织的需求，政府效率和效力的重大变革。

政府在线服务有五方面的关键特征[3]：电子政务平台将传统电子服务迁移到基于云的公共服务；云计算服务联盟，旨在减轻超越资源配置和存储服务中基于云服务的发现，交互操作性和利用；通过电子政务应用商店创建一个符合标准和立法规范，经认证并在政府应用层面可信赖的可持续生态系统；形成电子政府影响框架。通过成熟度模型简化在公共端和公民端基于云计算的公共服务，同时对云服务的优势进行经济影响分析；电子政府监管框架。从法律角度增强公共部门的“云成熟度”，为提供和使用基于云服务创建统一的合同条款和条件。

另一些观点认为，在线政府并非全新的“突触”。在线政府不过是包容性强大的电子政府的一个功能子集。因为它依靠移动和无线技术，能够高效地利用所有的无线设备[4]。在线政府不是对电子政府的替代，而是补充和完善。在线政府被创造的根本原因是可以满足公众对于更好、更便捷的政府服务的不断增长的需求和期望。新兴通信技术所支撑的智能化移动平台，为在线政府的运行提供了可能。与电子政府相比，在线政府较为明显的特点在于：公众可以随时随地获得政府在线服务；所提供的内容更加精确和个性化；更大更广泛的用户群。当然，在线政府的高效与便利是需要一些支撑条件的，比如手机渗透的临界水平；通话和信息的合理费用；电信部门的自由化；支持移动技术渗透的分布式基础设施[5]。硬件设施和软性设施的发达程度、普及应用程度，在很大程度上决定了在线政府的高效化程度。

(二)政府在线服务碎片化

政府在线服务的碎片化须从传统职能部门分工与协作的窠臼中寻找原因。某一领域关系链数据存在于不同性质的组织中，也存在于组织的不同部门中，要保证数据链的完整性，需要跨越组织跨越部门的协作，打通信息封闭不流通的状态，时时更新链接。线上服务与线下服务缺乏衔接与整合，难以形成一个有机整体。本应移到线上服务的事项仍在线下受理，线上与线下服务重叠与空置。

一是跨越部门的服务事项碎片化。政府办公自动化在提高政务效率的同时也生成新的部门网络壁垒。诸如电子政务网络、数据中心、基础数据库、信息资源开放共享平台、网上政府服务平台等分别由不同部门建设，使用的语言、程序模式等都不尽相同；不同部门电子数据的格式、标准不同，难以直接拷贝。部门间的业务软件版本、标准不一；有些业务关联度与协作度要求较高的部门之间没有预留接入端口，没有形成一套数据信息系统，使一体化的服务事项被分隔成以部门为单位的几段，服务事项被严重支离。

二是服务提供主体多元化。这主要包括数据生产商，设施运营商，访问提供商等。从数据源到信息应用，涉及公共部门、私营部门，以及单独的个体。具体业务需要各主体通过协议明确权责，实现数据链、信息流的接续畅通流转。例如，医保支付系统软件可以由相关软件服务商提供，并由其进行动态运行维护。核心的医保支付标准却需由政府制定，这就需要药品采购机制、医院控费机制和医保支付机制相衔接，而核心信息支撑来自药品采购机制的数据。药品采购价格、数量、回款时间及药品生产经营企业配送到位率、不良记录等情况都可以反映在药品集中采购信息平台上，社保信息系统只有处处对接，才可以获得药品实际采购价格和入库量②。

从整个数据链的供应看，包括数据生产者、数据加工者、设施运营商、访问提供商等主体，每个阶段又存在先后次序。数据基于不同的硬件、软件设施，经过加工、分析、利用，形成一道无形的数据网络，如何处理、使用这一网络笼罩之下的数据流，相应的权属难以厘清。在对数据处置的接合地带，会出现数据权属叠置。首先，从数据源到数据开放，需要运营商提供数据存储平台；其次，运用云计算的虚拟器实现大数据分析，需要提供大数据云计算平台；再次，借助移动互联网、物联网等实现智能化网络环境；最后，需要提供访问平台。

在分时段平台形成的过程中，数据内容及传输途径与效果需要认真审视。若涉及色情、违法、反道德、敲诈等内容的数据，或者相应内容提供商在网络顾客的信息搜索过程中存在误导行为，或是数据的传播侵犯了知识产权，或者公开的数据侵犯了隐私，这些都会导致数据本身及其网络传递路径的不合法。另外，数据在传输中很有可能突发意外而被破坏，或是访问被中断而导致相关利益受损。这些都意味着相应服务供给主体应承担民事或刑事责任。不同阶段服务提供主体并非一一对应。很多服务提供商同时提供连接和平台。互联网企业利用大数据和云计算等技术，追踪用户上网痕迹，跟踪用户上网行为，在客户端或移动客户端等对用户提供特定内容的推送，干扰了用户正常用网行为。

