广州市越秀区构建亲清新型政商关系的实践研究

□ 丁少英 颜世磊 刘朱红 任欣虹

政商关系是社会经济发展中历史悠久而又非常重要的社会关系之一，普遍存在于古今中外社会发展中，从理论上说，“只要在一定的经济体制下存在政府和企业两大行为主体，就一定存在不同层面的政商关系。”[1]2016年3月4日，在全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员联组会上，习近平总书记首次提出建立以“亲”“清”为核心内容的新型政商关系。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告明确提出要“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”。习近平总书记以“亲”和“清”为主要标准，在赋予新型政商关系全新内涵的同时，也为新时期进一步破除旧有政商关系弊端、明确政府与企业在社会主义市场经济中的角色定位、构建新型政商关系指明了方向。

一、深刻认识构建亲清新型政商关系的重要意义

（一）优化营商环境的重要抓手

政商关系是衡量营商环境优劣的重要标准。营商环境是政府、市场和企业三者关系的集中反映，其构成要素涵盖影响企业活动整个过程中的社会、经济、政治和法律等方面。一个好的营商环境应该是充分厘清政府和市场边界的同时，作为政策制定者和裁判员的政府和作为发展市场经济重要主体的企业之间形成良性互动关系，也就是习近平总书记所讲的“亲”和“清”的政商关系。所谓“亲”，就是政府官员要坦荡真诚同非公经济企业家接触交往，特别是在非公企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务,对非公经济人士多关注、多谈心、多引导,帮助解决实际困难；而非公经济组织企业经营者积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓“清”，就是政府官员同非公经济企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易；而对非公经济组织企业经营者而言就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。[2]构建亲清新型政商关系，切实理清权责，优化政务服务，降低市场运行成本，营造便捷、灵活、透明、公平、高效的营商环境，推动经济高质量发展。

（二）净化政治生态的内在要求

改革开放以来，中国经济增长最大特点就在于政府在经济发展过程中扮演着“主导者”角色，以实现大规模投资，扶持企业，参与地方产业资本发展，提高所辖区域的经济发展水平，这样的特点推动中国经济持续了近四十年的高速增长。[3]（P214-224）在社会转型相当长的时间里，政府往往对经济和社会公共资源处于绝对支配地位，再加上因政府职能改革不到位而权力缺乏必要的约束，使得政商关系错位和部分官员的权力寻租，出现公器私用、“不给钱不办事”等现象，一些企业经营者不是踏踏实实地将精力用在生产和经营上，而是千方百计讨好甚至是“围猎”政府官员以期获得巨大的利益回报。党的十八大以来查处的干部中，大多数都涉及接受商人贿赂问题。一些贪腐官员和商人勾结形成非法利益链和勾肩搭背的不良“政商关系”，不仅破坏了良好的政治生态，也对党在人民群众中的形象产生极大危害，长此以往，会危害到党的执政基础。构建“亲”“清”新型政商关系，就是让政府官员和企业经营者都要清清白白、洁身自好，这与营造风清气正的良好政治生态的要求高度一致。

（三）推动民营经济持续健康发展的必由之路

构建亲清新型政商关系，有助于推动非公有制经济健康发展和非公有制经济从业者健康成长进而推动经济高质量发展。改革开放四十年来，非公经济已成为我国经济发展的重要组成部分。截至2017年底，我国民营企业数量超过2700万家，个体工商户超过6500万户，注册资本超过165万亿元。概括起来说，民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。在世界500强企业中，我国民营企业由2010年的1家增加到2018年的28家。我国民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，为我国社会主义市场经济发展、政府职能转变、农村富余劳动力转移、国际市场开拓等发挥了重要作用。[4]实践证明，凡是民营经济发展好的地区，就业率就比较充分，市场发育程度就比较成熟，经济就充满生机和活力，人民生活就比较富裕，社会就和谐稳定。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中再次强调：“非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变。我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变。我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。”“要不断为民营经济营造更好发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，支持民营企业改革发展。”[4]亲清新型的政商关系，就是要政府和民营企业间形成良性互动，政府作为企业发展关键资源的提供者，为企业提供法律保障、政策扶持、行业信息，营造公平的市场环境，充分调动各种生产要素的积极性，为深化供给侧结构性改革，推动经济高质量发展，持续释放社会主义市场经济发展活力。

