严格监管监察 敢于担当负责坚决防范遏制煤矿重特大事故

◎ 黄玉治

10月31日至11月1日，全国煤矿安全监管监察执法工作座谈会在昆明召开。应急管理部副部长、国家煤矿安监局局长黄玉治出席会议并作题为《严格监管监察，敢于担当负责，坚决防范遏制煤矿重特大事故》讲话。本刊特对讲话进行摘编刊发。

这次会议的主要任务是：深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真贯彻落实习近平总书记等中央领导同志关于应急管理和安全生产重要指示批示精神，按照应急管理部党组工作部署，总结交流执法经验，分析工作存在问题，研究部署执法工作，推动严格执法、精准执法、规范执法，坚决防范遏制重特大事故，推进煤矿安全生产形势持续稳定向好。

一、深入学习习近平总书记关于应急管理和安全生产重要论述，进一步增强做好监管监察执法工作的政治自觉、思想自觉和行动自觉

十八大以来，习近平总书记就应急管理和安全生产作出一系列重要论述，为煤矿安全生产工作不仅指明方向，而且明确路径，也交给我们科学方法。

一要强化红线意识。总书记强调，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价,这是一条不可逾越的红线。”煤矿安全监管监察工作必须始终把矿工生命安全摆在首位，自觉把红线意识贯穿于安全许可、检查执法、淘汰退出、事故查处等工作全过程，坚决做到不安全的项目不审批、不安全的煤矿不许可、不安全的煤矿不生产，坚决淘汰退出落后产能，坚决不要“带血的煤炭”。

二要强化风险意识。总书记强调，“必须把防风险摆在突出位置，图之于未萌，虑之于未有”“坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低”。当前全国煤矿安全生产形势总体稳定向好，但稳中有险、好中有忧，看似平稳的背后隐藏着大量不容忽视的事故风险。煤矿是高危行业，无论规模大小，无论灾害轻重，无论条件好坏，无论国有民营，无论矿多矿少，安全风险都无处不有、无时不在。所以，我们要牢固树立风险意识，坚持关口前移、源头治理，从隐患排查治理向管控风险前移，加强各灾种、各系统、各环节风险辨识管控，防止风险转化为隐患，隐患酿成事故。

三要增强底线思维。总书记强调，“我为什么经常讲底线思维？就是要有充分准备，要有戒惧之心，要有忧患意识，有的事万一发生了会怎么样，然后对万一要有所防范”。今年以来，全国煤矿发生重大事故2起、死亡34人，同比减少3起、25人，分别下降60.0%、42.4%。这是在各方面共同努力、持续保持高压震慑的态势下取得的，但是遏制重特大事故的基础仍不稳固，特别是四季度，稍有不慎就会造成重特大事故发生。目前，我国煤矿瓦斯、水、冲击地压等自然灾害严重，有些灾害相互耦合叠加，且随着采深不断增加，灾害治理难度越来越大，再加上一些煤矿采掘接替失调、生产系统不完善、安全设施不可靠，风险进一步加剧。所以，我们要始终绷紧神经，增强忧患意识，居安思危，警钟长鸣，重点从重大灾害治理入手，控制采掘失调等系统性风险，坚决守住不发生重特大事故的底线。同时，要增强应急意识，提升应急能力，最大限度减少事故损失，筑牢安全生产最后一道防线。

四要增强法治思维。总书记强调，“法治不彰是一些重特大事故暴露出的最突出问题，要增强法制观念，用法治思维和法治方式解决安全生产问题，这是最根本的举措”。从煤矿企业看，有的法制意识淡薄，不学法、不懂法、不守法，违法违规行为屡禁不止，这是造成重特大事故的主要原因。据统计，今年以来50%的较大以上煤矿事故是由于拒不执行停产指令、超层越界开采等违法行为造成的。从执法上看，当前煤矿安全法律法规体系基本形成，但有的部门执法意识不够强，仍习惯于用行政手段去开展大排查大整治，一矿出事故、一个地区全停产，大轰大嗡，紧一阵松一阵，没有用法治思维和法治方式解决安全生产问题。我们要进一步加大法律法规标准宣贯力度，增强执法意识，一方面督促企业认真落实法规标准，对标对表做好整改落实，让纸上规章变成行为准则；另一方面提高执法能力，严厉打击违法违规生产建设行为，让违法违规者付出代价，做到有法必依、执法必严、违法必究，彰显法律威严。