上述实践表明，政府在线服务协同失灵仍然囿于以分工和专业化为基础的等级制、组织逻辑困境、泛技术框架、行政职业伦理等的牵绊。

二、因碎片化导致的在线服务协同失灵

碎片化服务的世界性难题在已有的理论文献中给出了整体政府的解决思路[6]。英国、加拿大、澳大利亚、美国等，充分利用信息化技术，通过跨越公私、部门的协同合作，解决公共治理和服务的碎片化难题，回应复杂的公众诉求，提升政府治理和服务效率。就跨部门协同运行机制而言，发达国家整体政府改革都在强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治。基于协作、协同的理念，不同层级或相同层级的政府之间、政府内部各部门之间、政府与企业和社会之间，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，通过信息整合、层级整合、流程再造、公私合作，形成交互的合作伙伴关系，改变部门间各自为政的碎片化服务状态，形成以公众需求为中心的无缝化整体解决方案，应对与克服复杂治理环境下的公共服务碎片化难题。

以大数据、移动互联网、物联网、云计算等新兴网络技术为支撑的政府在线服务被认为是克服部门碎片化状态的强力解决方案。信息技术和网络逻辑的内在要求“改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”[7](pp.433-434)，很多学者认为信息的网络无边界流动，会加速等级制组织扁平化状态的生成。数据统筹的理念使得通过对分散在不同部门的数据的挖掘、开发和利用，增强部门间数据共享，打破数据孤岛，提升政府协作效率。在对实践的认知中，不少学者认为一种新的不同于新公共管理与新公共服务的理论范式已经形成。这种新的理论范式倡导跨越部门的协同与协作，以整合的方式体现政府治理的民主价值③。而政府在线服务的碎片化表明，理论假设下的现实应用仍未超越技术利用前的碎片化状态，可能存在技术的欠缺，可能需要理念突破，也可能需要等级制结构颠覆性的改变。此外，组织间的价值观和态度、基于协同需求的最大共识、法律规则的限制、技术障碍、政治价值评估、相关的部门文化等都是需要探讨。

从技术视角看，跨越网络边界的协同性努力存在技术支撑不足的障碍。美国产业咨询委员会在《互操作战略：概念，挑战和建议》中指出政府对信息技术的不菲投入并没有改善系统的协同能力，“系统互操作、信息共享”是网络系统和数据库建设亟待改进的关键内容④。同样从技术视角切入分析的学者认为操作系统、数据库系统、检索系统、信息发布系统，以及数据格式、数据代码、字符集等，都存在差异，标准不一。互不兼容的数据信息使得在线政务信息的增长与消失在时空上出现了同构现象[8]。当前仍缺乏用于数据交互操作的成熟和开放的计算标准。另外，数据存储格式与交互方式也是技术难题。数据由机构以非结构化格式保存，并且不是机器可读的。非结构化数据违反开放数据的基本原则，没有简单的方法将数据转换为结构化格式。比如方便人类阅读和解释的文章、图片、地图或网页的形式。这给公众利用数据带来巨大的困难，成为政府机构开放数据面临的挑战。此外，在不同时间从不同来源收集非结构化数据，缺乏用于描述目的的统一元数据方案[9]，也不利于公众更好地理解政务数据。数据结构、格式制式的不统一不仅存在于不同部门间，也同样存在于中央与地方政府之间。同一核心业务和政策领域的中央和地方政府机构可能会开放具有不同领域和格式的数据，并采用不同的元数据方案。

从完善规则框架的视角看，跨越物理设施边界的服务提供者，其在线服务责任的界定，需要不断完善政府在线治理规则和相应法律框架。供应商锁定阻碍可移植性和交互操作性。对此，现实中缺乏相应的规范工具。数据跨部门的交互流动缺乏规则和政策向导，存在的难题在于跨越物理边界的责任认定、相关责任法律惩处的标准等。例如在法院异地办案领域。执行法院经调查发现被执行人在本辖区内无财产可供执行，但在其他法院辖区有财产可供执行，将案件委托该辖区法院执行。由于裁判案尺度不一、地方保护、案件压力等诸多因素，异地执行的效果并不理想，经常遇到消极执行的情况。一般是两地或多地法院建立协作机制，委托法院只需要把相关案件材料移送到相关法院，受托法院便可以将案件信息录入执行办案系统，生成新的案号，受托法院可以直接查询银行存款等财产信息，现场执行也可以直接出具执行办案手续。大大节省了办案成本，提高了办案效率。而协作执行机制生效的前提是信息充分对称，时时共享。由于全国法院网络信息联网工程仍在建设过程中，相关信息未能有效整合，影响了异地联动执行工作的深入开展。随着信息技术手段的更新改进，跨界执行的技术难题会得以化解。例如，最高法为全国近二千五百个法院开通了全国法院网络执行查控系统。一些法院在此基础上不断扩展查控范围。如广东法院与商业银行、政务信息共享平台、移动、联通以及其他政法系统合作，查询被执行人车辆、工商、社保等信息，全力打造集约查控“云平台”⑤。吊诡之处在于，技术的革新并没有为联动效果提供更多货真价实的支撑，信息技术手段优化了执行流程，减少了执行的技术障碍，但并没有解决协作与协同中的责任界定难题，没有将联动组织从责任困境的泥沼中解脱出来。

