铁路改革发展的法治保障——“‘一带一路’倡议背景下的铁路法治问题研讨会”综述

何恒攀

（铁道警察学院 铁路警务系，河南 郑州 450053）

2017年1月6日，由铁道警察学院和河南省铁路法学会共同主办的“法治铁道暨铁路法理论与实务论坛”在郑州举行。来自最高人民检察院、河南省法学会、郑州铁路局、郑州铁路公检法机关、石家庄铁道大学、《人民铁道》报等单位的80余人齐聚一堂，共同就新形势下铁路法治建设的理论与实务问题进行研讨。河南省法学会专职副会长兼秘书长黄建中，郑州铁路局党委副书记、纪委书记戴弘，铁道警察学院院长管曙光，最高人民检察院铁路运输检察厅综合业务指导处处长刘东斌，河南省铁路法学会会长杨贵钧，郑州铁路公安局局长张会中，河南省人民检察院郑州铁路运输分院检察长邱恺，郑州铁路运输中级法院院长王伟等出席论坛。2017年12月10日，铁道警察学院主办了“‘一带一路’倡议背景下的铁路法治问题研讨会”，来自国家铁路局、河南省铁路法学会、石家庄铁道大学、信阳师范学院等单位的代表及在铁道警察学院参加公安部国际执法培训项目的老挝铁路警察培训班学员等50余人参加了研讨会。

两次研讨会以新时期铁路法治建设问题为主题，从铁路法宏观问题、铁路民商事法律问题、铁路行政、刑事法律问题、铁路执法、司法问题、涉外铁路法问题、铁路法教学问题等具体内容入手，研讨铁路改革发展过程中法治思维和法治方式的运用，旨在深化铁路法理论研究，解决铁路法实务疑难问题，为协调推进依法治路提供有力制度保障，取得了一定成果，达到了理论探讨、思想交流、经验分享的目的。

一、铁路法律体系完善与《铁路法》修改问题

我国的铁路法律体系由法律、行政法规、部门规章、规范性文件构成，其中包括法律1部（《铁路法》），行政法规2部（《铁路安全管理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》），部门规章21部（含交通运输部令10部，原铁道部令11部），原铁道部制定的规范性文件1120件（本着“先易后难、有序推进，边清理、边出成果、边向社会公开”的原则，国家铁路局正在组织清理，目前已清理553件），国家铁路局成立以来制定的规范性文件133件。

我国铁路的快速发展和铁路管理体制的改革需要法律保驾护航，铁路法律体系亟待完善，其中首要的就是居于核心地位的《铁路法》的修改问题。现行《铁路法》制订于计划经济时期，存在严重滞后性，急需通过修法来解决铁路改革发展过程中的一系列全局性重大问题。《铁路法》修改涵盖总则、铁路规划与建设、铁路运输、铁路安全与保护、监督管理、法律责任、附则等主要方面，包括铁路行业管理和政府监管基本制度、铁路投资建设基本制度、铁路安全管理基本制度、铁路运输经营基本制度等主要制度，涉及高速铁路安全管理、铁路运输营业活动中的公众权益保护、铁路与其他运输方式协同发展等重点问题。《铁路法》修改具有相当大的难度，因为现阶段铁路改革还在不断深化过程中，不少问题尚需要在实践中进一步探索。国家铁路局已向全国人大常委会法工委建议将《铁路法》修订列入下一届全国人大常委会立法规划。

关于《铁路法》修改，在宏观层面有代表指出，《铁路法》在结构框架、调整对象、立法目的、语言表述、立法技术等方面都存在调整之必要，在《铁路法》修改过程中，应重视立法技术的运用，适当调整铁路法的结构，进一步规范立法表述，彰显以人为本的立法目的，仔细厘定立法内容的边界等。《铁路法》作为一部行业立法，应成为保障和促进铁路事业发展、能够同时维护铁路运输各方合法权益的“良法”，而不应成为一部偏重维护铁路运输企业利益的“企业法”。

关于《铁路法》修改涉及的具体问题，代表们的建议主要集中在以下方面：

（一）修改铁路管理体制相关规定

（二）增加实名制购票的相关规定

《铁路法》关于车票的规定与现行实名制车票购票验票规定不一致，建议在其中明确规定“火车票实施实名购买、查验，旅客应当凭有效身份证件购票乘车；对车票所记载身份信息与所持身份证件或者真实身份不符的持票人，铁路运输企业有权拒绝其进站乘车”。同时，增加旅客车票丢失情况下挂失补票问题的相关规定。

