我国城市公共安全管理问题与对策研究——基于国家治理体系现代化的视角

王 庆

一、我国城市公共安全管理的现状

（一）城市公共安全管理的内涵

本文从国家治理体系现代化的角度出发认为，城市公共安全管理是指有关政府部门和其他组织及公众为了维护城市的稳定和发展、保障人民群众的生命财产安全而对重大自然或人为灾难、突发危机事件等通过采取一定措施加以治理的过程。其目的在于通过预防、控制和处理危及城市发展的各类安全问题，保障城市安全，维护社会公共利益。

（二）我国城市公共安全管理的历史发展与现状

我国对城市公共安全管理的研究是随着我国城市化迅速发展而开始的，起步比较晚，目前仍没有形成比较成熟、完整的理论体系和管理体系。从2003年“非典”之后，我国对城市公共安全管理的研究和管理才慢慢开始。经过14年的发展，我国在城市公共安全管理领域取得了很大进步。面对日益频发的自然灾害、人为灾难和突发事件，许多城市结合自身实际情况制定了应急预案；越来越多的城市开始利用信息技术以及微博、微信等新媒体预防和管理城市公共安全；此外，为了应对日益频发的跨部门、跨地区公共安全事件，不同地区、不同部门的政府机关逐步建立起了协调与合作机制。

但是，我国目前的公共安全管理仍然无法满足当前社会公众的要求，现实情况仍然让人担忧。就全国范围的城市公共安全管理来说，在制度方面，尚未有完善的顶层设计，现在越来越多的城市公共安全事件涉及的范围更广，一些公共安全事件需要中央和地方共同参与才能解决，缺少良好的顶层设计和有效的统筹协调机制，很难形成强大的合力以最快的速度处理危机；在主体方面，多元化主体参与的局面仍未形成，目前我国的城市公共安全管理的主要力量还是政府，市场和社会等主体参与不足，而事实已经证明，市场和社会在近年来发生的重大自然灾害和人为灾难的解决中的确发挥了巨大作用，政府的力量也是有限的。此外，目前的城市公共安全管理机构和各有关部门的职责与职能划分仍不够科学，管理效率有待提高，有必要建立起权责一致、运行高效的分工合作机制，以提高工作效率。

二、国家治理体系现代化视域下城市公共安全管理存在的问题

（一）国家治理体系现代化的涵义

目前，已经有很多学者对于什么是国家治理体系现代化做出了自己的解释。从制度的角度出发，有学者认为：国家治理体系现代化，就是使管理国家的制度体系科学化、规范化[1]。从价值追求的角度出发，有学者认为：国家治理体系现代化，就是使管理国家的体系遵循法治原则、民主原则运行[2]。从治理主体的角度出发，有学者提出：实现国家治理体系现代化，要求公民、企业和其他各类社会组织等在党领导下形成治理的合力[3]。

所以，我们认为，所谓国家治理体现代化就是指在管理国家和社会公共事务、提供公共服务的过程中，政府、市场、社会、公民等多元主体通过建立彼此的协作关系，运用法治思维，按照一定的民主原则和程序，根据现实情况的需要而实施治理，促进国家现代化发展。

（二）国家治理体系现代化对传统的城市公共安全管理提出的挑战

国家治理体系现代化视域下要求有多个主体能够参与其中[4]。传统的城市公共安全管理的主体就是政府，在这种大环境下政府与市场、社会之间缺乏有效的交流，政府更多地用行政手段处理问题。现阶段，城市公共安全问题比以往波及的范围更广、涉及的群体数量更多、危害性更大，仅凭政府已很难处理好问题，明智的选择就是要加强与市场、社会及公民的合作。

国家治理体系现代化视域下要求学会运用法治思维来解决问题[5]。运用法治的思维来解决问题是我们所无法阻挡的趋势。正是由于长期以来缺乏法治才导致权力的滥用，城市公共安全管理问题长期难以缓解。必须要改变传统的城市公共安全管理轻视法治的现状，要利用法治思维规范权力的运行、依法决策、依法办事、依法究责，从而保障公共权力得到合法行使。

国家治理体系现代化视域下要求通过体制机制的现代化来解决问题[6]。长期以来，在重大公共安全事故中，总会存在着一些部门互相推卸责任等不利于事情解决的问题。因为每一个部门及每一个人都有自己的利益考虑，为了维护自己的私人利益，就很难尽力解决其他公共问题。特别是在处理超出单个城市范围，涉及更广范围需要许多部门协作的公共安全事件时，就更需要有效的机制调动各方的资源。