五要坚持目标导向。总书记强调，“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。追求煤矿安全生产“零死亡”是贯彻落实习近平总书记关于应急管理和安全生产重要论述的具体体现，是全面建成小康社会的内在要求，是煤矿职工追求美好生活的基本需要，是做好煤矿安全生产的现实需求。对于一个企业来说，追求“零死亡”是应尽的责任和义务，是工作目标任务；对于一个地区和部门来说，追求“零死亡”是我们谋划工作的出发点，是工作导向，更是职责所在。我们要坚定信心，坚持高标准、严要求，着眼于不发生重特大事故，从防一般事故入手，为实现“零死亡”努力奋斗。

六要坚持问题导向。总书记指出，“我们强调增强问题意识、坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口”。当前，煤矿安全生产工作仍面临这样或那样的问题，已经到了必须较真的时候了，遇到什么问题就要解决什么问题，逢山开路，遇水架桥。比如，今年以来，针对煤与瓦斯突出事故多发问题，我们研究制定了《煤矿瓦斯等级鉴定办法》和“七个一律”措施，部署开展煤与瓦斯突出矿井安全“会诊”；针对采掘失调、超强度超能力生产问题，出台了《防范煤矿采掘接续紧张暂行办法》，开展了系统性安全风险分析研判。各级监管监察部门要敢于直面问题、分析问题、解决问题，绝不能回避。

二、依法履职尽责，推动监管监察执法工作再上新台阶

一年来，各级煤矿安全监管监察干部依法履职尽责、主动担当作为，安全监管部门牵头组织开展了打击整治违法违规行为专项行动，安全监察机构组织开展了“一通三防”等五个专项监察和异地监察执法，均取得明显成效。

（一）执法力度持续加大。今年以来，各级煤矿安全监管监察部门共检查煤矿11.2万矿次，查处隐患64.2万条、其中重大隐患740条，罚款9.7亿元，提请关闭煤矿120处，责令停产整顿煤矿1333处，暂扣或吊销证照629处。各地重拳查处多起典型违法违规案例，形成有力震慑。宁夏煤矿安监局对一存在隐瞒工作面、巷道式采煤等违法违规行为的煤矿罚款489.8万元。山东煤矿安监局对一国有大矿图纸作假、隐瞒工作面等违法违规行为罚款369万元。河南煤矿安监局对一煤矿通风系统不可靠等问题处罚275万元，责令停产整顿4个月。云南煤矿安监局对一煤矿安全监控系统运行不正常等违法行为罚款225.5万元，罚款50万元以上的案件有45起。贵州煤矿安监局对5起人为包裹甲烷传感器、防突工作弄虚作假等典型案例共罚款781万元，并责令停产整顿、暂扣安全生产许可证。安徽煤矿安监局对一煤矿瓦斯高值超限罚款260万元。陕西煤矿安监局对一煤矿提供虚假图纸隐瞒非正规回采工作面违法行为罚款210万元，责令停产整顿、暂扣安全生产许可证。各省监管部门也不断加大执法力度，山西行政处罚9228万元、陕西5165万元、贵州4674万元，云南责令矿井停产整顿214矿次、贵州139矿次、山西129矿次，贵州停止采掘工作面作业1773个、四川187个、山西156个。

（二）责任追究越来越严。各级煤矿安全监管监察部门对存在重大隐患、严重违法违规行为、事故多发频发的企业和地区开展责任倒查、约谈问责，推动安全责任落实。前三季度，各级煤矿安全监管监察部门约谈企业960次、管理人员3917人次、中介机构69次、地方政府及监管部门146次；推动煤矿企业内部实施党政纪处理936人、调整“五职矿长”979人、解聘人员225人。

