突破与转型：哈佐格主政时期美国国家公园研究(1964—1972)

林 灿

被誉为“美国所拥有的最佳创意”的国家公园(National Park)，即便从1916年美国国家公园管理局(U.S. National Park Service)成立算起，至今也已逾百年。而在乔治·哈佐格(George B. Hartzog, Jr.)主政时期①美国国家公园在城市休闲项目和历史文化保护上取得的突破，在野生动植物管理上实现的转型，以及在公园体系上获得的迅猛发展，使国家公园进入新的发展阶段，“哈佐格时期”(The Hartzog Years)[1]也因此成为国家公园历史上最为重要的时期之一。从这4个特定角度进行研究，有助于了解哈佐格任局长期间美国国家公园的发展特征以及哈佐格本人在此中的作用和地位，进而对此变动社会中的国家公园进行深层次的历史透视。

1 城市休闲项目

自美国国家公园管理局成立伊始，便力图使国家公园能够反映社会不断变化的兴趣、需求和价值观。管理局的创立者马瑟(Stephen T.Mather)和奥尔布赖特(Horace M. Albright)就已经关注到国家公园与解决民众生活休闲需求的联系。他们在公园里进行基础设施建设，包括道路、铁轨、桥梁、公共营地以及各种供水系统，因为他们坚信与人民的紧密联系才是国家公园得以长足发展的关键。正是由于他们的努力，国家公园才获得了一条完全不同的发展道路[2]。遵循着这样的发展思路，公园管理局在前局长沃思(Conrad L. Wirth)的带领下开始实施为期10年(1956—1966年)的“66年任务”(Mission 66)，旨在修缮和重建一批公园基础设施，使之能够更好地满足民众旅游休闲的需求。作为此时期管理局的掌舵人，哈佐格敏锐地意识到民众休闲需求提高和户外娱乐空间缺失之间的矛盾，故极力推动管理局加强城市休闲项目的建设。在其主政下，城市休闲项目②作为国家公园体系的组成部分，与自然景观区、历史风貌区、公园道、海滨区、湖滨区以及水库周边的休闲用地相关联。除国家公园体系内的休闲类公园外，城市休闲项目至少包括以下3类设置在园区内的活动。

1)“公园的夏日时光”(Summer in the Parks)和“四季皆宜的公园”(Parks for All Seasons)。前者开始于20世纪60年代后期的华盛顿，其建设初衷是帮助包括青少年儿童在内的社会弱势群体提高他们的环保意识和文化素养，并且通过各种各样的基础设施加强他们的户外休闲娱乐技能。在一些更加温暖的地区，哈佐格将其发展为在一年四季都适宜开展娱乐休闲活动的项目，即所谓“四季皆宜的公园”。例如在温哥华堡国家古迹(Fort Vancouver National Historic Site)中就出现了带有西方历史主题的游乐场，有着草原牧场图案和装饰的纵帆船，以及类似畜牧场的游乐设施[3]。全新的休闲娱乐设施不仅极大地丰富了周边居民的业余生活，也有利于缓和由于越南战争和社会运动所造成的民众紧张与社会矛盾。

2)环境教育项目。旨在通过管理局、教育部门和环保组织等多方的合力推动，提高中小学生的环保意识。1968年，公园管理局与教育咨询管理局(Educational Consulting Services)联手，在国家公园内开展国家环境教育发展(National Environmental Education Development)活动，主要面向就读于毗邻公园的幼儿园至高中阶段的学生，为他们提供特定的环保知识学习材料及课程。值得一提的是，公园还利用环境学习区域项目(Environmental Study Area)专门建立了供人们学习环保知识的区域。至1970年1月，公园管理局已在公园体系内建设了67处类似的区域，超过5万名学生先后参与到这一项目中来[4]。