（三）我国城市公共安全管理存在的主要问题

现阶段，城市公共安全管理工作取得了巨大成就，虽然非政府组织、企业、公民越来越多地重视参与城市安全管理工作并逐渐发挥着越来越重要的作用，但仍然存在着一些突出问题需要解决。

1.城市公共安全管理缺乏顶层设计、法律体系不健全。

一方面，我们必须清醒地认识到虽然制定并实施了一些关乎城市的法律，但很多仅是国务院或者是相关部门颁布的规章、条例等。虽然这些规章条例具有一定的权威和效力，但是终究不是法律，更为确切地说，它们无法替代法律，无法明确规定相关主体和个人的权力与责任，容易导致某些部门和官员滥用权力、无所作为等问题的发生，容易出现安全事故发生之后追责不清的现象。

另一方面，我国的立法机关未能够顺应社会和经济发展适时制定相关的法律，也就是说，我国在关于城市公共安全管理方面存在着立法滞后等严重问题。

2.应对城市公共安全问题的多元化主体参与的合作体系尚未建立。

目前，在城市公共安全管理问题上，政府处于绝对的主导地位。一方面，政府在权力、人力、物质、财政等资源方面处于比其他任何主体都具有优势的地位；另一方面，由于我国目前对政府的监督乏力、政府内部缺乏有效竞争，政府并不能发挥出应有的作用。此外，政府的管理理念尚未完全转变过来、政府的职能尚未完全调整到位，依然未能做到权力下放或者有效授权。

3.政府在城市公共安全管理方面缺位、错位。

（1）政府在监管方面力度不够。近年来发生在食品、医药、教育等领域的重大安全事故，仔细考虑不难发现至少有一点是其共同原因，就是政府的安全监管不到位。不管是企业生产、药品流通、还是交通管理都首先需要政府许可或批准，政府在这些方面应该负有相应的责任，也是其不可避免的责任。但是政府却面对一次次的血的教训而仍然未能采取有效措施完善各个领域的监管，从而给不法分子以可乘之机。因此，面对复杂的公共安全环境，亟需政府采取有力措施加强监管。

（2）政府在究责方面不重视。政府及其工作人员都是理性人又掌握着公共权力，都会追求自己的利益，如果缺乏有效的制约，就有可能发生一些不利于公众利益甚至可能违法的行为。近年来，发生在各个领域的公共安全事故造成了巨大的生命财产损失和生态环境的破坏。其重要原因是政府部门及其工作人员缺乏监督从而滥用公权谋私利，而且在这方面又没有有效的究责制度。

（3）政府对市场和社会控制的过多过死。治理现代化要求多元化的参与主体，既要包括政府，也要包括非政府组织、公民等。现实表明政府的能力是有限的，仅凭政府一己之力难以有效管理好城市的公共安全，而其他主体实际上都有着无法替代的作用，具有政府所没有的作用。但是我国长期以来由于受历史文化、经济水平、社会环境等因素的影响，政府长期以来难以转变观念，对社会和市场控制的过多过死，社会和市场的活力和作用始终受到政府的压制，始终没有发挥有效的作用，非政府组织的活动受到政府的严格制约，普通民众缺乏有效的参与渠道。

4.非政府组织在城市公共安全管理中难以发挥作用。

（1）缺乏法律法规的保障。当前，在城市的公共安全管理中非政府组织并没有发挥应有的作用。很多非政府组织在处理城市公共安全事件中的地位和作用都没有明确的法律规定，在一定程度上缺少合法性，这样对其发挥作用产生了约束。事实上，近年来每当自然或人为的公共安全事件发生后，非政府组织都积极参与到处置现场，凝聚起一股救援力量。同时，非政府组织的行为实际上也确实缺乏有效的监管，而且具体哪些领域非政府组织可以参与，哪些领域又不能参与，都缺乏法律的明确规定。

（2）缺乏有效的沟通协调。由于历史与现实的各种原因，非政府组织发展缓慢，而且受政府影响较大。我国非政府组织有着各种各样的类型，在社会生活的各个领域中起着不同的作用。其中，有些非政府组织专门从事公益性的志愿活动，为那些遭受了天灾人祸的人提供帮助；有些既从事公益性活动又从事盈利性的活动；不管是纯粹地从事公益性活动的还是那些纯粹从事盈利性活动的非政府组织，都在社会管理中发挥着作用。但是，由于各种原因非政府组织在参与城市公共安全管理的过程中与其他主体之间缺乏沟通协调，既没有与政府展开及时有效的沟通，也没有向社会公开信息。