（三）惩戒曝光力度不断加大。各级煤矿安全监管监察部门共上报纳入联合惩戒对象煤矿企业95家、安全生产不良记录“黑名单”管理煤矿企业67家，曝光查处重大隐患和严重违法违规行为745起。河北、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、云南、陕西等煤矿安监局对发生较大及以上事故、存在严重违法违规行为和重大隐患的煤矿企业及责任人员，纳入联合惩戒对象和“黑名单”管理。

（四）监管监察不断创新。各省级煤矿安全监管监察部门结合实际，大胆探索，不断创新思路和方式方法。河南省煤管办制定《煤矿安全监管执法手册》，进一步规范执法行为。河北省安监局定期对各地煤矿安全监管部门执法情况进行考核，及时将考核结果排队通报。贵州省安监局创新驻矿安全监管模式，成立巡查小组，将驻矿安监员工作职责调整为“信息联络员、隐患整改监督员、法律法规宣传员”。陕西煤矿安监局提前掌握煤矿安全生产情况，对超能力下任务、采掘部署不合理、灾害治理工程滞后、安全煤量不足的煤矿，责令调整采掘部署和生产任务，并列为监察重点。山西煤矿安监局集中抽调监察员、聘请专家对矿点多、井型小、灾害重、事故多发的重点地区开展集中执法、集中处理、集中通报。江苏煤矿安监局聘请兼职法律顾问对执法情况定期开展评估，实行早班“告知式”静态监察、中班“双随机”动态监察、夜班“零点行动”突击监察。

（五）执法信息化建设取得新进展。部分省级煤矿安全监管监察部门通过安全监控、预报预警等联网系统，实时掌握煤矿安全生产基础信息，实施远程监管监察，提高执法效能。河北煤矿安监局通过与矿井水文动态监测系统、直排系统、微震监测预警系统联网，实现对水文地质条件复杂、极复杂矿井监测预警。安徽省经信委、安徽煤矿安监局在线监控煤矿瓦斯超限报警情况，并实行“月通报”。山东煤矿安监局出台全国首部煤矿双重预防机制建设地方标准，推进“双防”工作信息化建设，目前所有生产煤矿已实现与省局联网。辽宁省煤管局采取远程视频监视措施，严密防范煤矿非法违法生产。各级煤矿安监局全面使用煤矿安全监察执法系统，其中云南、河南、四川、贵州等省局将执法系统使用情况列入业绩考核内容。

在肯定成绩的同时，我们要清醒认识到监管监察执法还存在不够严、不够实、不够深、不够准等宽松软问题，必须引起高度重视，我们要坚持问题导向，采取针对性措施补短板、强弱项，推动监管监察执法工作再上新台阶。

（一）强化履职尽责，着力解决不作为乱作为问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

第一，履职尽责是本分。履职尽责的基本要求是，法定职责必须为，法无授权不可为。法定职责必须为，就是要不折不扣地行使好《安全生产法》《煤矿安全监察条例》等法律法规和“三定”规定赋予的现场检查、处理处罚、行政许可、事故调查等职责，解决的是有法不依、执法不严、不作为的问题，这是最基本的职业道德，也是对工作的最起码标准。法无授权不可为，就是把监管监察执法行为限定在法律法规范围内，不能滥用职权、超越职权，解决的是乱作为问题。

第二，失职渎职被追责是必然。总书记强调：一个领导干部失职追责，撤了职，看来可惜，但我们更要珍惜的是不幸遇难的几十条、几百条活生生的生命！必须抓好问责，坚持以人为本、以民为本，决不能草菅人命。现在工作要求越来越高，追责越来越严，如果像过去一样履职不到位、执法不严格，就有可能成为“为官不为、怕担责而不为”的反面典型，被追责问责。何况失职、渎职，轻则受到行政纪律处分，重则将被追究刑事责任。

第三，辩证看待“尽职免责”。目前，特别重大事故调查中，没有一个人履职到位了又被追责，被追责的都是由于失职渎职或廉政方面出了问题。希望大家要把精力放在如何“尽职”上，多在履职尽责、防控事故上下功夫，而不要整日围绕着如何免责动心思，遇到问题绕着走，想方设法回避矛盾。说到底，不出事故是硬道理，实现安全生产才是最好的履职尽责，不出事故才是最好的保护。