3)“历史再现”(Living History)解说项目。所谓“历史再现”，即将历史情境真实生动地还原和展现给民众。例如在靠近华盛顿的卡托克廷群山公园(Catoctin Mountain Park)，游客能够目睹自18世纪中期以来生存型活动和商业型活动的开展，通过观看威士忌酒的蒸馏、木炭画的制作、早期锯木厂的运作，以及锻造和木工的流程，切身感受时人的生活气息[5]。历史学家埃弗哈特(Bill Everhart)在1973年的一份报告中说道：“近年来，国家公园管理局开始注重将历史变得栩栩如生、活灵活现。这样，基本上每一座历史类公园都引进了‘历史再现’项目。这些创新举措极大地提高了游客对国家公园的喜爱程度以及管理局解说活动的质量。[4]”

2 历史文化保护

一直以来，国家公园管理局都有保护历史文化的观念和传统，其可追溯到1906年《古文物法》(Antiquities Act)的颁布。此法案授权老罗斯福总统能够在国会有所行动之前，划出一块具有全国性重要意义的遗址或保留地，以此作为建立国家公园的基础。随后经过1935年《古迹法》(Historic Sites Act)的大力推动，至哈佐格上任前夕，国家公园体系内的历史类公园已有约150座[6]。而在20世纪60年代历史文化保护运动浪潮的推动下，哈佐格时期国家公园在历史文化保护上的快速发展除表现在国家公园体系内，更重要的是体现在了超越这一体系的《国家史迹名录》(National Register of Historic Places)之中③。

1965年，在联邦政府和社会各界的推动下，历史保护特别委员会(Special Committee on Historic Preservation)前往欧洲考察，学习与借鉴当地历史保护运动的历史和经验。次年，委员会向政府提交了一份名为《如此丰富的遗产》(With Heritage So Rich)的报告，提出诸多宝贵建议，直接促成《国家历史保护法》(National Historic Preservation Act)的诞生[7]。作为美国历史上第一部系统、完备的历史保护法案，《国家历史保护法》的核心便是国家公园管理局负责的《国家史迹名录》。针对在美国历史、建筑、考古和文化领域具有重要意义的区域、遗址和古建筑，几乎所有评估、认定、修复和保护活动皆围绕此名录展开[8]。

1966年10月，《国家史迹名录》正式设立。除被自动列入名录的历史遗产外，若要申请进入名录需要符合以下4项标准之一：1)与美国历史上的重大事件有关；2)与美国历史上的重要人物有关；3)具有重要的艺术和建筑价值；4)蕴含重要的潜在历史信息[9]。经过历史保护顾问委员会(Advisory Council on Historic Preservation)、公园管理局下属的考古与历史保护办公室(Office of Archeology and Historic Preservation)，以及各州历史保护办公室(State Historic Preservation Offices)等多方的合作和努力，由联邦至地方的一整套国家历史保护体系初现雏形。在哈佐格主政后期，虽然这一体系较为松散，大部分州的历史保护办公室都处在资金不足、人手不够、水平较低的状态(1969年前，联邦没有向州提供过任何有关认定和保护历史遗产的重大资助；至1973年，许多州的历史保护办公室和相应的评估委员会普遍存在工作人员缺乏专业资质的现象)，但通过加大资金投入和完善评估机制等措施，《国家史迹名录》的规模开始与日俱增[8]。

进入名录之后，修复和保护便成为最重要的议题。而在保护历史遗产的规定中，《国家历史保护法》中的第106条(Section 106)是使用和援引次数最高的。其要求联邦政府机构需考虑相关施工对名录中保护单位所造成的影响，并征求历史保护顾问委员会的意见。一旦鉴定结果为“不良影响”，则委员会须介入其中进行监督和视察[10]。虽然在法案的实施早期，历史保护委员会的权力相当有限：一方面，监督的对象只限定于联邦机构的施工行为，而无法涉及地方政府或个人；另一方面，仅能够对产生不良影响的施工提出修改意见，却无法命令其停止继续破坏[8]。但第106条法案的出台，的确对诸多破坏历史遗产的行为进行了有效限制，并以一种更为合理的解决方式来避免或减轻施工对保护单位所产生的反作用。实际上，此法案体现的正是历史保护和商业开发之间并存发展和相对均衡的状态。

