全面实施水利预算绩效管理实践思考

钱水祥，毕诗浩，王健宇

（水利部预算执行中心，100053，北京）

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。财政部强调中央部门预算项目绩效自评要全覆盖，并对绩效评价工作进行全面系统部署。水利部党组十分重视水利预算绩效管理，多次强调要牢固树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的绩效管理理念，对全面实施水利预算绩效管理提出了明确要求。

一、全面实施水利预算绩效管理的创新机制

2017—2018年，水利部预算执行中心（以下简称预算中心）课题组选取七大流域机构及部分在京直属单位，采取问卷调查、座谈交流、实地考察等多种方式深入开展调查研究，结合自身绩效管理工作经验，通过总结归纳梳理和系统集成创新，提出了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效管理新机制，使绩效管理工作贯穿于预算项目全生命周期，形成了全过程水利预算绩效管理的新思路。

1.注重共性与个性相结合，科学构建绩效目标指标

（1）构建项目支出共性指标体系，形成绩效目标指标统一格式

近年，财政部逐步将预算绩效目标指标作为预算审核的重要内容，并将预算与绩效目标指标同步审核、同步下达，绩效目标指标编写直接影响部门预算安排。为推进绩效目标指标科学化、合理化，水利部基于以往经验，探索建立共性绩效目标指标体系，对12个部门专用项目、55个二级项目和7个通用项目分别建立共性指标体系，印发《水利部重点二级项目预算绩效共性指标体系框架（2017版）》，使预算项目绩效目标指标能够更好反映项目内容、经费安排、主要产出和实施效果等，为各项目单位编制绩效目标指标提供了标准格式。

（2）目标指标实施三轮审核，确保科学合理和可采集考核

为强化绩效目标指标管理，水利部在预算项目储备、预算编制“一上”和预算编制“二上”等3个环节对绩效目标指标进行审核完善，重点审核绩效目标指标的完整性、规范性及合理性，绩效目标指标是否与单位职能、规划、预算相匹配，绩效指标值的设定是否易于可采集、考核，以及重点项目绩效指标值年度间变动是否合理等，确保绩效目标指标的科学合理。

2.强化中期运行监控，确保序时完成绩效目标

为确保预算绩效目标指标按期实现，克服“问题不被发现、发现时问题已既成事实，或者发现之后导致整改难度增加”等弊端，水利部在预算项目实施过程中，选择一定时间节点，对绩效目标指标完成情况进行定期监控，动态了解绩效序时完成情况，对存在的问题早发现、早解决。监控工作按照“单位自查、绩效复核、结果应用”流程开展。

3.注重关键环节，科学合理公正实施终期绩效评价

采取 “部门预算项目全面自评”和“试点项目及单位整体支出绩效深入评价”相结合方式，既实现水利预算项目绩效自评全覆盖，又实现典型重点项目深度开展绩效评价。

（1）试点项目及单位整体支出绩效评价

每年选取体现水利行业特点和核心工作的若干试点项目或单位，按照“拟定工作方案—制定评价标准体系—单位自评—第三方机构复评—专家组现场抽评”的工作流程，对绩效实现情况进行系统评价，深入挖掘预算项目或单位整体支出目标指标实现的相关绩效，查找存在问题。

①拟定工作方案。在试点绩效评价工作实施前，预算中心配合财务司研究提出试点项目及单位整体支出绩效评价工作方案，印发各相关单位，明确评价对象、评价范围、工作内容、评价方式、时间安排和工作要求等，保障评价工作顺利有序开展。

②制定绩效评价指标体系及评分说明。预算中心针对每个试点项目和单位的特点，分别制定绩效评价指标体系及评分说明，从项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等方面，分别从目标设定、预算配置、预算执行、预算管理、资产管理、职责履行、履职效益等方面设定评价指标，明确评分标准，以此作为对各试点项目、试点单位绩效评价的依据，统一评价标准，保障绩效评价规范性、科学性及可操作性。

③试点单位自评价。各项目单位按照方案确定的工作和时间要求，根据绩效评价指标体系及评分说明，基于项目实施或单位履职情况进行绩效自评价，形成绩效自评价报告及自评打分结果，收集提交相关佐证材料。