（三）增加旅客列车晚点问题的相关规定

旅客列车晚点是旅客普遍关心的社会热点，《铁路法》未提及列车晚点补偿问题，特别是缺乏长时间晚点时铁路运输企业相关义务的规定。《铁路法》应明确规定列车晚点时铁路输运企业补偿义务的有无、补偿的标准，以及铁路运输企业对列车晚点给旅客造成的不便提供必要服务的义务，如列车晚点超过四小时的应安排旅客饮食，列车晚点超过八小时的应安排旅客住宿等措施。

（四）增加铁路反恐的相关规定

一是明确铁路反恐主体及各方责任，特别是明确铁路运输企业作为铁路反恐工作责任主体单位应承担的义务，以实现与《中华人民共和国反恐怖主义法》相关规定的衔接，增加“铁路沿线、车站、列车的治安、反恐、安保设施建设主要由所属企业投资，国家或地方政府应给予支持”的规定。二是明确高铁安全防范标准，将铁路运输企业对高铁反恐的人防、物防、技防标准纳入《铁路法》。三是明确规定凡新建铁路一律不留平交道口，既有铁路限期取缔平交道口；新建铁路线路封闭不达标者禁止投入运营，既有铁路限期完成封闭施工等内容。四是明确铁路安检查危工作中旅客配合、接受检查的义务，增加“对于拒不接受安全检查的，铁路职工有权阻止其进站上车；对拒绝检查且强行进站上车、纠缠闹事的认定为扰乱站车秩序行为，由铁路公安机关予以处罚”的规定。

（五）增加铁路公安机关管辖范围及铁路警察在维护铁路运输生产安全中的职权的相关规定

首先，《铁路法》关于铁路公安机关与地方公安机关管辖范围划分的规定较为笼统，缺乏操作性，应借鉴最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》中的相关规定，明确地方公安机关与铁路公安机关管辖分工、铁路沿线管辖权、线路空间管辖权等问题。其次，在《人民警察法》规定的警察职权范围之外，建议在《铁路法》中明确规定铁路警察在维护铁路运输生产安全中的其他职权，例如维持站车秩序的职权、对铁路安防设备进行审查监督的职权等。

（六）修改“法律责任”部分的相关规定

首先，将《铁路法》第四章“铁路安全与保护”中危害铁路安全相关违法行为及处罚的规定纳入“法律责任”部分，且应与《治安管理处罚法》《铁路安全管理条例》中相关违法行为的表述保持一致。其次，《铁路法》中关于危害铁路安全行为行政处罚的规定与《治安管理处罚法》在处罚幅度方面不一致，应统一标准。再次，应注重刑事罚则（附属刑法）对刑法典的引导作用，在高铁安保新形势下，适度扩展应受行政处罚甚至入刑的危害行为范围，增加关于劫持、妨碍列车正常运行的相关行为、火车司机酒驾醉驾行为、伪造身份证件或盗用他人身份证件购票乘车行为法律责任的相关规定。

（七）废除部分现行规定

建议废除《铁路法》第四章“铁路安全与保护”，代之以《铁路安全管理条例》相关内容。部分条文所涉及的现象并非铁路所独有，且不宜由《铁路法》所调整，例如发现弃婴时的处理，对在列车内寻衅滋事、侮辱妇女、敲诈勒索旅客财物行为的处理等，建议删除。