二、越秀区构建亲清新型政商关系的实践

越秀区是广东省和广州市政治中心、广州经济大区、金融强区、文化名区、教育医疗中心，素有“广府文化源地、千年商都核心和公共服务中心”的美誉。越秀得改革开放风气之先，开创了全国第一个灯光夜市、第一个小商品市场，GDP率先在全市突破千亿元大关，经济密度位居全国区县第二，先后获得县区级政府政务透明度全国第八（全省第一）、公共服务满意度连续四年全省第一、广州城市治理人类发展指数金奖等一批重要荣誉，经济社会发展一直走在全市前列。党的十八大以来，越秀区认真贯彻落实中央、省、市的决策部署，坚持稳中求进工作总基调，践行新发展理念，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，以暖企安商为抓手，以招商引资为突破，以优化服务为保障，促进政商关系健康发展。当前，随着党风廉政建设和反腐败斗争持续深入开展，越秀区风清气正干事创业的政治生态持续巩固发展。

（一）构建新型政商关系的主要举措

1.主动走访沟通，切实推动政策落地

越秀区建立了领导走访企业机制，落实区级班子有关领导、街道党政主要领导联系企业制度，主动了解企业运作情况和存在困难，积极支持、引导企业安心发展，确保企业获得充足政策支持，推动它们增资扩产、做大做强。各职能部门主动与企业交流沟通，在职能范围内，及时、高效地提供相关意见并落实到位，助力企业持续稳定发展。完善区重点企业服务工作联席会议制度，解决重点企业、项目落户和运营中的疑难问题。工商联、行业协会和商会等组织发挥政府与企业间的桥梁纽带作用，积极促进政商良性互动。2017年《越秀区贯彻落实省市关于构建新型政商关系意见的实施方案》出台后，向区党廉办进行公开商务活动备案的区管干部超过295人次，公职人员参加非公企业交流信息、听取意见、推动发展的商务活动越来越规范。

2.创新服务方式，加大“放管服”改革力度

越秀区围绕“放管服”改革要求和企业的实际需求，着眼政务服务便利化、智能化，在全市率先开展全流程网办改革，推行“网上导航、网上提交、网上审批、现代物流交换”的智能网办模式，建立网上办事大厅和部门信息系统共同支撑，线上线下一体化政务服务体系，使88%的行政审批（备案）事项纳入“一窗办理、集成服务”。在全市率先制定出台《政府部门权责清单管理办法（试行）》，编制公布32个部门权责清单，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，简化优化项目审批环节，深入推进商事登记制度改革，推进审批制改备案制，降低企业准入门槛，推动商事登记化繁为简，将工商登记前置审批事项压减至11项，清理规范行政审批中介服务事项68项，停征、取消和降低16项行政事业性收费，目前保留实施行政许可、备案事项265项，是全市行政许可、备案事项最少的区，国地税联办、工商联证照办理审批简化提速。企业办事基本按规定走正规流程即可，不需要找熟人、托关系，窗口办事人员服务态度好，整体氛围风清气正。

3.强化产权保护，激发企业发展活力

越秀区大力发展以知识产权为竞争新优势的创新型经济，逐步建立总部楼宇提质增效长效机制，实施楼宇经济梯度培育工程，进一步提高总部经济集约发展能级。不断优化服务降低纳税成本，降低企业融资成本，落实援企稳岗补贴政策，降低企业用工成本。培育推动企业申报广东省名牌产品、中国质量奖、广东省政府质量奖、广州市市长质量奖、越秀区区长质量奖，培育推动中国商标金奖，实施质量强区计划。加大对侵犯民营企业产权和财产权益的犯罪行为的打击力度，建立严格有效的产权保护机制。围绕提升引智引技引资含金量，颁发“钻石29条”，首推“越秀金卡”新服务，出台“促”“引”“压”“保”为主的一套财政改革组合拳，吸引更多高端资源要素集聚越秀，推动实现政策引企、感情稳企、服务留企，有效激发了企业发展活力。这些有效措施，得到了广大企业的欢迎和肯定。

4.深入正风肃纪，不断优化政治生态

越秀区强化一岗双责，加大监督执纪问责的力度，加强对权力运行的制约和监督，严厉查处政商交往中为官不为、权钱交易、侵商损商等行为，推动企业健康发展良好秩序建设。2015年以来，全区各级纪检监察机关收到的1237宗信访举报中，涉及公职人员违规接受礼品礼金、接受宴请的举报为66件，占比5%，其中基本属实、部分属实件数仅为10件。近三年半查处的259件违纪案中，涉及公职人员收受企业礼品礼金46件，占比17.76%；涉及贪污贿赂26件，占比10.04%。在2017年广州市党风廉政建设状况公众评价中，越秀区纠正“四风”、落实中央八项规定精神、落实全面从严治党主体责任等各项工作评价均居于全市各区前列，领导干部守纪律、守规矩，廉洁奉公，为群众办实事等作风转变获多数受访者肯定。在调研中，大部分被访者认为，越秀区能坚决落实全面从严治党的新部署新要求，加强对权力运行的制约和监督，严格落实问责制度，加大监督执纪的力度，持续深入查处腐败案件，风清气正干事创业的政治生态巩固发展，现代化国际化的营商环境持续优化。