3 野生动植物管理

与城市休闲和历史文化类似，对野生动植物的管理同样是国家公园管理局的工作重点。然而，早期的公园管理局更为重视游客服务品质的提升，而非自然资源的管理，公园虽被认为是天然的户外实验室，但显然对科学研究缺乏必要的关注[11]。更为重要的是，受美国资源保护运动和前平肖时代森林资源保护思想的影响，国家公园和国家森林保护区(National Forest Reserve)之间并未有明显界限。公园对自然资源的管理经验大多借鉴农业部林业局(U.S. Forest Service)及其前身林业署，而身为林业局首任局长的平肖(Gifford Pinchot)则以功利性的资源保护主义观出发，认为保护和管理是服务于更好的资源开发和经济社会的发展，从而忽视野生动植物在公园生态系统中的地位和作用[12]。

这样的管理思想一直延续到20世纪50年代，更有甚者，黄石国家公园(Yellowstone National Park)为了吸引游客旅游观光，通过冬季饲养和控制捕食者规模来增加麋鹿和羚羊的数量，长此以往所导致的生态系统破坏使公园管理者进退两难。1961年，公园决定射杀过量的麋鹿以缓解生态危机，这一做法立刻使大众哗然。与此同时，随着管理局内部以缪里(Adolph Murie)为代表的自然科学家影响的日益扩大，以及由利奥波德(Aldo Leopold)提出的“土地伦理”(land ethic)而引发的生态观念的进步，管理局开始反思40多年来坚守的管理方式能否继续又可否改变。等待他们的则是一份带领国家公园进入“利奥波德时代”(The Leopold Era)[2]的报告，而这也预示着在哈佐格主政时期，管理局延续多年的野生动植物管理方式即将迎来变革与转型。

1962年，内政部长尤德尔(Steward L. Udall)成立野生动植物管理特别顾问委员会(Special Advisory Board on Wildlife Management)，主席是利奥波德的长子，加州大学伯克利分校动物学和林学教授A. 斯塔克·利奥波德(Aldo Starker Leopold)。其继承和发展了父亲关于自然保护主义的生态观念和思想，将之应用于国家公园野生动植物管理之上，并联合其他几位科学家于1963年向内政部提交关于科学管理国家公园生态系统若干建议的报告，官方提法为《国家公园野生动植物管理》(Wildlife Management in the National Parks)，即《利奥波德报告》(The Leopold Report)④。报告的主要内容可分为以下3个部分：公园管理的政策、栖息地管理的方法，以及动物种群的控制。第一，报告特别建议管理局应该建立自己的研究团队，来为野生动植物的管理提供智力支持，以改变现有的管理困境；第二，报告认为在各种控制植被的方法之中，适当的放火行为是最为“自然”、廉价和简单的，由于几十年来管理局一贯采取保护植被免遭山火破坏的政策，导致国家公园内生态系统紊乱，而模拟大自然野火的火烧行为，能够有效起到调节生物链的作用；第三，报告分别为解决大型食肉动物和有蹄类动物的数量问题提供科学建议和方法，并对猎杀行为进行相应的界定。管理局力求通过上述建议的实施以及公园野生动植物管理政策的调整与转型，使美国境内的每一座国家公园都能够保持完整的生物链和生态系统，或在必要的时候进行重建和恢复，从而成为展现美国原始自然风貌的窗口[13]。

