我国农村土地管理制度的改革与展望

张庆华

引言：

农村土地自家庭联产承包责任制的诞生至今已近30年了，作为农村的基本经济制度，家庭联产承包责任制在我国农业现代化进程中发挥了重要的历史作用，促进了农村经济和社会的全面发展。但也对当前“农民集体所有，家庭承包经营”作为农村土地制度的主要特征存在着严重的问题:包括耕地规模和小农经营，土地流转难造成适度规模经营难以实现；农村土地产权分配混乱，土地承包经营不稳定。“以块为主”的土地管理制度不利于耕地保护。农村征地制度不利于保护农民利益。事实上，农村土地家庭承包经营制度的建立并没有用尽农村土地制度创新的局限性。近年来，我国农村经济和社会发生了一系列深刻的变化，不仅改变了农村土地制度的外部环境，而且对农村土地制度改革提出了新的要求。

一、我国农村土地管理制度改革的政策回顾

在农村的集体土地上，在一切独立的咨询合同和经营权的前提下，所有权、合同权利、权利的“分立”的模式。在中国共产党第十八次全国代表大会的报告中，明确提出要加快完善城乡发展一体化体制建设。“中国共产党中央委员会关于全面深化改革某些重大问题的决定”给农民带来了更多的权益，以促进城乡一体化发展为主线，提供给农民更多的财产权利，和农民拥有、使用、获利和承包土地流转和抵押贷款，保证承包经营权的权利。

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》进一步明晰了深化农村土地制度改革的要求。在完善农村土地承包政策方面，提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

2014年11月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》进一步细化了把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行的政策要求。

二、我国土地管理制度进入新时代

新阶段我国农村农业和农村经济发展呈现出了六大变化：

一是农产品供求关系发生了重大变化。农产品供给和需求从长期短缺转变为总体平衡和丰收，农产品市场由卖方市场向买方市场转变。

二是农村劳动力的就业模式和转移动机发生了显著变化，农村劳动力转移到非农产业的比例超过三分之一。随着农业和农村经济结构的调整，工业化和城镇化速度的加快，农村劳动力从农业向水产养殖业的转变，从农业向非农产业转移，从农村向城市集聚，这是一个重大的结构性变化。农村劳动力就业模式继续呈现出农业就业比重下降的趋势，同时非农就业比重稳步上升，标志着非农就业人数快速增加。

三是农民增收的主要来源发生重大变化，农民近一半的收入来自非农产业。农民收入由主要来自农业转向农业和非农产业并举，农业收入由主要来自种植业转向种植业和养殖业并举，农民增收由主要靠增加产量、提高价格转向主要靠提高效益、扩大就业。

四是农村发展对城市和国民经济的依赖性发生了显著的变化。城市和农村的发展正变得越来越互动，农业和农村经济的发展也越来越受到宏观经济环境的影响。

五是中国农业与世界农业的关联度发生了显著变化。加入世界贸易组织后，我国农业发展迎来了机遇，引进资金、技术和创造条件等措施扩大了农产品出口，也使我国农业发展直接面向国际市场，迎来了国外产品和技术的挑战。

六是农业和农村发展的内涵发生了重大变化。随着综合农业生产能力和农民收入水平的提高，人们开始追求生活质量的提高、生态环境的改善和自身的全面发展。越来越多的人认识到，农业和农村发展不仅要保持数量上的增长，而且要注重改善结构、质量和效率。我们不仅要发展和利用资源，而且要重视保护资源和生态环境。我们不仅要促进经济繁荣，而且要加快社会主义事业的发展。

三、我国农村土地管理制度改革的展望

（一）健全农村土地权利体系，依靠产权约束地方政府征地行为

产权清晰、权责明确是维护农村土地财产权益的基本保证。在当前的管理系统，由于缺乏明确的农村土地产权和法律的充分保护，农村集体土地自然成为当地政府，村集体经济组织和企业参与各方利益的职业目标，导致农村土地使用相关法规漏洞保护搭便车行为，导致滥用土地，土地资源浪费和土地管理混乱。因此，有必要采取切实可行的措施，明确农村集体土地权利能够保护宝贵的土地资源。

（二）国家立法赋予农户拥有永久的农村土地使用权，形成稳定预期

关于农村集体土地改革思路，不同学者从不同角度提出农村集体土地国有化、私有化及完善集体所有的三种思路。但是我国国情及综合各方面的影响因素考虑，农村集体土地国有化和私有化的可行性和可操作性不大。应当从理顺和调整土地所有权和土地使用权的思路立法和改革更为可行、更为务实。

（三）适时开征土地使用税和房地产交易税

地方政府在土地使用税和财产税上拥有稳定的收入来源，可以用其改革税收和地方公共财政制度，用税收代替土地赠款和其他费用，改变地方政府收入来源。简化征收，征收房地产交易增值税，主要从土地转让费变动；房地产税因占地面积过大而征收的土地使用税，税率由土地政府决定。最基本的原则是公平，考虑到低收入者的负担，应当给予政府补贴，先征税，然后支付，并对高收入人群和那些有多余土地的人争取额外税务。税收收入主要由地方政府所有，中央政府考虑存入一小部分，用于补充中央政府对失地农民的社会保证，转入农民农村养老保险基金缺口中等。

农村土地管理制度改革是一个巨大具有深远意义的工程,虽然很多人就改革进行了深入思考，但也或多或少有些问题依旧存在，采取科学的方法改革因地制宜，更好地找到解决对策。从据图问题入手，使土地制度改革更好地适应当地农村经济的发展，保障农村经济的稳定、社会和谐、农村经济健康。