（3）非政府组织自身存在局限性。我国非政府组织起步晚，而且对政府具有依附性，并不都是自发性的社会组织，其自我生存和发展能力也并不是很强。目前许多非政府组织几乎无法实现自给自足，政府的拨款往往难以满足非政府组织的正常运转，很多非政府组织要靠社会的自愿捐助，其发展受到了各种因素的制约。同时，我国非政府组织也缺乏监管，一方面，政府作为监管的主体却监管不到位；另一方面，作为捐赠主体的社会公众缺乏监督意识；此外，近年来非政府组织因信息不公开而受到社会质疑。

5.公民参与城市公共安全管理缺少动力。

（1）公民的参与意识和能力有待提高。我国实行了两千多年的封建专制制度，形成的一些封建性的观念长期束缚着人们的思想；虽然我国的法律鼓励积极参与民主，但在现实的城市公共事务特别是城市公共安全管理中长期由政府占据主导地位。一方面，普通公民参与城市公共安全管理没有良好的保障，普遍缺乏有效的渠道；另一方面，实际上大多数民众参与城市公共安全管理的自觉性和能力确实有所欠缺。

（2）公民参与城市公共安全管理的相关保障措施不完善。首先，到目前为止，我国还没有具体的法律对我国公民参与城市公共安全管理的权利义务、活动方式、活动程序等做出明确的规定，公民参与城市公共安全的管理并不具有合法性依据，在很大程度上是自愿的，而且当出现不良的后果时也找不到具体的法律进行解决，很多人对此产生了不满情绪，不愿意参与其中。

其次，我国公民参与城市公共安全管理没有专门沟通机制和机构。每当自然灾害、突发性事件发生时，大多数公民通过电视、手机、报纸、广播等媒体了解相关信息，自发参与救助，例如有人自发捐款捐物，也有人自发到现场参与救援，还有人自愿做志愿者。但是在这些行动过程中公民自始至终很少和政府进行面对面的信息交流与沟通。

再次，我国公民参与城市公共安全管理并没有得到必要的激励和保障。由于长期以来公民参与城市公共安全管理没有受到必要的激励，很大程度上压抑了公民的积极性。地震、洪水等自然灾害和突发危机事件的现场救援充满不确定性，甚至会有生命危险，如果缺乏适当的激励和后续保障，很大程度上不利于调动民众的积极性。

三、国家治理体系现代化视域下加强城市公共安全管理的对策

（一）加强顶层设计，建立多元主体参与的管理体制

1.改善党在城市公共安全管理中的领导。

首先，要处理好党和政府之间的关系。党在城市公共安全管理中的任务主要是制定大政方针，而不是事无巨细地执行。党要逐渐向下适当放权，给予政府、社会等相应的管理权限。政府是城市公共安全的管理主体，应该充分行使法律所赋予的权力。

其次，完善党的领导方式。一方面需要党加强自身的改革，转变观念和方式，由重视统治向重视治理转变；另一方面，要继续加强新形势下党内的协商民主，城市公共安全事件的有关决策要经过民主程序而不是一把手说了算，民主决策直接关系到问题能否得到有效解决。

2.创新政府对城市公共安全的管理。

首先，要鼓励市场和社会力量参与城市公共安全管理。面临复杂的城市公共安全形势，政府要改变原来大包大揽的管理方式，要根据问题的需要积极引导非政府组织、企业和公众参与公共事务，例如，政府可以通过许可的方式让企业、慈善组织和志愿组织等力量参与事故现场救援。

其次，要进一步地改革政府的行政管理体制，优化政府的组织机构和运行程序，改进城市公共安全的管理方式。政府改革与否关系着政府能否民主决策、能否依法用权、能否高效处理城市公共安全事件和能否为群众创造安全的环境。

再次，要对政府行为及其所带来的后果进行责任追究。近年来多数城市公共安全事故经调查被定性为重大责任安全事故，而政府监管不到位是主要原因。因此，不仅要加强对政府及其工作人员的事前与事中监督，更要注重对事后责任的追究。

3.加强非政府组织的作用。

首先，要为非政府组织参与城市公共安全管理提供必要的法律和制度保障。长期以来，我国并没有重视非政府组织在城市公共安全管理中的作用，至少在法律上并没有对其进行规范，没有法律对非政府参与城市公共安全管理的范围和方式等做出说明，使得非政府组织未能发挥应有的作用。

其次，要为非政府组织参与城市公共安全管理提供政策和资金支持。面对复杂变化的经济社会环境和社会、公民的多样需要，发展非政府组织是大势所趋。在现有的管理环境下非政府组织仅仅依靠其自身的力量难以发展壮大。因此，政府要为其发展提供必要的政策和资金支持。