以巨杉·圣王谷国家公园(Sequoia and Kings Canyon National Parks)的林火管理为例。在哈佐格上任之初的1964年，生态学家哈茨维尔德(Richard J. Hartesveldt)与哈维(H.Thomas Harvey)首次在公园试验性地燃烧灌木丛，他们发现计划火烧(prescribed burning)的行为不仅能够消耗过饱和的堆积物和灌木丛植被，减小灾难性森林火灾产生的概率，而且还直接与巨杉种子的萌发和幼苗的出土有着定性和定量的密切联系。与轻度火烧(light burning)相比，一定程度的计划火烧更有利于巨杉幼苗的生存和再生活动的进行[14]。1968年夏天，正当对后世影响深远的第三次环保运动浪潮席卷美国各州之时，经过利奥波德和园长麦克劳克林(John McLaughlin)的努力，公园首次实现以林火利用的方式来管理公园景观生态，不再一味地控制林火：基尔戈尔(Bruce M. Kilgore)和另一位专家希姆克(Harry Schimke)协助护林员在圣王河(Kings River)以北约800英亩(约3.24km2)的土地上进行计划火烧的同时，还允许雷击火在海拔高度约8 000英尺(约2.44km)的区域以及肯尼迪山岭(Kennedy Ridge)地区的燃烧，让其自生自灭，“让它烧”(let burn)的说法也由此而来[15]。鉴于新型管理方式在巨杉·圣王谷公园初显成效，1969年，该公园划定近13万英亩(约526.09km2)的土地作为“让它烧”区域。这块约占公园总面积15%的地区所发生的包括雷击火在内的自然火，在不威胁公园基础设施和人身安全的情况下不受护林员的制约，从而恢复了林火在森林生态系统中的地位和作用。另外，超过6 000英亩(约24.28km2)的园地在管理者的规划和监控下开展了计划火烧行动[16]。

4 国家公园体系

相比在上述3个领域中所取得的成就，哈佐格任内国家公园体系的扩张则是收获了最多的赞誉和褒奖。纵观美国国家公园的发展史，在哈佐格的领导下，国家公园体系获得了空前绝后的大规模扩张和发展。据统计，哈佐格主政时期的国家公园体系总共增加72座国家公园，年均新增8座，这至今为止仍是一项传奇性的纪录。

一般来说，国家公园体系的扩张是通过以下2种方式来实现的。一种是上述的《古文物法》，另一种则是国会以法律的形式批准公园的创立。至哈佐格任局长时，基本是由国会立法授权建立国家公园。提及立法，有部法案对于这一时期国家公园体系的扩张有着极其重要的意义，即诞生于现代环保运动中的1964年《荒野法》(Wilderness Act)。它首次以立法的形式对国会所界定的“荒野区”进行保护，并声明它不受人类活动的制约，人类对“荒野区”来说只是过客。政府为了不让国家高度发达的工业化和城市化对有限的自然资源和荒野地区进行更多的破坏，授权建立了一个国家荒野保护体系(National Wilderness Preservation System)对若干拥有丰富自然资源的荒野地区进行保护，规定不得让道路、房屋、营地及停车场的建设侵入这些保护区[17-18]。以非功利性的自然保护主义思想为指导的《荒野法》的颁布，为国家公园的增加和建立提供了强大的法律依据和土地基础。此外，其还为随后《国家步道系统法》(National Trails System Act)和《自然风景河流法》(Wild and Scenic River Act)等法案的通过铺平道路⑤。

面对日趋庞杂的国家公园体系，公园管理局于1964年首次将全部的国家公园按照对象和功能分为自然景观类、历史风貌类以及休闲娱乐类公园3个部分。每一个部分都有相对独立的管理方式和一系列管理条例，但最终必须受到整个公园体系管理制度的约束[19]。对于自然景观公园的管理，基本上依据1963年的《利奥波德报告》；对于历史风貌公园的管理，重点在于保护公园内所提供和建设的历史文化资源；对于休闲娱乐公园的管理，管理者关心的是为游客的户外休闲活动提供舒适的环境[19]。此外，为提高公园的管理效率和灵活性，哈佐格将原本烦琐冗长的56卷行政管理手册替换成轻便简易的3本手册，分别是绿本书、红本书及蓝本书，分别对应上述3个不同的管理区域[20]。