④第三方机构复核评价。引入第三方中介机构对各单位自评结果进行全面复核，对财务管理、项目管理、部门履职、实际产出及相关效果等情况进行深入调查，核实绩效目标指标完成情况，查找预算绩效管理主要问题，对发现的问题及疑点及时汇总上报，为后期专家组开展现场抽查提供基础。为确保第三方机构廉洁履职并提交客观公正的复核结果，预算中心在第三方机构复核后，对各被评价单位进行电话回访和问卷调查，了解项目单位对第三方机构复核过程及复核结果的认可度，确保复核结果科学合理。

⑤专家组现场抽查评价。中介机构复核评价后，针对重点项目或存疑项目，由财务主管部门和业务主管部门共同组建专家组，开展重点项目现场抽查评价和调研。专家组通过听取汇报、当面质询、查阅资料、现场查看等方式了解绩效完成情况，听取项目单位意见，就绩效评价结果与项目单位充分沟通，形成一致意见，并对发现的问题提出完善和整改建议。

（2）部门预算项目的绩效自评

水利部对部属13个一级预算项目、61个二级预算项目实施了全面自评，绩效自评覆盖率达到100%。自评工作的重点是对绩效目标指标完成情况进行自评，包括年初批复值的完成情况，项目支出带来的经济效益、社会效益、生态效益等效果的实现程度及趋势、相关满意度指标实现程度等。

部属28家二级单位在中央部门预算管理系统中上报自评数据后，水利部组织对所有级次预算单位上报的自评数据进行逐一审核，将发现的自评表填报不完整、打分不规范等问题及时向各单位反馈，督促相关单位修改完善，确保上报数据准确、分值合理、结果客观。

根据财政部要求，水利部在各单位绩效自评基础上，按照不低于部门项目支出总金额50%的比例，选取重点一级项目绩效自评结果，随同中央部门决算上报财政部，以促进评价结果的进一步运用。

4.规划类重大项目中期开展深度绩效评价

为进一步提升水利预算绩效管理能力水平，水利部启动规划类重大项目“国家水资源监控能力建设项目（一期）”（以下简称“国控一期”）中期深度绩效评价工作。

（1）印发工作方案，明确绩效评价工作流程

预算中心配合财务司印发《国家水资源监控能力建设项目（2012—2014年）绩效评价工作方案》（财务预〔2016〕165 号）, 明确“国控一期”项目中期绩效评价工作内容、时间安排、成果要求等。

（2）结合项目内容，制定指标体系及打分说明

在广泛征求业务主管司局、项目办及各流域机构、项目实施单位意见的基础上，发布“国控一期”项目支出绩效评价指标体系及打分说明，作为各项目单位进行绩效自评的依据。

（3）项目单位自评价，委托第三方机构复核

充分发挥第三方中介机构在绩效评价工作中的支撑作用，预算中心委托第三方中介机构审核各单位绩效报告和绩效自评报告，对报告格式的完整性和正确性提出了修改及完善意见，初步核实各单位绩效目标指标的完成情况。

（4）基于复核结果，组织实施深度绩效评价

在项目单位自评和第三方中介机构复核的基础上，水利部财务主管部门、预算中心、项目办和第三方中介机构组成联合复核小组，对水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会等11家项目单位逐一开展现场深度评价和调研，对项目绩效情况进行深度评价。

（5）相关部门集中会商，形成最终评价结论

中期评价之后，水利部组织相关部门召开会商会，梳理项目承担单位绩效情况，总结项目实施效果，分析自评与复核得分差异，归纳指出“国控一期项目”在数据采集、系统功能、系统应用和机制保障等方面仍存在的不足和问题，形成最终评价结论，提出了具有针对性和可操作性的对策建议，为“国控二期”项目的实施及绩效管理提供了指导及借鉴。

5.强化问题整改，切实提升绩效管理水平

（1）及时分解意见，注重以公开倒逼整改

收到财政部反馈的绩效评价意见后，水利部在政务内网及时公开绩效评价结果，并将相关意见分解至各项目单位；各相关单位通过内网公开、内部公示、文件传达等方式将评价结果向有关下属单位、项目负责人和内部员工等层层公开。如长委等单位对绩效评价结果进行内部公示，倒逼问题的整改。

（2）剖析问题原因，落实整改责任

针对绩效评价和绩效中期监控过程中发现的各类问题，水利部自上而下督促各单位认真查找问题原因，将整改责任落实到具体单位、部门或项目负责人并加强督促指导，确保绩效目标如期实现，促进提升管理水平。