再次，要加强对非政府组织的监管。事实上，在地震、洪水等自然灾害以及城市重大突发性事件中非政府组织往往参与其中并发挥了重要作用。但同时部分组织的活动由于缺少必要的监管而出现了问题，如信息不公开、部分社会组织利用社会爱心捐赠从事违法活动谋取私利等。因此，要通过建立有效地监管体系促进非政府组织有序参与城市安公共全管理。

4.提高公民的参与积极性。

首先，要不断提高公民的参与意识。城市生活的主体是普通公众，只有真正地调动了公众的参与积极性，提高公民的参与意识，才能引导公众为城市公共安全管理贡献力量。

其次，要完善公民参与城市公共安全管理的程序和制度。公众难以参与城市公共安全管理主要因为目前公民参与的制度和程序等确实存在着问题。

5.加强与媒体的合作，规范媒体行为。

媒体在城市公共安全管理中的主要作用在于通过及时发布相关消息稳定人心，并引导社会公众有序参与，是社会公众与政府之间沟通的媒介。政府在城市公共安全管理中应该充分发挥媒体的作用，加强与媒体的合作，引导舆论。同时，要加强对媒体的引导、规范和监督，防止媒体误导公众。

（二）建立城市公共安全管理法律体系

国家需要依法治理，城市公共安全同样需要依法管理，需要用法律确定各主体的地位与权力，规范各主体的管理行为。目前，我国在城市公共安全管理领域的法律仍然是空白的，应尽快从顶层设计的高度制定《城市公共安全法》并以此为核心制定其他法律，形成比较完整的城市公共安全管理法律体系。

（三）构建完善的城市公共安全管理机制体系

1.建立有效的协商机制。

所谓协商机制是指为了解决某一个特定问题、实现某种共同的利益，相关主体通过协商来解决问题的一种机制。面对复杂的城市公共安全形势，国家治理体系现代化要求政府与社会、公众等主体通过协商实现共同治理。有效的协商机制必须包括以下方面：首先，在协商机制中必须要坚持政府处于主导地位，引导其他主体广泛参与；其次，要正确对待并且妥善解决各方之间的利益矛盾，并将各种利益冲突纳入到协商机制中，通过协商最大可能地调和矛盾从而使其能够相互配合；再次，要通过协商实现共同利益并照顾各方利益，防止协调机制形同虚设。

2.建立有效的行动机制。

在推进国家治理体系现代化的背景下实现对城市公共安全问题的有效管理，必须建立起有效的联合行动机制，必须要重视行动成效。在管理城市公共安全问题上建立有效的行动机制，首先，应该建立起有效的沟通决策系统，只有这样各个参方才能够就彼此之间的矛盾或利益纠纷进行有效的沟通与合作，从而可以商讨出令各方满意的解决办法；其次，要建立起配套的组织机构，任何一个有效的行动机制都需要设立配套的组织机构，从而为各参与方相互协商、相互沟通和日常办公等提供场地。总之，要通过建立有效的行动机制最大限度地减少分歧，提高管理效率。

3.建立起有效的监督机制。

各参与主体动用资源处理城市公共安全问题既关系到群众的公共利益和城市安全，又关系到权力是否能够得到正确地使用、相关权利能否得到及时正当地保护，所以，各参与方都必须要接受监督。有效的监管机制现实所需，因为它能够及时发现管理过程中出现的问题并及时采取措施加以补救，从而有利于最大化提高管理成效。总之，一方面，参与城市安全管理的多个主体之间应该自觉地监督彼此；另一方面，要通过包括公民等多个监督主体在内的监督机制来规范各主体的行动从而提高治理成效。

（四）建立科学的城市公共安全管理评估体系

所谓绩效评估是指通过一定的程序，运用各种方法并借助一定的技术对特定主体的活动过程和成果进行评价并做出反馈的过程。可以通过绩效评估对以前的工作进行总结，同时为下一步开展工作做必要的相关准备。只有通过重视事前事中特别是事后的评估才能总结经验并纠正偏差。因此，在推进国家治理体系现代化背景下，提高城市公共安全管理的成效既需要政府、社会和公民等多方的共同努力，更要重视对管理过程与成效进行科学评估。●

[1]江必新.国家治理现代化基本问题研究[J].中南大学学报（社会科学版），2014，（03）：139-148.

[2]竹立家.国家治理体系重构与治理能力现代化[J].中共杭州市委党校学报，2014，（01）：19-21.

[3]岳海峰.国家治理体系和治理能力现代化的三重维度[J].中国党政干部论坛，2014，（07）：42-44.

[4]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15.

[5]胡鞍钢.中国国家治理现代化[M].北京：中国人民大学出版，2014.24-27.

[6]唐皇凤.中国国家治理体系现代化的路径选择[J].福建论坛（人文社会科学版），2014，（02）：20-26.