在哈佐格长达9年的任期中，美国国家公园体系无论从数量上还是类型上都有显著增长。新加入的72座国家公园分别归属于14种公园类型，即7种原有类型和7种新晋类型。前者包括国家古迹(National Historic Site)、国家历史公园(National Historical Park)、国家纪念地(National Memorial)、国家遗址(National Monument)、国家公园(National Park)、国家公园道(National Parkway)和国家海滨区(National Seashore)；后者包括国家湖滨区(National Lakeshore)、国家表演艺术公园(Wolf Trap Farm for the Performing Arts)、国家休闲区(National Recreation Area)、国家河川(National River)、国家风景河道(National Scenic Riverway)、国家风景步道(National Scenic Trail)和国家游客接待中心(National Visitor Center)。据笔者统计，在7种原有的公园类型中，国家古迹增加23处，国家历史公园增加4处，国家纪念地增加3处，国家遗址增加9处，国家公园增加5处，国家公园道增加1处，国家海滨区增加5处；对于7种新晋的公园类型，国家湖滨区拥有4处，国家表演艺术公园拥有2处，国家休闲区拥有10处，国家河川拥有1处，国家风景河道拥有3处，国家风景步道拥有1处，国家游客接待中心拥有1处[1，6，19-20]。

5 国内外影响

美国国家公园在诸多方面取得了显著的突破、转型和发展，这对其自身以及美国社会和民众都产生了深远且积极的影响。

首先，在城市休闲项目的建设上，公园管理局通过在城市中修建休闲娱乐区和各种各样的休闲娱乐项目，使国家公园能够解决民众的生活需求以及缓和社会的紧张氛围，并在一定程度上提高民众的环保意识，更加适应社会和民众的发展变化，从而树立起“家门口的”国家公园形象。虽然这样的做法遭到来自管理局内外许多人士的质疑，他们认为国家公园管理局背离原有初衷，不再重视保护国内重要的自然及文化资源，而转向关注民众的休闲娱乐活动。但不可否认，国家休闲区的建立不仅为国家公园体系的发展添加了全新的发展角度，而且对于美国城市和社会的发展也有重要作用，其开创了国家休闲区服务于洛杉矶、克里夫兰和亚特兰大等大都市的先河。

其次，在历史文化的保护上，虽然《国家史迹名录》与国家公园体系相对独立，但前者对后者的影响不言而喻，且同后者共同推动了美国公众史学的兴起与蓬勃发展。一方面，诸多历史类公园中的“历史再现”解说项目需要高校历史学师生的专业性指导；另一方面，上至联邦政府的历史保护顾问委员会和考古与历史保护办公室，下至各州的历史保护办公室，都采取聘用高校历史学和考古学教授担任顾问或专员的方式，以提高将《国家史迹名录》作为基石的国家历史保护体系的专业性和影响力。结果是，后工业化时代下美国社会民众愈加重视对历史文化保护和传承。

再次，在野生动植物的管理上，以1963年《利奥波德报告》的出台作为分水岭，其后的管理方式以现代生态学理论为依托，并体现非功利性自然保护主义的思想，更加尊重自然演替规律与生态系统的运作。就林火管理而言，由于遵循巨杉生态学和林火生态学的理论逻辑，自1968年正式实施以来，为巨杉·圣王谷国家公园的巨杉生态和景观资源带来截然不同的变化，而公园的成功实践也促使全美各地国家公园纷纷采用林火利用的管理方式。1968—1982年，共有超过900次的雷击火在13万英亩(约526.09km2)的土地上燃烧，除此以外，还有26座国家公园的18万英亩(约728.43km2)土地实施了840次的计划火烧；至1982年，共计15座国家公园的700万英亩(约28 328.00km2)土地被划为自然火区域[15]。