（3）优化评价流程，强化制度建设

通过水利预算绩效管理实践探索，加强理论研究和制度建设，不断总结水利预算绩效管理经验并向财政部报送信息简报，将好经验、好做法总结提炼上升至制度层面予以固化，着力推动提升水利预算绩效管理规范化、科学化水平。

二、全面实施水利预算绩效管理存在的问题

1.全方位实施绩效管理的机制尚有待完善

现阶段，绩效管理理念逐步深入，业务部门参与度也不断增强。但仍存在绩效管理工作职能划分不清晰、绩效管理工作主要依靠财务部门、业务部门较为被动等情况。绩效管理与项目管理尚未完全融合，财务与业务协调融合联动的工作机制尚未完全形成和建立，全面实施预算绩效管理的机制有待进一步完善。

2.绩效评价指标体系动态更新调整有待加快

由于水利行业发展新要求、项目设置调整新变化等原因，非标准化项目工作内容年度变化明显，要求绩效目标指标也根据项目内容变化进行动态调整。同时，伴随绩效评价工作不断深入，还需进一步归纳提炼共性指标，逐步提高共性指标的权重，并补充完善个性指标，以更好体现水利项目的特点。

3.绩效评价的深度广度有待加强和拓展

近年，财政部在扩大绩效评价范围的同时，选取部分项目开展重点绩效评价。未来时期，深度绩效评价将成为绩效管理的必然趋势。水利绩效管理具有单位层级多、资金链条长，项目范围广、专业性较强等特点，在有限的时间内，绩效评价工作很难做细做深，绩效评价的深度、广度、力度还有待提高。

4.评价结果公开和应用的力度需进一步加大

伴随水利预算项目绩效全面自评，水利部门预算绩效自评覆盖所有预算项目和所有预算单位级次，绩效管理覆盖面大幅度提升。但与试点项目、重点项目绩效评价相比，绩效自评价的成果质量和公开应用力度还有较大差距，有待在下一步工作中加强，绩效管理对提升预算绩效的促进作用有待进一步发挥。

三、全面提升水利预算绩效管理的对策建议

1.进一步健全绩效管理机制

根据党的十九大报告“全面实施绩效管理”新要求和《中华人民共和国预算法》等相关法规政策规定，结合水利预算绩效管理工作实际，建议下一步加强政策制度的修订和完善，抓紧出台“水利部部门预算绩效管理暂行办法”，进一步理顺和明确财务主管部门与业务主管部门的关系和职责。建议各级水利预算单位也应建立财务和业务部门共同参与的预算绩效管理工作机制，指导各单位预算绩效管理工作的开展，调动和激发方方面面参与绩效管理的积极性，增强绩效管理工作合力，实现由“要我绩效”到“我要绩效”的转变。

2.动态完善共性个性指标体系

结合项目年度工作任务及预算安排，及时调整、补充绩效指标及指标值，保证绩效指标与预算相吻合，能够真实反映项目工作内容及效果，以此提高绩效指标编报质量及绩效管理水平，从源头上夯实预算绩效管理基础。

3.进一步探索开展深度绩效评价

参照财政部绩效管理新思路，建议每年重点选取2～3个资金量大、涉及民生水利领域的项目开展深度绩效评价，查找问题、分析原因、反馈结果、督促整改，切实提高水利预算绩效管理水平。

4.不断强化评价结果的公开和应用

水利部已实现预算项目绩效自评全覆盖，各自评单位在自评过程中也发现了一些问题，分析了产生问题的原因，并提出了改进的对策措施。建议进一步强化自评结果的公开和应用力度，推动各单位不断提升绩效管理水平，以确保绩效目标如期实现。

强化水利预算绩效管理事关 “全方位、全过程、全覆盖、硬约束”目标的实现，有助于对预算项目“投入、过程、产出、效果”等进行客观公正评价，对于推进依法治水、深化水利改革具有重要意义。针对实践中发现的全方位实施绩效管理机制有待进一步完善、绩效评价指标体系动态更新调整步伐有待加快、绩效评价深度广度有待进一步加强和拓展、评价结果公开和应用的力度还需进一步加大等问题，从健全绩效管理机制、动态完善共性个性指标体系、探索开展深度绩效评价、强化绩效评价结果公开和应用等方面入手，着力加强政策制度修订、业务财务衔接、评价结果公开和应用等，有助于进一步提升水利预算绩效管理水平,从而更好地服务于新时代节水、治水、管水、兴水、护水等重大方针政策的实施。