国家空间规划体系的构建与优化

实施主体功能区战略 建立空间规划体系

肖金成

推进主体功能区建设，是党中央、国务院做出的重大战略部署。充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键性作用，必须建立空间规划体系，尤其是在市县层面编制“多规合一”的空间规划，推动主体功能区战略在市县层面精准落地，为优化国土空间开发格局、创新国家空间治理模式、实现国家空间治理现代化夯实基础。

一、充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用

中国国土面积很大，但适宜人类生存和发展的空间不到20%，且各区域的自然条件差异巨大。西部地区虽有成渝、关中等土地肥沃、人口密集、生态环境良好的地区，但其他大多数地区土地贫瘠、干旱少雨、人口稀少。因此，国家应坚持因地制宜的原则，针对不同地区的自身条件采取不同的开发模式，即适宜人类发展的地区应加快发展，集聚更多的产业和人口；不适宜人类发展的地区应加强保护，逐步减少产业和人口，维护生态脆弱地区的生态功能。

2005年，国家“十一五”规划纲要提出了推进形成主体功能区的思路与设想，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整和完善区域政策与绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。2010年，国务院发布《全国主体功能区规划》，明确了科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，并明确该规划是中国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。2016年，国家“十三五”规划纲要提出强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展。2017年，党的十九大报告指出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。实施主体功能区战略，对于推进形成人口、经济和环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标具有重要的现实意义。主体功能区作为国家战略，应突出其引领性。通过功能区划分，有度、有序地利用自然资源，调整优化空间结构，合理控制国土空间开发强度，增加生态空间。推动优化开发区域产业结构向高端发展，逐年减少建设用地增量，提高土地利用效率。推动重点开发区域集聚产业和人口，培育若干带动区域协同发展的增长极。划定农业空间和生态空间保护红线，拓展重点生态功能区覆盖范围，加大禁止开发区域保护力度。

二、推进市县层面编制“多规合一”的空间规划

中国的市级行政区空间范围一般为一万平方公里左右，县级行政区空间范围一般为一千平方公里左右，在市县层面编制“多规合一”的空间规划，有利于建立由空间规划、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，推动主体功能区战略在市县层面精准落地。“多规合一”就是将不同部门编制的土地利用规划、城镇体系规划、交通体系规划和环境保护规划合并编制成空间规划，避免相互脱节和冲突，确保一张蓝图绘到底。

空间规划是长期性规划，规划期限一般为10年，展望20—30年。空间规划是基础性规划，是编制其他规划的依据，凡是与空间规划不一致的规划，均应根据空间规划进行调整。编制空间规划的工作量很大，但并不复杂，主要内容是“三区三线”，三区即城镇、农业、生态空间，三线即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。不能把什么东西都装进去，或者搞得很抽象，既无面积指标，也无红线边界。

城乡建设区包括城市、小城镇、农村居民点、各类产业园区和基础设施用地等；农业发展区包括一般农田在内的农业生产区；生态功能区是除城乡建设区和农业发展区以外的地区，包括林地、湿地、草原、各类生态保护区及废弃地。首先，城乡建设区应根据实际发展需要，坚持节约、集约和高效的原则，统筹规划城乡建设用地，整合各类产业园区，实现产城融合。同时，支持农村居民点的土地整理和农村土地流转，全面提升城乡发展水平。其次，要强化农业发展区的耕地保护。严格基本农田的建设标准和保护力度，原则上城乡建设区以外的所有农田和耕地都应最大限度的保护。再次，提高生态功能区的生态涵养功能。生态保护区应划定边界，保护林草资源，实施水土保持生态修复，综合治理荒山、荒丘、荒滩和裸地，限制并规范开山、采石等各类活动，控制水土流失，提高水源涵养能力，全面提高生态环境质量。在不影响生态环境的条件下，发展生态休闲旅游业和山区农林产业。

各市县在编制空间规划时应根据主体功能区战略要求，科学划分三区，合理划定三线。根据城乡建设面积增减挂钩的原则，确保生态功能区和农业发展区面积不减少、城乡建设区面积不增加。市级空间规划应确定城乡建设区、农业发展区、生态功能区的面积及范围，划定城市的边界。县级空间规划应划定县城、城镇及村庄的边界，划定农田的四至范围及生态区的四至范围。空间规划发布后不得随意调整；如确需调整，必须履行规定的程序。禁止在农业用地范围内建设住房和其他非农业设施，严格限制在生态功能区垦荒种地或开发建设。