（二）当前在构建亲清新型政商关系中存在的困惑

党的十八大以来，随着全面从严治党不断向基层延伸，正风反腐的力度和广度不断加大，“亲”而不“清”的问题得到重点整治，整个政商关系也得以改善，这与调研数据分析也是吻合的。调研中发现，对我区政商关系的总体情况评价上，有90.6%及以上受访企业者认为“很好”和“较好”，党政干部持肯定看法的更是达到100%。但同时，调研也发现，目前的政商关系中所存在的问题较多指向“清”而不“亲”、既不“亲”又不“清”。诸如政商不知道如何交往，缺少政商沟通渠道，企业办事难、办事繁等问题，特别是仍然存在个别党政干部懒政、不作为，不收敛、不收手，部分企业家通过特殊手段谋取利益等问题。这些情况具有一定的客观性和代表性，也是越秀区在构建新型政商关系中亟待破除的问题。

1.对“亲”“清”的尺度把握不准

调查结果显示，政府部门和企业代表一致认为当前政商关系存在的最突出的问题就是“党政干部和企业家都不知道该如何交往”和“缺少政商交往的途径和渠道”。本次调研中，55.6%的政府部门工作人员、37.5%的企业家认为我区“党政干部和企业家都不知道该如何交往”，44.4%的政府部门工作人员、46.9%的企业家认为我区“缺少政商交往的途径和渠道”。大多受访对象调研交流中坦言，当前“不能”“不得”的禁止性规范出台多，“可以”“应该”的指引性规范出台少，一些干部搞不清具体操作标准和界限，有意识地与企业和企业管理人员保持距离，存在着舍“亲”而保“清”的现象。对企业经营着来说，一方面觉得政府部门门禁森严，讳莫如深，有距离感，有难处找政府部门解决，但又搞不清通过什么渠道找哪个部门。另一方面，部分企业家还抱有老观念，习惯于找领导关照，希望能通过在饭桌上与政府官员打交道叙交情，甚至有花钱买平安的思想。

2.政策针对性及配套机制保障性仍有不足

一方面，关于非公经济发展的法规、政策及配套措施的宣传渠道分散，缺乏统一的信息发布平台，有关扶持优惠政策宣传力度不足、解读不够，尤其是对中小微企业的宣传发动工作不到位。另一方面，涉企政策的稳定性、持续性和针对性不够，缺乏针对一些中小微企业中的“隐形冠军”和“独角兽”扶持的配套机制，或扶持政策的门槛较高、手续繁琐。

3.政府服务企业的精细化水平有待提高

越秀区的行业商协会和街道商协会发展迅速，在企业与政府搭建内引外联的桥梁作用较为突出，但这种联系仅限于与主管部门、民政部门和工商联联系较为通畅，与政府其他职能部门沟通联系的方式与渠道尚未建立健全，政务服务效能仍有待提高。调研结果显示，55.6%的政府部门工作人员、43.8%的企业家认为当前我区“企业办事难、办事繁问题依然存在”，尤其是在行政审批上缺乏“马上就办”的高效行动力。

4.为官不为的问题仍然比较突出

有些政府工作人员怕出事，宁可少干事甚至不干事，主动作为、积极干事的氛围不浓厚，存在“背对着背”的问题。调研显示，33.3%的政府部门工作人员、34.4%的企业家认为我区政商关系中存在“党政干部懒政、不作为”问题，部分群众对此问题反映较为强烈。

三、新时代构建亲清新型政商关系的对策

新型政商关系是一个复杂系统工程，以“亲”与“清”定位新型政商关系，不仅让政商双方有规可依、有度可量，更为政府官员和企业家之间的交往厘清分寸、划出底线，通过规范政商交住行为、完善机制平台建设、严格监督执纪问责，努力营造高效便捷的政务环境、公平公正的法治环境、规范有序的市场环境、宽松优越的政策环境。

（一）推进好“新”，构建政商关系“稳定器”