从部门数据和网络技术的伦理认识看，由于政府部门工作人员对数据统筹、流程优化认知存在诸多误区，诸多电子政府在线服务的规划设计、资源利用等并没有实现数据集成、资源信息增值，反倒生成新的信息孤岛，进一步恶化了网络服务环境，影响信息迭代与扩散。或者可以理解为，多类型数据模式⑥的存在，超越了政府对数据整合的认知和筛选梳理的能力。

技术支撑下的政府变革仍缺少深度的融合，这种融合需要政府与公众对新沟通模式的理解与适应，需要政府部门之间形成契合新模式的话语、观念、行为框架。通过对在线服务碎片化状态及其成因的分析可以发现，诸多因素阻碍了系统集成的实现。碎片化的服务模式导致电子政务系统集成出现四大障碍，即战略、技术、政策和组织。战略障碍包括共同的电子政务目标，交付时间表以及所有权和治理。技术障碍包括架构互操作性、数据标准和遗留系统。政策障碍包括公民隐私、数据所有权和政策影响。组织障碍包括政府改革的步伐、传统的政府流程以及管理和技术技能。

政府在线服务的碎片化亟待寻求一条弥合与超越物理界面和行政伦理樊篱的协同路径。这种超越需要跨越等级、跨越组织幅度、跨越责任边界。集成的思维恰是应对在线服务碎片化问题的核心解决之道。通过系统、有机、无缝的方式，将不同组织的资源、组织内部不同分界的资源、存量与增量资源等，充分整合融合，生成新的资源有机体。

三、政府在线服务集成化解决方案

集成是系统哲学价值的更高体现，是在整合基础上的聚力凝结。政府在线服务需要跨界整合基础上的进一步集成。借鉴互联网创新服务思维，政府在线服务碎片化的解决需要实现服务模块化和集成化。

(一)政府在线服务的模块化

政府在线服务需要克服物理空间的部门屏障和层级节制的府际关系牵绊。周志忍等认为部门协同失灵的原因之一在于等级制的纵向协同本身就是一个逻辑悖反的存在[10]。唯有避开等级制，寻求平等合作的机制，才能避免协同失灵。模块化成为一个优化的解决机制。模块化可以跨越纵向层级流水线的水平次序，形成闭合操作的交互网络。不同政务模块交互兼容，信息时时传送，无缝衔接。

一是去中心化。模块化是一种去中心化思维，如优化审批流程。当前一站式审批模式下的并联审批就是模块化思维，拥有审批权限的部门之间抛却彼此行政价值重要性的衡量，同步接受信息、同步审核，实现了时间和流程的同步优化。

二是平台一体化。政务服务涉及领域繁多。如何通过模块化的手段实现服务供给与服务需求的无缝对接，是解决在线服务碎片化必须面对的一个重要问题。政府可以借鉴云计算SaaS模式⑦，在任何时间、任何地点获得所需要的服务；通过虚拟服务器的分布式设计，可以支持多用户在线需求。SaaS平台供应商的出现极大地提升了SaaS的供给质量和服务水平。SaaS平台为准备开发SaaS软件的企业提供了一个基础，软件企业可以在此基础上开发自己的应用，然后通过SaaS平台将软件发布出来供数千用户使用。而软件企业根据自己的使用情况给平台提供商付费。平台把SaaS的发布与软件开发商以及应用分开，同时，为供应商和公众提供共同平台，从而打造一套更完整的生态链。借鉴这一思路，我们可以将诸多的服务做成模块化平台，安全、便捷、高效地满足不同服务的在线需求。政府可以专注于自身的业务领域，而将政务软件开发、部署、运用维护、扩展等交由专业的平台去完成。

就政府的本质和运行实际而言，政府的核心业务是制定标准，出台政策。这一核心业务同样需要大数据为依托。比如社保模块，通过提供相关资源和模式吸引社保行业企业将相关产品和服务放在平台上，公众基于平台获得服务。与传统的政务在线服务不同，基于模块式的平台服务将涉及社保的所有资源充分整合，时时更新。政策服务软件、支付服务软件、社保商品服务软件、衍生服务软件等，都整合在SaaS平台中，公众通过平台获得所有需要的服务，这种基于生态链式的整合弥补了碎片化服务的不足。涉及政务服务的社保、养老、医疗、就业、培训、企业相关申请、金融服务等，都可以通过模块化方便地让有需求的公众随时随地获得在线服务。政务服务模块的相关软件可以通过市场化方式运作。相关的业务软件可以通过PPP、招标等进行开发。

