自然资源资产负债表编制试点的实践和思考——以浙江安吉县为例

□宋军花 杨鹤云

编制自然资源资产负债表是党中央、国务院部署的重大改革任务，是实行干部离任审计制度、倒逼生态文明建设的需要，事关我国今后发展战略选择和产业优化布局。湖州安吉县作为习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理论诞生地、中国美丽乡村发源地，要努力扛起“两山”理念“样本地、模范生”的使命担当，根据国家文件要求，积极探索自然资源资产负债表的编制工作。现将试点工作进展情况、主要做法、遇到问题和难点、试点工作的总体思路和意见建议梳理如下。

主要做法

（一）提高认识，搭建班子

国家统计局等部门决定将安吉县列为县级自然资源资产负债表编制全国试点地区后，县委书记多次听取了县统计局关于全国县级自然资源资产负债表编制试点工作专题汇报并作出重要指示。2018年3月，县政府成立由常务副县长任组长，县财政局等9个部门主要负责人为成员的试点工作领导小组。县政府发文明确各部门职责，县统计局负责试点日常工作，抽调各部门业务负责人到试点办公室，采取有分有合的办法开展编制工作。

（二）参加培训，精心准备

组织相关部门积极参加国家、省、市统计局举办的自然资源资产负债表编制培训会；参加湖州市中国生态文明院主办的自然资源资产负债表主题研讨会，并听取了中国科学院地理科学与资源研究所专家的演讲报告，及时了解政策信息，对接国家、省市要求。多次组织国土、环保、水利、农业和林业等部门召开座谈会，加强对调查制度、方案、指标等的理解，提高对编制工作的认识，确保编制工作顺利推进。

（三）多方借力，深入调研

积极利用省、市专家领导及中国生态文明院来安吉调研自然资源资产负债表编制机会，就编制过程中的数据采集、指标口径等重点难点问题，与相关省、市部门进行了深入探讨；抓住省国土资源厅、省环保厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省测绘与地理信息局和市级各部门有关专家应并分赴相应各部门现场指导机会，破解部门子方案涉及到的技术难题、疑难问题。

自然资源资产负债表编制是为了摸清国家自然资源的存量、流量及其变动情况，在此基础上建立系统科学的自然资源统计监测体系，为保护环境以及推动我国生态文明建设，促进我国自然资源的永续利用提供决策依据。本文阐述了安吉县探索编制自然资源资产负债表的主要做法，指出试点工作中遇到的难点和问题，提出了试点工作的总体思路和意见建议，以期为推动全国自然资源资产负债表编制工作提供借鉴。

（四）制定方案，落实责任

经过多次和部门研究讨论制订了《安吉试点实施方案和部门调查子方案》，提出了试点工作的指导思想、主要目标、主要任务和保障措施等，排出了具体的工作计划，目前已经交国家统计局研究审定。为确保试点工作扎实有效推进，县政府将试点工作纳入县直相关部门年度工作考核范围，委托省级专家组对试点工作落实及成效开展评估，并通报评估情况。

存在的困难和问题

（一）部门之间数据打架问题缺乏有效解决办法

如国土部门和农林水部门在自然资源统计中的分类标准、指标定义、统计口径、取数时间和调查方法等内容不一致。造成如林地面积、耕地面积、水域面积、耕地质量的数据打架。由于各部门不同的考核要求和红线指标划定难以突破，很难找到平衡各方利害的解决办法。

（二）自然资源覆盖面广，监测点和监测频率少，平常年份和部分领域数据缺失

如安吉县省市级河道有3条，县级河道有8条，镇村级河道有53条，大型水库有2座，中型水库有3座，小型水库77座，全县有山塘4464座，缺少地下水监测资料，监测断面较少，监测数据成果难以核算全县水资源类别。目前全县有环保监测点24个，水利监测点31个。

如林业、国土等领域的大规模调查一般为10年调查一次，非调查年份的数据比较难以获取。如森林资源、湿地面积、部分水资源数据（目前地下水无监测）。

（三）调查技术手段不足，试点要求高，监测难度大，数据100%来自调查监测成本高难以复制

部门在数据调查时缺乏技术力量和监测设施，比如林业局对于大量渐变的营造林、采伐管理、公益林管理、森林灾害等各项林业工作需要通过森林经营档案的矢量化来建立森林资源监测平台来解决，如水资源调查时，对于像安吉县这样南方地表水发达地区地下水存量的核算是否有意义，部分县域交接水域断面缺乏流入、流出等流量监测设施，影响数据的真实性、可靠性。

总体思路

按照全县各自然资源资产管理部门的研讨意见，相关部门一致认为“先定标准、定表式、后出方案、建制度”更有利于试点工作的开展。

按照“勇于创新，走在前列”的总要求，试点工作将实现两个目标，一是高质量完成试点工作任务，形成可操作、可复制、可推广的安吉方案；二是强化试点成果运用，建立可监测、可评价、可审计的领导干部自然资源资产离任审计制度。为了实现两个目标，在试点工作过程中，将坚持三个导向：首先是突出问题导向，能够提出切实可行解决方案,实现可操作、可复制、可推广；二是突出质量导向，能够摸索一套质量管控办法，实现可核查、可追溯、可追责。三是突出需求导向，能够满足主要方面工作要求，实现可监测、可评价、可审计。重点要解决四个问题：一是重点解决部门数据打架问题。如何统一各部门自然资源统计中的分类标准、指标定义、统计口径、取数时间和调查方法等内容。二是针对安吉实际指标体系如何优化，减少、增加什么指标，怎么提升填报率。减总量指标、增相对指标，减推算指标、增直接测量指标。三是针对平常年份数据缺失问题，提出补充调查方案。如森林资源、湿地面积、部分水资源数据。四是针对数据难于满足审计问题，提出建议方案。建立可核查、可追溯、可追责的数据质量控制体系。

意见建议

从总体来看，试点过程中关键在部门间指标口径如何统一，涉及考核及土地指标红线划定、森林覆盖率等敏感指标是否能突破等核心问题需要明确。因此建议：

（一）进一步加强顶层设计和整体谋划

目前，自然资源管理分散，职能交叉重叠，土地农业矛盾、土地林地矛盾等问题较为突出。建议国家继续深化顶层设计，加强自然资源资产立法，通过确权登记，形成与自然资源有关的有偿使用机制和运营管理机制。及时出台有力措施，理顺行政监管与产权管理关系，解决基层各资源管理部门的矛盾，形成权责明确、归属清晰、监管有效的生态管理体系。

（二）科学平衡考核与任务的矛盾，合理用好自然资源资产领导离任审计特色牌

科学下达考核以及责任任务，出台制定符合自然资源资产数据报送相关政策文件，明确报送自然资源资产数据的具体要求，统一思想以“两山”理念为统领，做到数据衔接、逻辑自洽、全面客观。

（三）解决各部门资源管理侧重点，寻求编制表格新特色

全面开展自然资源资产负债表编制是对各地方自然资源职能部门的监管力度、考核办法、工作重点的反映。各级地方政府必须在围绕国家、省、市县出台的相关政策文件明确的本部门工作重心，创新丰富表格内数据填报内容。同时各职能部门紧密协作结合各自职能要求，形成可复制、可推广的填报数据经验。

（四）不断提升“软、硬”件保障水平，寻求编制新突破

在“软件”上，编制自然资源资产负债表是对自然资源数字化的体现，改进自然资源调查制度和监测手段必须加强专业人才投入和相关统计等能力建设；在“硬件”上，通过先进的科学仪器等设备对现有的自然资源进行一次全新的探测和分析，从而找到编制新的突破口。