三、以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划

空间性规划包括主体功能区规划、国土规划、区域规划、市县空间规划、城市规划和村镇规划。2010年以来，国务院批准实施了《全国主体功能区规划》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》以及一系列区域规划，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等做出了具体部署与统筹安排。这些空间性规划之间是什么关系，哪一个规划是上位规划，哪一个规划是编制其他规划的基础和依据，一直未予以明确。将主体功能区规划明确为其他空间性规划的引领性规划标志着空间规划体系的正式形成。

编制国土规划和区域规划应以主体功能区规划为依据，编制土地利用规划、城镇体系规划、环境保护规划等应以主体功能区规划、国土规划为依据，市县层面“多规合一”的空间规划应以主体功能区规划、国土规划、区域规划为依据。各地区、各部门、各行业编制相关规划、制定相关政策，在国土开发、保护和整治等方面应与主体功能区规划、国土规划、区域规划相衔接。

四、建立实施主体功能区战略的体制机制

建立实施主体功能区战略的体制机制应在以下四个方面做出努力：一是强化制度设计，统筹重大政策研究和制定。深入探索空间规划编制、建设规划管理信息平台和空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革。二是建立有关部门沟通协商机制。地方各级政府要建立健全工作机制，研究制订具体政策措施和工作方案；各级发展和改革委员会作为空间规划的协调机构，应协调解决经济发展、空间布局、生态保护中的重大问题，全面落实主体功能区战略确定的目标和任务。三是强化中央与地方之间的协调联动，国土、住建等部门应明确职责分工，形成实施主体功能区战略的责任机制。四是建立专家咨询制度和公众参与制度。成立具有广泛代表性的专家委员会，加强空间性规划编制实施的咨询论证。建立健全公众参与制度。主体功能区作为新的理念和战略，必须形成全民共识及较高的认同度。加大宣传力度，增强公众对科学、高效、集约利用国土空间重要性的认识，提高全社会参与实施主体功能区战略的积极性，营造有利于依法、依规开发利用国土空间的良好氛围。

此外，国家应制订《空间规划法》，健全规划法律体系。空间性规划作为其他规划的基础和依据，引领并主导其他规划和政策，自身必须具有较高的法律地位和充分的法律依据，因此，国家应制订《空间规划法》，并将其作为其他规划的上位法。同时，还应推动制订其他相关法律法规，完善空间性规划编制与实施的管理制度，严格规范规划编制、审批、实施及修改程序。

作者简介：肖金成，男，中国宏观经济研究院研究员，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长，中国区域经济学会副会长（北京 100038）。

经济地理重塑与空间治理结构的完善*

杨开忠

经济地理重塑能够实现劳动力等要素从低效的乡村地区向高效的城镇地区转移，降低贸易和要素流动的成本，提高空间交易和管理效率，不仅可以发挥各地的比较优势，而且可以促进经济集聚发展，实现专业化、规模化，从而推动技术创新和产业升级，提升劳动生产率。

一、经济地理重塑是创造“中国奇迹”的密钥

除1989年和1990年外，1979—2014年中国经济增速一直保持在7%以上，年均增速达9.7%。根据世界银行经济增长与发展委员会2008年发布的报告显示，持续25年或更长时间高速增长（年均经济增速7%以上）的经济体达13个，即博茨瓦纳、巴西、中国大陆、中国香港、中国台湾、印度尼西亚、韩国、马来西亚、马耳他、阿曼、新加坡、泰国和日本。因此，单纯从这种意义上来讲，1979—2014年中国经济高速发展在世界经济发展史上并非不同寻常的奇迹。然而，我们应该看到，除印度尼西亚、巴西、中国大陆外，上述高速增长的经济体的共同特征是人口少、幅员狭小，即使是印度尼西亚和巴西的人口也只有中国大陆的19.0%和14.5%，持续30年以上高速增长的经济体人口更少、幅员更狭小。这些经济体持续高速增长因其“小”而对世界经济发展的影响也是十分有限的。由此可见，引入人口和幅员后，中国经济高速增长确实是世界经济发展史上从未有的、异乎寻常的事情，堪称奇迹。中国经济奇迹本质上是人口众多、幅员辽阔的经济体持续高速增长及其对人类发展贡献的奇迹。