“党风正则民风淳”。持续推进全面从严治党向基层延伸，不断加强党的领导和党的建设，尤其是持续端正党风政风，是从根本上推动构建亲清政商关系的关键。

1.深化改革，厘清权力边界

政商关系的核心问题是政府与市场的关系问题。处理好政府与市场的关系，首要厘清政府与市场各自的边界，找准政府与市场的定位。2014年5月26日，中共中央政治局第十五次集体学习中，习近平总书记强调，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。如何贯彻这一要求，就是要进一步深化改革，落实简政放权，切实做到精简审批，压缩办理时间，放管结合，优化服务，按照中央决策部署，建立完善权力清单、负面清单，优化政府对市场的有效调控，政府对市场干涉的少了，资本围猎权力的机会也会大大减少。

2.加强改善党的领导，强化政治保证

一方面，作风建设永远在路上。我们要清醒地认识到，党内存在的作风不纯问题还未得到根本解决，在现实生活中，一些官员“不想为”、“不愿为”的现象其实就是形式主义和官僚主义的新表现，要着力提升政策执行与落地问题，既要防止执行政策“一刀切”，又要增强制定各种扶持政策的针对性和有效性。另一方面，要持之以恒加强党的作风建设，继续坚定不移地反对形式主义和官僚主义。发挥党建引领作用，强化党对一切工作的领导，不断扩大党组织在非公经济组织中的覆盖面和影响力。突出区域党建引领，以构建“一体服务、三级联动、多元共建”党群服务三级网络体系为抓手，统筹整合全区域、全领域的党建、民政、教育、文化等各类服务资源，形成集党务、政务、企务、社务“四位一体”的综合性服务平台，将辖内的社区和单位、企业的党组织带动起来，形成面向社会的党群服务新格局，建立完善跟踪反馈机制，确保企业反映的问题“事事有回音、件件有落实”，鼓励企业为地方发展建言献策，讲真话、说实情、建诤言，增强企业的归属感和获得感。

3.用活激励约束手段，加强法治建设

法治是社会发展的底线和基础。从法治角度看政商关系的发展，一个成熟而良好的政商关系其法治化程度也高。从根本上为企业营造安全、公平、稳定的营商环境，就是要让所有的市场参与主体都要在国家法律法规范围内活动，任何逾越法律的行为和个体都要受到法律的约束和制裁。加强市场监督，杜绝假冒伪劣产品，营造公平的市场环境，积极探索实行信用监管新模式，加快推进“信用越秀”区级信用信息共享平台建设，依法依规运用信用激励和约束手段，构建跨部门的守信联合激励和失信联合惩戒机制，推进企业诚信评价体系建设，完善商业贿赂犯罪档案查询系统和不守信企业“黑名单”制度，依法依规限制其在申请贷款、工程招投标等方面的经济活动，进一步加强知识产权保护，维护创新主体的合法权益，推进国家版权贸易基地登记、交易、保护平台建设，切实维护诚实守信和公平竞争的市场化法制化营商环境。

4.推进廉洁文化建设，培育企业家精神

将社会主义核心价值观融入到政府和企业廉洁文化建设中。一方面不断深入宣传教育，要积极开展形式多样、主题鲜明的宣传活动，提高政府部门廉洁从政等相关管理制度和规定的社会知晓覆盖面，逐步消除部分企业负责人“想歪招”、“走偏门”等负面思想；另一方面，积极倡导正确的价值道德导向，引导非公有制企业负责人自觉抵制违法违规行为，模范遵纪守法，守商规、走正道，洁身自好、守法经营，共同守好廉洁自律底线；除此之外，“要完善商业伦理训诫制度，把企业家、商人文明从业、守法经营的商业伦理教育培训强制化、长期化，对违背商业道德的商人与商业行为予以坚决的惩戒。与此同时，要加强党员领导干部的自身道德观、价值观和从政观的修养和社会主义价值观的改造”。[6]大力弘扬新时代优秀企业家精神，树立一批优秀民营企业家先进典型，发挥其带头示范作用，带动广大民营企业家成为新型政商关系的践行者。

（二）着力于“亲”，用好政商沟通的“润滑剂”

良好的营商环境要求政府部门领导干部主动作为，主动提供服务，只有政商交往“亲”了，政商形成良性互动，企业才能一心一意谋发展，实现共赢。

1.完善政策保障机制，提升服务精准度

创新政务服务方式，优化政务电子系统，打通“信息孤岛”，细化办事指南，理顺内部职能部门并联审批办事流程，切实缩短企业办事链条；加强一线窗口办事人员政策水平和业务水平的培训，提高办事效率；从更高层面和站位上加强对暖企留企的统筹领导，统一梳理各职能部门关于企业服务的意见和措施，有效整合服务资源，形成联动机制，充分形成合力；以区为主体统一发布有关政策信息，加强对政策的宣传和解读，提高信息的透明度，及时让企业了解政策以及执行落实的结果；搭建人才服务平台，定期举办中小企业的洽谈会，加强要素支持，助力辖内企业解决人才、融资、技术等瓶颈难题，以服务促进企业发展。