与会代表还就《铁路法》修改中的铁路用地管理、铁路鉴定、铁路运输企业信用管理制度的构建等问题进行了研讨。

二、中国铁路“走出去”的法律问题

随着“一带一路”倡议的推进，中国铁路尤其是高铁“走出去”的步伐正在不断加大，但在这一过程中也面临着环境保护、劳动合同、知识产权等法律问题，甚至是法律风险。

审计工作的主要目的就是发现信息披露存在的问题，及时纠正问题与不足。但是在实践中审计工作流于形式，没有凸显自身的监督管理作用，导致信息披露工作缺乏实用性。

针对高铁“走出去”过程中面临的被指责、被起诉、被调查知识产权侵权的风险和知识产权被侵权的风险问题，有代表指出，风险产生的原因从客观上讲可归结为国际高铁市场上高新技术竞争激烈，容易引发知识产权争议；中国高铁技术是在引进的基础上快速发展的，容易让人误以为是抄袭；海外知识产权维权成本高和专业法律人才匮乏等因素也增加了维权的难度。从主观上讲是由于中国高铁相关主体没有充分认识到海外知识产权风险防范的重要性，未制定科学有效的制度规范、设置完善的知识产权管理机构和配备充足的人员，也缺乏针对目标国的合理的知识产权布局。应唤醒相关主体的风险防范意识，设置专门机构并配备合理人员，对目标国进行合理的知识产权布局，建立海外高铁知识产权风险防范预警机制。具体到专利领域，有代表指出，我国高铁的核心技术面临的主要风险体现在技术没有及时在国际上申请专利，而被他国抢先申请；传统高铁巨头运用其较为严密的知识产权全球布局对我国实施竞争遏制，发动对中国高铁技术专利侵权的指责与诉讼等方面。我国高铁相关主体应制定并运用适宜的知识产权保护策略，运用全局性的前瞻眼光规划哪些技术申请专利，哪些技术作为商业秘密予以保护，并对我国高铁技术人员加强知识产权知识的培训。在高铁项目运作前，应制定一体化的知识产权保护规划，并在实践中不断完善和总结经验。应采取短期培训、海外引进和长期培养相结合的方法培养高端国际知识产权战略运用人才。高铁企业要密切关注各国高铁政策并善加利用，设立专门的部门，至少配备专门人员关注、研究相关政策，和相关部门保持密切联系，积极配合政策的落实。

中老铁路是“一带一路”倡议提出后，首条以中方为主投资建设、与中国铁路网直接联通的国际铁路，2016年12月25日中老铁路在老挝琅勃拉邦正式开工建设。老挝铁路警察培训班学员团长、老挝公安部特警部副主任凯山·乔玛尼中校在研讨会上就中老铁路安全保卫工作基本情况作了介绍。据悉，中老铁路自老挝琅南塔省磨丁起至首都万象全长418公里，设31个站，途经老挝北部5个省。老挝政府授权老挝国防部、公安部在2016年至2021年间负责铁路护卫工作，确保安全施工。两部分别组建组委会，成立省、市、县铁路建设项目协调队，由组委会详细分工，铁路建设项目协调队与中老铁路建设项目建设委员会紧密配合，并与各省、县各个负责委员会共同对建设工地、工人休息场所、护卫队营地、建材仓库、混凝土搅拌站、弹药仓库等场所进行护卫。护卫人数按实际施工规模配备，护卫警力按要求均荷枪实弹，装备齐全。要求所有人员严格执法，一旦发生非法扰乱施工秩序的行为，则快速、合情合理、严肃地予以处理。铁路护卫力量经过层层挑选，均具备一定的工作经验，且进行岗前培训。实行24小时工作制度，固定执勤与巡逻护卫相结合。如发现有嫌疑人实施不法行为立即进行巡查，违法行为情节轻微者教育警告，情节严重者移交司法机关处理。从2017年9月1日安保工作开始至今，未发生重大违法事件。

三、铁路运输人身损害赔偿问题

铁路运输人身损害赔偿案件是铁路法院专属管辖的一类常见案件，在司法层面，案件的审理涉及赔偿义务主体、铁路企业承担赔偿责任比例、免责事由的确定等诸多问题。在立法层面，铁路路外伤亡、旅客伤亡赔偿制度也存在完善的余地。

就铁路运输人身损害赔偿案件的处理，有代表指出，基层车务单位作为路外伤亡案件的承办单位，在处理铁路运输人身损害赔偿案件时，应注重受害方的过错原因、铁路运输企业的安全防护、警示义务、被害人身份等问题的认定。关于受害人的过错，实践中占绝大多数比例的情形包括受害人以翻越、穿越、损毁或者移动有关防护设施的方式穿越铁路线路；受害人偷乘货车、攀附行进中的列车；受害人在未设置人行通道的铁路桥梁隧道内行走；受害人攀爬高架铁路线路；受害人以其他方式未经许可进入铁路线路、车站、货场等铁路作业区域等。关于铁路运输企业的安全防护、警示义务，由于铁路运输属于高度危险作业，其承担着比一般作业更高程度的安全义务。安全防护义务包括建立必要的隔离、防护设施；将具有危险的作业活动与社会公众隔离开；为社会公众提供必要的方便设施，满足公众的通行需求；保证铁路通行两侧的瞭望，避免事故发生等。安全警示义务包括设置警示牌、警示灯；列车通过时鸣笛、开启闪光警示灯等。避免损害发生的义务包括发现危险情况后尽力采取措施，避免损害结果的发生，如司机拉紧急制动阀紧急停车等。