为什么1979—2014年中国经济会出现长达30多年的高速增长？人均GDP能够由1978年的156美元增加到2014年的7683美元？无疑，其基础是改革开放以来中国劳动生产率的持续高速增长，年均增速达8.67%。那么，为什么劳动生产率会持续高速增长呢？有人认为，是由于中国实现了技术和产业发展战略从迎头赶超向比较优势的转型。这种观点虽不无道理，但要说一个超大型经济体的经济奇迹跟这个经济体的地理因素没有关系，则是令人难以置信的。

早在1999年，我在研究中国西部大开发时就强调经济地理对经济发展的重要性，并提出西部大开发“空间格局不经济假说”，主张基于分割、距离、集聚、独特性规避和克服空间格局不经济是西部大开发必由之路。2000年，我和我的团队尝试建立整合经济集聚和经济增长的整合模型。2010年，世界银行强调基于分割、距离、密度重塑经济地理是经济发展的成功之道。2017年，在国家自然科学基金重点项目的资助下，我和我的团队进一步研究中国经济地理与经济增长的整合理论和政策，并取得初步成果。我认为，经济增长和经济地理重塑是经济发展两个相互作用的基本事实，对于人口众多、幅员辽阔的经济体尤其如此。中国经济奇迹的关键基础是：在经济增长与经济地理的因果累积互动中，遵循分割、距离、集聚、异质四大地理特性重塑了经济地理。这种重塑转型集中表现在以下五个方面：

第一，高速和大规模的城镇化。改革开放以前，中国的城镇化是缓慢和小规模的、甚至是负增长的。1949—1978年，中国城镇化率由10.64%增加到17.92%，平均每年仅提高0.25个百分点；城镇人口由5763万人增加到17245万人，平均每年增加396万人。其中，1961—1978年城镇化出现负增长，1978年的城镇化率比1960年的城镇化率下降了约两个百分点。改革开放以来，中国城镇化进入高速和大规模发展的轨道。1978—2014年，中国城镇化率由17.92%增加到54.77%，年均提高1个百分点以上；城镇人口由17245万人增加到74916万人，平均每年增加1602万人。高速和大规模的城镇化实现了劳动力等要素从低效的乡村向高效的城镇转移，带来了经济活动的集聚利益，成为经济发展的重要火车头。

第二，人口和经济快速、大规模地向少数重点地区、特别是沿海核心地区集中。1952—1978年，中国实行均衡发展战略，从沿海地区与内地的关系来看，要素投入向内地倾斜，特别是“三线建设”时期劳动力和投资大规模向内地转移，沿海地区人口占全国的比例由38.1%下降到37.3%，虽然由于“三线建设”时期经济投入产出效率低，但沿海地区GDP占全国的比重依然增加了约三个百分点，由43.95%增加到47.8%。改革开放以后，中国允许一部分地区先富起来，引导资源向19个条件相对优越的重点地区聚集。从沿海地区与内地的关系来看，要素投入向沿海地区转移，1978—2014年沿海地区人口和GDP占全国的比重分别增加到41.4%和58.8%，分别增加了4.1个和11个百分点。这有利于发挥区位优势，提高资源配置效率，获取集聚经济利益。

第三，不断细分、扩大的专业化生产与贸易。改革开放以来，尽管地方保护主义一直存在，无论是从不同产业还是从产业内部来看，基于各地实际情况的地域分工不断深化和扩大，改革开放以前半自给自足的地方经济体系被彻底打破，全球化、专业化、规模化生产和贸易的地域分工体系不断形成，这有利于发挥各地的要素禀赋比较优势，获取专业化经济和规模经济。

第四，大规模的时空距离压缩。从时空距离来讲，日本和“亚洲四小龙”是影响中国大陆经济发展的重要因素，但更为重要的是改革开放以来，抓住交通和信息技术革新的战略机遇，大力推进全国相互衔接的交通、信息基础设施建设，大规模压缩时空距离。例如，改革开放以来，中国重要城市之间铁路最快通达时间压缩了四分之三左右，这不仅有利于贸易和要素流动的成本降低与效率提高，而且有利于集聚发展。

第五，不断减少分割。一方面，鼓励和支持学习英语等语言，不断扩大开放，消除国际经济技术人文交流的制度、语言、文化障碍，打破闭关自守，接轨全球；另一方面，推进横向经济技术联系，建立健全全国统一的市场经济制度，打破条块分割。这同样有利于贸易和要素流动的成本降低与效率提高，有利于集聚发展。