（二）坚持严格执法，始终保持高压态势。作为行政执法部门，我们要敢于亮剑、动真碰硬、严格执法。严格执法主要体现在五个方面：一是不符合发证条件的坚决不能发证。特别是9万吨/年及以下小煤矿全国还有近2000处，不具备条件的一律不能发证。同时要加强日常检查，发现不再具备安全条件的，一律依法暂扣或吊销许可证，对证照到期不申请办证的煤矿，要加强监管。二是不具备安全设施条件的建设项目坚决不能批复。按照《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）要求，自2013年起9万吨/年以下的突出矿井都应该关闭，从人员、技术、管理、设施等方面看，这些小煤矿根本就不具备防突能力。但是，个别省份仍有大量这类小煤矿，甚至还在批复技改扩能，低水平重复建设，有关部门要积极向当地政府提请关闭，必须坚决予以杜绝。三是不具备安全生产条件的煤矿坚决不能生产。严格按照规程对标，大矿和小矿一个标准，国有矿和民营矿一个标准，发现不符合安全生产条件的煤矿必须停下来，决不能冒险蛮干，要严守安全底线。四是发现重大隐患必须严肃问责。对存在重大隐患和违法违规行为的煤矿，不仅要责令停产停工，还要倒查企业主体责任落实和管理人员安全生产履职情况，依法严肃问责追责。五是发现严重违法违规行为必须严厉处罚。要严格落实停产整顿、关闭取缔、上限处罚、追究法律责任“四个一律”等执法措施，让企业为违法违规付出成本、付出代价。

（三）实施精准执法，切实提高执法针对性。监管监察队伍力量有限，“好钢要用在刀刃上”，必须抓主要矛盾，精准施策，发挥更大执法效能。一是煤矿分类要精准。要按照国家煤矿安监局《关于煤矿分类监管监察工作的指导意见》要求，采用定性与定量相结合的方式，以安全风险管控为主线，综合考虑安全管理、灾害程度、生产布局、标准化建设等因素，对所有煤矿按安全保障程度划分为ABCD四类，为制定执法计划打好基础。二是执法计划要精准。按照中办《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》要求，各级监管监察部门都要结合实际制定执法计划。要用好煤矿分类结果，突出工作重点，科学确定执法主体和执法周期，对ABC三类矿井，原则上每年、每半年、每季度至少检查一次，对D类煤矿要严格落实驻矿盯守或巡查责任。三是检查方案要精准。要在全面掌握煤矿灾害情况、重大风险和采掘接续、过断层构造、石门揭煤等关键环节基础上，合理制定检查方案，找准薄弱环节，开展靶向治理，提高执法实效性。四是证据资料要精准。借鉴黑龙江煤矿安监局《煤矿安全监察行政处罚证据规则》，加强和规范录音、录像、照片、图纸等证据的收集和审定，严密取证，形成完整证据链。五是自由裁量要精准。要以法律法规为准绳，用好执法手册，合理行使行政处罚自由裁量权，处罚的种类、幅度必须与违法违规行为的性质、情节、危害程度相对应，严防选择性执法、随意执法。六是督促整改要精准。特别要紧盯重大问题和隐患，督促企业做到隐患整改责任、措施、资金、时限、预案“五落实”，实现闭环销号管理。