就铁路运输人身损害赔偿制度的完善，有代表指出，《铁路法》第58条在免责事由问题上与《民法通则》《侵权责任法》的规定不一致，铁路运输企业常依据《铁路法》第58条提出抗辩，认为受害人人身损害是由于其自身的原因造成，铁路运输企业不应承担赔偿责任。法院固然可以通过“新法优于旧法”等法律适用规则解决这一问题，但也面临两难境地。《铁路法》对免责事由采用的是客观判断标准，有其历史原因，但随着社会的快速发展和技术进步，该条免责事由已不能适应新的情况，应结合民法中的一般性规定进行修改。在旅客伤亡领域，限额赔偿制度也饱受争议，该制度因缺乏基本法律依据而先天不足，旅客人身损害在法律适用上左右摇摆，限额赔偿规定一波三折。《铁路法》修改时，应结合现代损害赔偿法注重社会责任的发展趋势，构建符合社会公平效率的损害赔偿制度体系，立法模式宜采用基本法加上行政法规，内容应包括限额赔偿的适用范围、赔偿标准等，并制定先行给付、责任保险等制度与之配合。

四、高速铁路安全法律问题

随着高速铁路成为我国交通运输业不可或缺的重要部分，其安全问题也成为备受大众关注的问题。关于高速铁路安全的责任主体，有代表指出，应在铁路企业主体责任的基础之上，注重铁路系统之外主体应承担的责任即社会公共责任。因为仅靠铁路系统内部主体难以完全保障高速铁路安全，高速铁路安全保护的是公共利益，铁路系统之外的责任主体自身也是高速铁路运输的受益主体。高速铁路安全社会公共责任具体包括高速铁路沿线地方政府的社会公共责任、高速铁路沿线企业和居民的社会公共责任、乘客维护高速铁路安全的社会公共责任、社会公众维护高速铁路安全的社会公共责任等。应通过立法明示各类主体的社会公共责任；探索高速铁路路长制，充分落实高速铁路安全综合治理路径；建设高速铁路安全文化，探索高速铁路安全社会共治的法治化路径。关于高速铁路安全的责任分工，有代表建议，应在法律上明确区域铁路监督管理局等铁路监管部门、地方相关行政部门、地方综合治理委员会、铁路运输企业和铁路公安机关的职责分工，特别是要发挥铁路监管部门在高速铁路安保工作中的作用。

五、铁路常见犯罪行为的打击防范

针对破坏交通工具、破坏交通设施、破坏电力设备等危害铁路安全犯罪行为，有代表指出，应建立完善辖区内重点人员身份特征、前科劣迹、惯发区域、犯罪特点、手段方式、销赃方向、接触人群、犯罪及处理情况等尽可能完备的信息档案，并逐步实现信息查询和档案互通平台建设，实施对特定人群的目标管控和案发后的精准侦破。明确铁路相关部门对司法机关办理刑事案件的配合责任，对刑事案件中具体危害行为是否危及行车安全、可能造成的后果及严重程度，应当出具专业意见。统一执法标准，对危害铁路安全类犯罪从严、从重打击处理，执行较普通侵财案件更重的刑罚、更严的尺度，实现从重打击效果。关注备用线、长期不用的防洪专用线的管理和维护，避免特大意外灾难发生时，这些线路无法正常使用。加强对具有破坏倾向的精神病人群的强制医疗和家庭监护，消除安全隐患。加强对高铁大桥、跨河（公路）铁路桥梁的安全监控，尤其是高科技在安全防范方面的应用。一方面，在高铁重要区段、桥梁、隧道除进行定时线路检测外，还应建立实时的状态检测系统；另一方面，建立集中化的行车指挥系统，即在原调度指挥任务外，增加电力指挥和报警中心，整合行车调度、电力指挥、报警预防等功能。

针对铁路货盗案件，有代表指出，近年来铁路货盗案件在案件数量、涉案人数方面均呈现出明显下降趋势，但发案场所发生了较为明显的变化。应创新方式，开辟法治宣传教育新路径，使之“不想盗”；借力科技，强化货盗犯罪易发场所管理，使之“不能盗”；依靠群众，提升打击犯罪的实效，使之“不敢盗”。

针对毒品犯罪案件，在案件证据搜集问题上，有代表指出，部分铁路公安机关存在忽视搜集犯罪嫌疑人对毒品“明知”的证据，忽略对毒品犯罪现场的勘验，扣押物品不规范，忽视搜集印证言词证据的其他相关证据，通过技侦手段获取的证据在法庭上难以公开等问题。应从明确讯问犯罪嫌疑人的具体要求，明确现场勘查、搜查、扣押的具体规定，明确印证言词证据的其他证据搜集的要求，明确涉案毒品鉴定的具体范围和要求，明确采取技术侦查措施搜集证据和特情使用的具体规定等方面入手规范毒品犯罪案件证据搜集工作。在跨国犯罪打防问题上，有代表建议，应推动我国与相关国家的警务合作，建立毒品犯罪的信息情报互通机制，并加强情报、研判、侦查、指挥、行动一体化的多警种合成作战。