二、完善空间治理结构是适应塑造高质量经济地理的需要

党的十八大以来，中国经济从高速增长转向高质量发展，再创超大型经济体的高质量发展奇迹同样离不开“超大”的基本国情，成功之道仍然在于遵循分割、距离、集聚、异质四大地理特性塑造中国经济地理。但这种再塑是以高质量发展为导向的，包括四个基本过程，即新型城镇化与城乡融合、区域协调、高水平地域专业化生产与贸易以及更高水平的空间一体化。

从再塑方式来看，可以概括为：点、线、面、体、能、质、度七个相互作用的方面。“点”即点状发展空间，最重要的就是适应新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展战略需要，推进都市圈一体化，打造通勤高效、城乡一体、和谐宜居的大小都市圈和两个或两个以上大都市圈首尾相连所组成的城市群。“线”的核心是优化国家集聚发展轴线的战略布局，适应实施区域协调发展战略需要，在巩固提高沿海地区集聚发展轴带的同时，拓展国家集聚发展重点轴带布局。2010年的《全国主体功能区规划》中提出构建以“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴。2017年的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》在此基础上进一步提出建设京九轴带和沪昆轴带、京兰轴带，从而形成“四横四纵”国家集聚发展重点轴带体系。我建议，将青（岛）银（川）沿线地区统筹规划建设成为国家集聚发展重点轴线，以带动中国北方腹地发展，平衡南北经济。“面”的任务主要有两个：一是调整优化“四大板块”划分，更好地平衡区域发展差距；二是规划建设若干个相对独立的现代化经济体系，更好地支撑国家现代化经济体系建设。“体”即密度，解决过密、过疏问题，形成疏密有致、人地和谐的国土空间开发强度以及人口、经济和建筑密度。“能”即以疏解承接提升为“牛鼻子”、以创新为驱动力，不断深化技术创新和产业升级的空间分工合作，推动国土空间功能转型升级，构建和谐的地域功能体系。“质”即优化国土空间不可贸易品数量、质量和布局，提升地方品质，打造美丽国土生活圈。“度”即制度，在机构调整改革和“三规合一”的基础上，进一步适应塑造高质量经济地理的需要，深化空间治理改革，完善市场机制在经济地理再塑中发挥决定性作用和政府更好发挥作用的体制机制，形成政府机制、市场机制、社群机制协同发挥作用的空间治理结构。

*基金项目：国家自然科学基金重点项目“我国产业集聚演进与新动能培育发展研究”（71733001）。

作者简介：杨开忠，男，首都经济贸易大学教授，中国区域科学协会会长（北京 100070）。

落实国家空间规划体系的关键是利益协调

安树伟

2013年，党的十八届三中全会首次提出要建立空间规划体系。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》进一步指出，整合各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖；空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级；研究建立统一规范的空间规划编制机制。2016年，国家“十三五”规划纲要明确指出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系；建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。2017年，国务院发布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》则接近于国家层面的空间规划；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》指出，以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验。这表明，第一，空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据，这从《全国国土规划纲要（2016—2030年）》中涉及的战略格局、集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展等内容可以得到较好体现。第二，空间规划是以主体功能区规划为基础的，包括空间规划、用途管制、差异化绩效考核等内容。

一、空间规划体系落实的难点是协调各区域主体的利益

2010年，国务院发布《全国主体功能区规划》，按开发方式把国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种类型；按开发内容把全国划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三种功能区。无论是按开发方式划分还是按开发内容划分，实施中的难点都是协调各区域所涉及的各方面利益关系。因此，客观来讲，《全国主体功能区规划》的实施效果并不十分理想，这也是国家推进建立空间规划体系的动机之一。以主体功能区规划为基础编制的国家、省、市县三级空间规划，目的在于全面摸清并分析国土空间本底条件，划定“三区三线”，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划。从《全国国土规划纲要（2016—2030年）》来看，作为主体功能区规划“升级版”的空间规划，将全部国土空间划分为集聚开发区域（既包括主体功能区规划中的优化开发区和重点开发区，也包括主体功能区规划中的城市化地区和农产品主产区）、分类保护区域和综合整治区域（接近于主体功能区规划中的限制开发区和禁止开发区，当然也包括各类生态功能区），面临着协调各方面利益的关系问题，以及协调成本和监督成本过高的困扰。