（四）创新方式方法，健全执法工作机制。一是完善联合执法机制。充分利用安委会办公室等平台，推进监管、行管、监察、国土、电力等跨部门联合执法，实现从职能部门“单打独斗”转变为综合监管、联合执法。二是完善约谈曝光机制。对发生事故和存在严重违法违规行为的煤矿，要严肃约谈矿长，必要时约谈上级公司主要负责人。对事故多发或重大隐患整治不力的地区，要按照有关规定约谈地方政府负责同志。要及时将查处的重大隐患、严重违法违规行为、不符合安全生产条件的煤矿等，在新闻媒体公开曝光，接受社会监督。三是完善督办整改机制。各级煤矿安全监管部门要健全完善重大隐患挂牌督办制度，明确督办责任主体，解决隐患整改“最后一公里”问题。对辖区存在的突出问题和共性问题，向地方政府印发督办函，可以抄送地方党政负责同志；向煤矿企业下发督办函的，要抄送煤矿上级公司主要负责人。要适时开展“回头看”，跟踪问题整改落实情况。四是完善通报警示机制。要将典型违法违规行为查处情况，向辖区内煤矿企业进行通报，各地区和企业要结合事故开展丰富多彩的警示教育活动，达到“一矿出事故、各地受警示”的效果。五是完善联合惩戒机制。对存在重大隐患仍冒险作业、隐瞒作业地点和超层越界开采等10种行为的，要将煤矿企业及有关人员纳入联合惩戒对象和“黑名单”管理，切实让违法者和失信者付出沉痛代价。六是完善行刑衔接机制。要健全行政执法和刑事司法衔接制度，加强与司法部门协调配合，完善安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制，对违法违规行为形成强力震慑。如，包裹瓦斯监控探头、篡改监控数据造成严重后果等涉嫌犯罪行为，可借鉴山西临汾环境空气监测数据造假案件，移送司法机关依法追责。

（五）强化执法监督，提高执法规范化水平。执法监督是推进依法行政的重要手段。一要完善考核机制。完善执法监督和考核机制，落实重大行政处罚集体研究和备案、行政处罚审核等制度，借鉴云南、山东等煤矿安监局做法，制定适合本单位的量化考核办法，全面、客观、公正、准确考核评价执法人员的工作业绩。国家煤矿安监局正研究制定省级煤监局执法考核办法和评分标准，会上已印发大家征求意见。二要建立执法分析制度。定期开展监察执法分析，实现分局每周、省局每月、国家局每季度执法分析通报常态化。要对辖区内的事故，或重大隐患长期存在未查处的，从思想、作风、技术、执法等方面进行内部反思分析，查找不足，改进执法工作，完善制度措施。各省级监管监察部门也要对各市县监管执法情况进行定期分析通报。三要强化执法监督检查。定期开展执法监督检查、行政执法评议，既查执法程序、文书、处罚等是否规范，也查执法人员是否履职尽责。对发现的问题，特别是违法违纪问题，要及时依法纠正；对不认真履行法定职责的，该通报批评的要通报批评。四要加大执法信息公开力度。按照国务院关于建立行政执法公示制度和“双随机一公开”要求，借鉴山东煤矿安监局执法结果公开的做法，建立完善执法信息公开制度，对重大处罚决定和重大执法活动等信息进行公开，接受社会监督。监管部门可参照监察执法监督办法，建立工作机制，规范执法行为。五要做好行政复议应诉工作。建立法律顾问制度，充分发挥法律顾问的专业优势，为复议应诉等工作提供法律支撑。

（六）推进执法信息化建设，提升执法效能。信息化是规范执法行为、提高执法效能的重要抓手。一要推行远程监管监察执法。要借鉴山东、安徽、河北等煤矿安监局做法，充分发挥隐患排查治理、安全监控、预报预警等系统联网作用，动态掌握煤矿安全生产信息，对煤矿瓦斯超限、自然发火等信息实行远程在线监测，根据远程监测发现的问题线索，依法查处煤矿违法违规行为。二要用好监察执法系统。煤矿安全监察机构要将全部执法活动纳入执法系统，将所有执法数据录入执法数据库，未全部使用执法系统制作文书的，要抓紧整改跟上。省级煤矿监管部门也要结合实际，积极开发应用监管执法系统。三要加强平台数据管理。煤矿安全监察机构要建好、管好、用好煤矿企业基础信息数据平台，做到及时上报、及时更新、及时入库，为执法提供信息支撑。

三、打造高素质专业化监管监察队伍，解决执法宽松软问题

面对新时代新使命新要求，监管监察执法队伍还存在精神不振、信心不足、作风不实、业务不强等问题，要按照应急管理部党组和国家煤矿安监局党组的安排部署，特别是黄明书记关于加强执法队伍建设的要求，坚持一手抓队伍、一手抓业务，不断适应新时代新形势新任务的要求。