(二) 政府在线服务的集成化

首先，效率与规则的统一。规则应该成为效率的催化剂而非绊脚石。系统集成的前提和基础是网络系统标准的规范设定。各级政府及相关部门应该“根据业务扩展的需要，按照统一的规定扩充相关的指标，并制定统一的编码体系和信息分类，实现信息系统内数据的充分共享与无障碍采集”⑧。

其次，基于公众需求的集成。以公众需求为核心，从用户的需求出发，使政府在线服务融入公众生活的方方面面，公众的需求可以从政府在线服务的各个模块中捕捉并获得充分的服务体验。只有实现“机构中心”模式向“公民中心”模式的转变，才能真正实现电子政务持久有效的发展。因此，政府需要更加开放和务实。传统互联网技术与通信手段的升级，基于动态、协作理念对信息进行创建、编辑与共享的要求，促使政府开始思考开放数据与政务透明间的关系。例如，播客(Podcast)是经由互联网自动传送到任何计算设备的音频内容。但不限于音频内容，还包括视频文件、文本、图片或其他数字内容。随着数字内容的交付，如会议录音、政府官员演讲、对投票的解释等，政府可以提高政务流程的透明度，并增强公众对政务的参与。

再次，公众参与是开放政务的关键特征。开放政府核心的特征是交互与对话。移动互联网的“泛在”与“嵌入”使无缝对接的交互对话成为可能。用户能够报告他们对政府服务的满意度，评论政府工作，并且对未来政府行动施加影响。参与关于政府如何解决公众需求的问题，参与政策制定和服务提供。以这种方式，可以提供更加复杂、无缝、主动和以公民为中心的服务。充分吸纳民意，完成公共服务的使命。基于交互与对话的公众参与反映了民主化进程的加速。2011年佛罗伦萨市主导了内部结构化的评估，每个部门都要分析哪些公共数据能够在合适的网站上公开，而且公开的全部是原子级别的原始数据，以方便最终用户使用。这种开放数据的模式对商业智能类企业帮助很大，为了将数据隐藏的信息更好地揭示出来，充分考虑用户的特点和需求，为普通公众提供简单的视觉和图形工具，根据开放和自由格式导出单一电子文档集，以便不会因专有需要或是阅读工具的使用而损害公众体验。同时，佛罗伦萨市开发了几款软件来满足公众时时信息需求，比如将安卓或智能手机的应用程序信息嵌入软件中，新的应用程序通过特定的在线服务打开应用程序。佛罗伦萨市已将“数据即服务”(Data-as-service Paradigm)模式整合到其他主题服务当中。基于开源的Geo-Network和Geo-Server项目，成立了开放数据门户网站，面向所有人的开放数据、链接数据、地理空间数据。以可读的可视化数据形式来增强公众体验。尤其是将社交网站作为交流工具，如在Twitter中设置主题标签，公众可以参与行政事务，市政当局由此发布日常新闻[11]。

最后，基于业务逻辑的系统集成。从业务整合的逻辑出发，集成思维需要分散异构的政务数据系统实现同步访问、同步更新。不同政务部门的数据模型需要统一，以支持异构关系数据、非结构数据的存储、检索与管理。在此基础上，政府可以通过PPP模式，将政府需要的业务单元以打包的形式进行招标，寻求最有效的服务平台提供文本挖掘、数据资产管理、相关责任的技术界定等服务，实现各类应用程序的集成式服务。

注释：

①参见李乐:《100城市联网基本完成 住房公积金绩效情况将公示》，《中国经营报》2015年3月28日版。

②相关资料参见:《多省经验告诉你，医保支付标准是怎么算出来的》,《健康报》2016年1月3日版。

③参见Sylvia Horton,David Farnham.:Public Administration in Britain.Macmillan Press LTD,1999。

④参见美国产业咨询委员会：《互操作战略：概念，挑战和建议》框架。

⑤参见马艳:《覆盖全国执行查控体系基本形成》,《法制日报》2015年8月28日版。

⑥参见马志刚：《中国公共数据资源开放利用的羁绊》，《财新网》2016年4月6日。

⑦SaaS，软件即服务，通过软件应用与供给生成服务模块，它的特点在于只要和互联网、移动互联网等相连接，就可能获得相应的服务。

⑧参见李世颉：《网络管理视域下的地方政府信息资源集成研究》 2010届博士学位论文。

参考文献：

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