关于协调城市群“产、城、人”关系的建议

长期以来，我国“城市群”发展不充分、不完善，部分超大城市既不断虹吸资源，加大三四线城市房地产去库存难度，又抬高实体产业经营成本，拉低城镇体系经济运行效率。

一、贯彻“城市群”理念不充分

一是大城市承载效率未充分释放。近年京沪穗深等一线城市提出疏解城市功能，二线城市也开始跟进，但在实践中，越到基层，功能疏解往往被理解为“人口限制”，甚至是户籍人口、“低端劳动力”限制。这种“筑坝垒墙”既不适应人民群众实际需求，也不符合经济社会发展规律。1950年至2015年间，全球城市人口由7.46亿增加到40.34亿，大城市承载人口的能力也在不断增强，生活在1000万人以上规模城市的人口占城市人口比重从3.2%提升至11.9%。二是小城镇与大城市间资源双向流动不充分。我国大城市极化效应仍然很强、扩散效应较弱，而回流效应聊胜于无，影响整体效率提升。地区间、城镇间联系仍不紧密，产业分布不均衡，“特色小镇”“核心区+卫星城镇”等发展模式仍然较少，难以更好满足人的生产、生活、生态需要。三是区域间协调不顺畅。目前，一些流域治理、协同发展、交通基础设施互联等区域间合作，多采取政府间协商、省际联席会议等形式，执行力、约束力不强。

二、规划体系仍不完善，功能定位、产业布局、人口分布仍不协调

一是主体功能区规划指导性仍然不强。目前，主体功能区规划到省级，省级以下区域则通过空间规划将各类规划加以统筹，部分区域存在功能交叉而导致区域定位不清，有的县域内限制开发区和重点开发区地理空间交错，新建项目规划易“踩线”，既有项目改扩建空间不足。二是产业发展与区域主体功能不适应，“多规合一”仍需要进一步推进。2013年以来，“多规合一”工作取得重大进展，不少地区成立规划协调机构、搭建信息共享平台，取得许多成果和经验。但一些地区、许多领域也存在多规合一“推不动”“说不清”现象。有的县域建设用地指标分配流转僵化，建设用地指标明显高于土地利用总体规划中的总量控制。规划的制度化、科学化、民主化程度也需要进一步提高。三是部分地区人的城镇化与产业趋势不匹配。城镇化与非农化发展不均衡。2000年至2015年全国城镇建成区面积增长113%，而城镇人口仅增长59%。不少三四线城市非农化比例低于人口城镇化率10个百分点以上。如秦巴山区等贫困地区7个主要城市，2004到2015年产业—人口—土地耦合度协调指数都显著低于0.7左右的全国平均水平。同时，我国各地园区，包括国家级新区、自贸区、综改试验区、自主创新示范区以及经济开发区、高新技术开发区等各类园区对接的上位规划之间存在差异，加大了人口居住与就业岗位的不匹配。

应进一步深化供给侧结构性改革，完善区域协调机制，协调产业、居住布局。为此，建议：

一、坚持正确的城市群发展理念，形成大城市“密而有序”、小城市“小而有产”、区域间“协而有力”发展格局

一是出台指导性文件，总结长三角、珠三角等地区城镇化经验，促使各地方“人口控制”以城市运行效率和承载能力为准绳，以形成城市群内外、城市和村镇间资源协同流动的网络体系为重要目标；促进外包式、候鸟式资源共享；以轻轨和市郊铁路等大容量快速轨道交通建设，提升人力资源配置效率。二是科学合理确定城市、城镇和乡村的功能定位。指导各地区按竞争优势制定发展规划，找准核心产业和配套特色产业，重视小城市和小城镇作用，避免产业发展同质竞争、“求高求新”。三是健全区域合作协调机制。条件成熟时，可在跨省级行政区的城市群中探索形成地方政府及部门间协议、调解、仲裁等机制。

二、进一步完善规划体系

一是发挥主体功能区规划指导性作用。应结合主体功能区布局部署发展战略，统筹城镇化、区域协调、生态文明等空间布局，并及时根据城镇化发展趋势对各地各类功能区进行评估和修编。二是促进产业与功能相协调。应统筹资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，加快推进省级空间规划；落实部门和地方责任追究机制，大力推进发展类和布局类规划“多规合一”，在《城乡规划法》等法律中增加关于多规合一的表述。细化完善县域空间规划，促进县域功能差异化、特色化发展。同时，及时将改革成果制度化。如一些地区尝试建立规划委员会制度，可考虑推广；可借鉴浙江、湖北等地参与式预算、政策众筹等做法，探索“参与式”规划编制方式。三是促进人口和就业岗位相协调。应以产业吸引人、以就业留住人，解决转移农村劳动力的稳定就业问题，促使人口流入地和流出地根据产业发展趋势、吸纳就业水平，合理制定城镇化目标。应在有条件的地区发展养老服务业，鼓励“庄园养老+志愿服务”，盘活农村闲置住房和土地资源。同时，应通过政策叠加和机构整合，促进各类开发区和产业园统筹融合，借助飞地经济、民营资本管理等方式，促进不同区域形成与城镇化相适应协作发展模式。