（一）在调动执法工作积极性上下功夫。一是激励干部担当作为。学习贯彻中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，坚持严管厚爱结合、激励约束并重，建立激励和容错纠错机制。各省级煤矿安监局可先行先试，出台激励干部担当作为的制度办法。二是制定权责清单。国家煤矿安监局将出台煤监机构权责清单，加快构建权责一致、边界清晰、分工合理、科学有效、依法保障的监管监察执法体系。各级煤监机构要对照清单履职尽责，遇到新情况新问题要及时报告。三是完善选人用人机制。坚持正确的用人导向，把政治可靠、勤勉工作、动真碰硬、实绩突出的干部选拔重用起来，对回避矛盾、不敢较真、无所作为的干部，该调整的调整、该免职的免职，使干部能上能下成为常态。

（二）在转变工作作风上下功夫。一是领导同志要自觉坚持更高标准、更严要求，做到自身过硬，为全局干部做表率。各级监管监察部门要建立领导班子联系指导和明查暗访制度，带头严格执法，当好“黑脸包公”。二是各级煤监机构党组织在召开年度民主生活会时，要以自我革命精神，深刻剖析队伍作风问题，特别是执法中存在的宽松软问题，研究提出有针对性的改进措施，形成真管真严、敢管敢严、长管长严的氛围。三是加强调查研究。要经常深入基层一线开展调查研究，不断研究新情况、解决新问题，特别要围绕当前煤矿安全工作中存在的共性问题和突出问题，多与基层探讨交流、问计问策，真正听到实话、察到实情、获得真知、收到实效。

（三）在全面提升执法能力上下功夫。一是提高执法业务培训的针对性。监管监察部门要按照干什么学什么、缺什么补什么的原则，通过专家讲座、集中执法、现场观摩等多种形式，狠抓执法人员的安全生产法律、法规、规章的学习和业务知识的培训轮训。国家煤矿安监局将实施执法能力培训三年行动，煤矿安全监管监察执法人员每三年轮训一遍，每期至少一周。二是形成监管监察执法合力。监管监察执法各有优势、各有特点，要学习借鉴河北、安徽、河南等地区做法，建立部门联席会议等工作机制，加强沟通协调，实现信息共享，形成工作合力。三是完善异地执法交流。各省煤矿安监局要结合实际，提高站位，顾全大局，相互支持配合，按照谁需求、谁申请的原则，有针对性地开展异地交流执法，解决执法能力不足的问题；同时各部门之间要加强执法经验和专业技术交流，做到取长补短、共同提高，为全国煤矿安全监察事业做贡献。四是加强执法技术支撑。各级监管监察部门要配备先进检测检验装备和执法装备，保障现场执法需要；要加强煤矿安全技术中心等能力建设，为执法工作提供有力的技术支撑；采取聘请专家、购买技术服务等形式，充分发挥第三方专业机构作用，提高执法专业化水平。

（四）加强机构改革期间队伍建设。一是落实煤监机构职责调整要求。要按照中央关于调整国家煤矿安监局职责机构编制的要求，深化煤监执法体制改革，进一步理清机构职责，完善工作机制，提高监察执法效能。二是强化属地监管责任。无论监管监察体制如何改革，属地监管责任都必须落实。要向地方政府建言献策，在机构改革中进一步健全监管执法机构，保证监管工作只能加强不能削弱，防止监管断档、责任落空。煤监机构要加强对地方煤矿安全监管工作的检查指导，并通过事故调查、执法通报、联系督导、明查暗访等形式，督促属地监管责任落实，这是一项法定职责，必须认真履行。三是完善省级煤监机构报告制度。建立“一把手”述职述廉、“三重一大”报告、请示请假报告制度。同时，改进事故统计报告制度，在向应急管理部报告事故信息的同时，一并报告国家煤矿安监局。四是完善事故调查制度。应急管理部、国家煤矿安监局将与国家监察委沟通协商，研究厘清事故调查组长单位与监察委职责。各地要适应监察委体制改革新要求，结合实际探索建立事故调查报告审查机制。