区域利益是客观存在的，且以地方作为利益主体，主要包括在生产、流通、分配、消费活动中获得的能够满足自身需求与其他需求的物质财富和精神财富的总和。区域利益至少包括两个方面的含义：一是特定区域自身需求得到满足；二是特定区域内各利益主体的共同需要得到满足。协调各利益相关者之间的利益冲突存在一定难度。

首先，面对地方政府，空间规划将如何满足各级、各类区域的需求。哪些区域应该聚集开发、哪些区域应该分类保护和综合整治是空间规划的关键问题之一。划归为哪一类地区会涉及各个地区的利益，甚至会改变特定区域的发展方向和国家的区域格局。这些功能区域的划分会影响众多主体的利益，各地方之间、各地方与中央之间的利益目标具有不一致性。虽然《全国主体功能区规划》提出要完善绩效考核评价体系，但是为了追求地方利益及短期利益，无论哪一级地方政府及官员，都不愿意看到所在辖区被划为分类保护和综合整治区域。若被划为这两类区域，就会被各种限制政策所限制，会影响该区域的开发力度，进而影响地方政府的利益。在现行的官员政绩评价体系下，地方政府官员有大力进行经济开发的内在冲动。为了自身利益，地方政府会通过各种方式对中央政府施加影响，以期使自己的辖区被划为对自己有利的功能定位区域。在现实情况下，要协调各地方利益的关系，其协调成本是非常大的。由于地方政府与中央政府利益的不完全一致，并且二者所拥有的信息具有不对称性。地方政府在执行区域政策的过程中往往会采取有利于地方利益的行动，而不完全按照中央的决策行事。例如，地方政府可能会在分类保护和综合整治区域采取变通的方法搞经济开发。由于处于信息劣势，面对众多地方政府，中央政府的监督显得力不从心。监督难、执行难的情况在中国并不鲜见，例如，各类风景区、自然保护区及各类开发区（工业园区）的违规开发问题等曾一度屡禁不止。由于中央和地方利益的不一致，也导致了面对国家出台的各种规划呈现出中央热、地方冷的特征。

其次，面对各类地方主体，空间规划将如何满足其不同需求。一般而言，区域的主体包括地方政府、居民、企业、非政府组织。每个区域主体的目标函数并不相同，区域中各行为主体对区域利益的认识也不一致，或追求利益目标的差异，使其在谋取利益的行为上表现得千姿百态。地方政府（尤其是地方政府官员）主要追求地区生产总值和财政收入的增加；居民主要追求就业机会、生活便利、收入增加、良好的生态环境；企业主要追求成本的降低和利润的增加；非政府组织主要关注环境保护、社会救济、医疗卫生、教育文化。空间规划实施效果取决于各类区域主体的参与程度及效用满足程度。当前，中国的各级、各类规划更加关注政府和企业的需求，而较少关注居民和非政府组织的需求，甚至有的规划对居民、企业和非政府组织保密，这也是面对国家出台的各种规划政府热、民间冷的主要原因之一。

既然区域利益是客观存在的，并且具有一定的多元性与差异性，这就需要正视区域经济利益的寻求、创造、分配、维护。对于中国正在编制的各级、各类空间规划，不仅要处理好各地方之间、各地方与中央之间的关系，也要协调好各区域主体的利益关系，这是保证国家空间规划体系顺利实施的必要前提。

二、以经济手段和法律手段为主协调各种区域利益

各种规划的实施需要一整套完善的体制机制保障。《全国主体功能区规划》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》等各级、各类规划都有各种各样的实施保障措施，但中国的实践表明，保证规划完整、全面、准确的落实并非易事，需要付出极大的努力。一般而言，保障规划实施的手段主要有三种：即经济手段、行政手段和法律手段。经济手段的执行主体是立法机关和行政机关，表现形式包括货币政策、财政政策等，呈现出利益性、间接性、多样性的特点；行政手段的执行主体是行政机关，表现形式包括行政命令、行政文件、行政会议等，呈现出权威性、强制性的特点；法律手段的执行主体是立法机关、司法机关和行政机关，表现形式包括法律条文，呈现出规范性、强制性、稳定性的特点。