2.健全多元沟通机制，畅通信息反馈

畅通政商联系交流渠道，整合部门、街道资源，建立区重点企业联系跟踪制度，协调解决企业发展难题。继续深化推进领导干部挂点联系企业制度，建立健全党政领导、相关职能部门与工商联、商协会、非公有制企业定期沟通互动机制，政府部门结合各自职能主动做好与商协会的联系，定期与商协会沟通相关信息，加大对商协会的指导，更好地扩大商协会的影响力，使其更好地服务会员。定期召开非公有制经济人士座谈会，认真听取企业意见，为企业提供周到服务，特别是在出台涉及企业的重大政策时，深入调研，多听取企业的意见和建议。加强数字化信息化改革创新，利用现代信息技术，尝试搭建线上非公经济公共服务平台，分板块为企业提供政策指引，方便企业反映诉求，并限定各相关部门的答复时间，为企业解决运营中的困难。

3.建立容错纠错机制，激励干事创业

贯彻“三个区分开来”，即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”结合实践经验，厘清宽容失误的适用事项、适用条件，为基层干部干事创业鼓劲撑腰，宽容改革创新中的失误，消除后顾之忧，鼓励轻装上阵，表彰奖励有担当敢作为的干部，深入治理不作为慢作为、庸政懒政怠政，形成具有越秀特色的激励机制和容错纠错机制，及时选取典型案例进行曝光，强化警示震慑效果，弘扬“敢于担当、马上就办、精准高效”的优良作风和敢闯敢试的改革创新精神。

（三）把握好“清”，拧紧政商交往的“安全阀”

制度建设更具有根本性和全局性作用。在构建亲清新型政商关系当中，关键是进行制度上的规范，消除认识上的困惑，明确政商交往的底线，拧紧“清”的阀门。

1.加强政策宣传教育，明确交往底线

建立交往有道、公私分明、各尽其责、共谋发展的新型政商关系，明确政府工作人员的“负面清单”，做到有度可循。完善制度规章，明确人情与纪律的界限，规范官员行为。针对政府工作人员群体，加大党风廉政教育力度，运用“以案说法”等方式，区分政商关系维系处置“能为”与“不能为”的界线，提高干部队伍纪律意识，不断推动全体干部做到明规范、懂交往，公私分明、尚俭戒奢，心怀敬畏戒惧。针对企业家群体，加大廉洁建设宣传力度，各级有关职能部门、工商联、商协会积极开展形式多样、主题鲜明的宣传活动，提高政府部门相关管理规定的社会知晓覆盖面，逐步消除部分企业负责人“想歪招”、“走偏门”等负面思想，倡导非公有制企业负责人自觉抵制违法违规行为，模范遵纪守法，守商规、走正道，洁身自好、守法经营，承担社会责任，共同守好廉洁自律底线。

2.确保主体责任落实，严肃执纪问责

各级党委、政府和相关职能部门应当担负起构建亲清新型政商关系的主体责任，进一步强化对“关键少数”的监督，推动各级党组织更好落实管党治党政治责任，从根本上扭转落实主体责任力度层层递减的问题；纪委监委要深化运用监督执纪“四种形态”，突出运用“第一种形态”，及时排查问题线索，发现苗头及时跟进约谈，既要严肃查处官商勾结，受贿行贿，利用职权进行利益输送的行为，又要防止误会，及时澄清误解误判，坚持抓早抓小，发现苗头性、倾向性问题的，及时提醒纠正，对顶风违纪问题严格执纪、严肃惩处、及时曝光。

3.凝聚社会各方力量，推动形成“全天候”监督体系

纪委监委要充分发挥党内监督和国家监察专责机关的作用，动员和凝聚各方力量，推动形成党政齐抓共管、部门各负其责、企业和社会广泛参与的工作合力，形成社会“全天候”监督体系，畅通信访、投诉及举报渠道，充分发挥新闻媒体的舆论监督和群众监督作用，利用手机短信平台、微信平台、网站等媒介接受群众举报，对于涉及官商勾结、为官不为等问题线索的实名举报应当优先办理、全面核查并保护好举报人的权益，并及时向举报人反馈办理情况。

政商关系是政府和市场、权力和资本相互关系的综合反映，正如李克强总理指出，简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。要持续深入推进“放管服”改革，构建“亲”“清”的新型政商关系，才能更大地激发市场活力，增强内生动力，推动经济健康高质发展。