在规划实施中，运用的手段和工具必须从一定的客观依据出发，对调控手段和工具的选择应尽可能符合功效性、效率性、可操作性、社会可行性、公众参与度，并且手段的使用要考虑社会成本以及实施效果。区域规划的三种实施手段在使用上差别较大，经济手段虽然长期成本较高、稳定性较弱，但时效性较强、公众参与度较高、短期成本较低，最终规划实施效果较好；行政手段虽然时效性强、短期成本低，但稳定性弱、公众参与度低、长期成本高，最终规划实施效果差；而法律手段虽然时效性差、短期成本高，但稳定性强、公众参与度高、长期成本低，最终规划实施效果好。由于法治建设不完善、公众参与程度低，以及传统治理方式的影响、政府“经济人”追求利益最大化的动机和官员的任期与升迁导致的短期行政行为，再加上政府部门主要采取行政手段来推动各种规划的实施，法律手段少之甚少，最终导致中国虽然编制了众多的各级、各类规划，但真正落到实处的并不是很多。

因此，为了保障国家空间规划体系能落到实处，需要改变过去以行政手段调控各经济主体行为的方式，尽快转变到以经济手段和法律手段为主的方式。只有这样，才能有效调控和规范中央政府与地方政府的行为，增加居民、企业、非政府组织的行为预期，保证空间规划体系的真正落实。

作者简介：安树伟，男，首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院副院长，教授，博士生导师（北京 100070）。

构建空间规划体系应处理好四个问题

梁琦

空间经济学的一个重大贡献是成功解析了经济活动在多重力量作用下呈现出的自组织过程，以及要素在地理区位上的自发集聚。集聚过程中存在向心力和离心力。向心力包括规模效应、知识溢出和运输成本等；而离心力则是固定要素的制约，包括土地和其他自然资源。经济活动的集聚提高了对土地的需求，尤其是工业用地的大量需求抬高了土地价格，从而对外来生产要素的进一步集聚产生离心力，且提高了本地市场竞争，使得劣质要素逐渐被淘汰。空间经济学为经济活动的空间组织过程提供了基本的理论框架，却无法有效安排要素集聚中心和经济地理中心经济活动的有序性，此时空间规划便提供了基本的手段，而空间经济学则为空间规划的必要性提供了理论基础。

中国的空间规划体系经过多年整合，形成了以国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划三规并重与其他规划互为补充的格局。目前，一些城市开展的“多规合一”实践也各具特色，但多数城市的工作重点在于规划协调，而“多规合一”引发的空间规划体系改革尚处于起步阶段。因此，在深化规划体制改革创新的关键时期，构建科学合理的空间规划体系应处理好以下四个问题：

第一，建立空间规划管理商讨机制。以前强调“三规合一”很困难，因为国民经济和社会发展规划由发展和改革委员会制定、土地利用规划由国土部门制定、城市总体规划由住建部门制定，三方各自为政、难以协调。现在将空间规划的职能划给自然资源部，这样就完全有条件实现“三规合一”。虽然由自然资源部统一管理，但审批与协调仍存在困难。这种困难主要体现在中央政府与地方政府之间缺少有效的联动机制，导致上下联动不畅；各个地区内部相关部门之间沟通不及时，在制定相关空间规划时统筹不到位，推进工作协同性不强，这些都严重影响“三规合一”的效率。因此，我们要积极推动建立空间规划管理商讨机制，由中央和地方相关部门共同确定各系统年度定量指标，并以此促进政策和审批条件相协调；要根据当前城市发展需要和实际改革要求，调整不适应当前规划管理要求的政策，研究制定和规范新的政策标准，明确部门职权和责任；要保证信息畅通，增强各个地区工作的主动性，加大统筹力度，制定相关政策，从市级层面进行统一协调。同时，各地区、各部门对超出职责范围的事项也要主动研究，提出相关建议，提请上级部门决策，通过上下联动，形成发展合力。

第二，空间规划体系应当以主体功能区规划为最高上位规划，并体现自然环境和生态的约束性。经济活动必须首先服从生态、资源与环境，将空间开发的理念由经济效益优先向生态效益优先、兼顾经济效益和社会效益转变。在主体功能区规划的基础上制定土地利用规划和城市总体规划，然后制定各类专项规划，最后才是建设规划，从而形成一致有序的空间规划体系。在空间规划体系的构建中，我们应处理好以下四种关系。一是合与分的关系。空间规划要展现生态文明建设的价值取向，建立统一的生态边界、增长边界和功能边界，打破部门间的技术壁垒和制度壁垒，把各类空间规划无法协调的事项统一起来，从体制机制上推进空间规划体系融合。二是条与块的关系。构建全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调的空间规划体系要以主体功能区规划为基础，以空间规划为龙头，妥善处理条与块的关系，搞好纵向衔接与横向协调。三是收与放的关系。收是要将事关经济社会长远利益的事权上收，强化集权，统一管理。放就是结合当前“放管服”改革，推动向市场放权、向社会放权、向地方放权，激发市场活力，调动地方政府和市场主体的积极性与主动性。四是编与施的关系。要坚持规划共编、分工实施的原则，将空间规划编制主体归位于政府，将规划的实施主体和实施责任落实到具体部门，适度分离规划编制、管理、实施和督察职能。

第三，将主体功能区规划列为法定规划，提高其作为空间规划最高上位规划的权威性和严肃性。同时必须制定区域经济发展中的规划序列，并将其固定为空间规划的标准范式，防止没有上位规划就制定出下位规划的乱象。因此，需要整合与完善各级、各部门空间管控信息管理平台，搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台，为规划编制提供辅助决策支持，对规划实施进行监测评估。一要做好省级空间规划的基础性工作。准确把握空间规划改革和“多规合一”的要义，积极推动规划体制改革，充分发挥城乡规划的技术优势，在省级空间规划编制的技术要求等方面做好基础性工作，为构建全国统一、相互衔接、分级管理、且以空间治理和空间结构优化为主的空间规划体系提供支撑。二要切实加强空间开发管制。以市县为单元，以“多规合一”为手段，推进城市开发边界和生态控制线的划定工作，充实完善市域空间管制的内容，提出差异化的空间综合功能管控措施，有效整合各类空间规划。三要建立多规衔接的基础数据标准。服务于空间规划制定和“多规合一”的要求，整合城乡规划、主体功能区规划、土地利用规划、生态环保规划、交通规划等各类规划技术规范，推进各类规划用地分类标准、数据格式和坐标系统的衔接与统一，形成协调完整的信息库，为各个省（市、区）建立统一的空间规划信息平台奠定数据基础。

第四，科学合理进行规划管理和相关法律法规的制定。在规划管理方面，国家应建立区域总规划师管理体制和空间规划从业人员准入机制。在相关法律法规的制定方面，国家应及时修订《城乡规划法》，并严格按照《城乡规划法》开展工作；针对社会发展过程中出现的新问题，及时完善《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，这对实现国土空间治理体系和治理能力现代化具有重要作用。具体来讲，规划管理和相关法律法规的制定应体现以下四个特点：一是以中央治国理政新理念、新思想和新战略为指导。统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，把建设生态文明和维护国家粮食安全、生态安全、资源安全放在重要位置，贯彻供给侧结构性改革的部署要求。二是以创新国土空间开发保护体系为引领。坚持国土开发与承载力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用相统一、市场调节与政府调控相结合，构建以集聚开发、分类保护、综合整治“三位一体”为框架的国土空间开发保护体系。三是构建多中心网络型区域协调发展格局。处理好重点开发与均衡发展的关系，通过加大重要节点和轴带的开发力度，增强集聚开发的辐射带动作用。在强调南北轴向发展的同时，更加关注东西轴向的开发，引导人口、产业和城镇向开发轴带和开发中心集聚，促进以人为核心的新型城镇化，推进公共服务资源在空间上的均衡配置，实现城乡一体发展。四是以强化用途管制提升国土空间治理能力。注重落实区域发展总体战略和主体功能区战略，强化国土空间用途管制，科学设置生存线、生态线和保障线，合理确定国土开发强度、水土资源利用效率和生态环境质量等约束性指标。

总之，在发达城市、超大城市试点编制综合性空间规划，允许其在综合性空间规划的指导下，修改城市总体规划、土地利用规划的相关内容，统一各专项规划标准，并报上级相关部门审批。在综合性空间规划编制的过程中，我们需要尽快梳理相关研究成果，重构空间规划体系，形成层次清晰、内容明确的国土、区域和城市规划体系；明确各项目的功能定位，科学优化空间布局，切实提高产业聚集度。同时，要按照城市总体规划的要求，处理好重点项目与周边地区的关系，保障城市整体风貌的统一协调。此外，在重点地区的规划建设中，我们还要广泛听取各方面的意见和建议，精心规划，严格实施，使每项规划都经得起时间的检验和历史的考验。

作者简介：梁琦，女，广东省人民政府参事，中山大学管理学院教授、博士生导师，中山大学产业与区域发展研究中心主任，经济学博士（广州 510275）。