最后，在国家公园体系的扩张方面，公园管理局通过积极寻求立法和资金支持等方式向国家公园体系的扩张提供源源不断的动力，使国家公园在不断更新和丰富自身内涵的同时，也持续扩大自身的规模和影响力。在哈佐格的领导下，新增的国家公园数量占过去30年间增加数的3/4，国家公园体系所涵盖的公园面积增加了10%，高达近270万英亩(近10 926.51km2)，平均每年参观公园的游客数更是高达2亿1 300万人次[21]。在国家公园内，人为干预尽可能减少，以使生态环境最大程度保持其最自然、最原始的状态，因此国家公园体系发展成为美国自然环境保护工作的典范，全社会的环保意识也随之加强。除此以外，哈佐格还对日益复杂的国家公园体系进行行政管理制度上的改革创新，以期能够更好地适应和促进公园体系的扩张以及公园制度的发展，其对后来公园管理制度的塑造产生深远的影响。

对于美国民众而言，国家公园已不仅仅是生活中的一部分，还逐渐成为生命中不可或缺的组成部分。国家公园承载着美国民众孩提时期充满真善美的幸福回忆，并通过绮秀壮丽的自然景观、积淀深厚的历史底蕴，以及正面积极的休闲活动来帮助民众更好地理解美国精神，从而潜移默化地影响他们的人生观和价值观。这样心灵上的触碰及精神上的感受历经一代又一代美国人的传承，时刻影响着美国历史的发展进程。可以说，国家公园已俨然成为美国国家形象的象征，其精神内涵有别于欧洲古老传统，而是植根于本国独特的自然景观和历史文化[22]，并成为全球“美国化”的重要表现之一。

20世纪70—80年代的美国国家公园，不仅对其自身的发展道路、民众的日常生活以及社会的价值取向有着一定的塑造和转型作用，而且还向世界其他国家的国家公园制度建设和工作开展提供了大量援助。在美国国家公园管理局的直接援助和间接影响下，世界上更多的国家开始建立本国的国家公园制度，中国也不例外。1982年11月，国务院审定公布了第一批国家重点风景名胜区，标志着我国重点风景名胜区制度的建立，也标志着借鉴外国国家公园制度管理经验，探索国家保护特殊自然文化遗产资源道路的开启；2015年6月，国家发展和改革委员会与美国保尔森基金会共同签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，启动为期3年的中国国家公园体制建设合作项目，建设符合中国国情的国家公园制度显然已成为当前的重要任务。“他山之石，可以攻玉”，在建立中国国家公园体制的过程中，我们势必要广泛参考和吸取外国国家公园制度建设和发展中的宝贵经验，而美国作为最早制定国家公园制度的国家，其国家公园发展史必定会成为我国最为重要的研究参考对象之一。例如，在国家公园的林火管理上，我们应适当借鉴和学习美国在林火控制利用上的理论与技术，从而加强营林用火的科学开展。一方面，根据我国复杂多样的森林生态系统，加强研究并努力与应用实践相结合；另一方面，吸取美国1988年黄石公园大火的教训，正确认识营林用火的负面效应，不可盲目乐观和一味反对。

6 结语

综上所述，在当时复杂而又深刻的社会背景和乔治·哈佐格个人等诸多因素的积极推动下，哈佐格主政时期的美国国家公园得到显著的突破和转型，逐渐呈现出重视城市休闲、保护历史文化、科学管理野生动植物，以及扩张公园体系等一系列特征，从而使其生态治理方法更为科学，历史保护范围更为宽广，休闲服务对象更为大众。这不仅对其自身发展以及美国民众和社会取向产生深远影响，而且还为诸多国家提供了国家公园制度建设的重要经验。总体来看，这一时期国家公园的突破与转型是美国20世纪60—70年代发展过程中社会内部矛盾以及人类与自然矛盾丛生态势的产物，也是美国社会自然保护主义、历史文化保护以及大众休闲活动等多重面相的集中展现。作为一项典范，美国国家公园能够很好地将自然环境的保持、历史文化的传承和人类社会的发展结合起来，形成一组有机共生体，既能够解决人类社会内部在发展过程中所出现的众多冲突，同时也有助于化解社会发展与自然保护之间的诸多矛盾。被誉为“美国所拥有的最佳创意”的国家公园，其发展历程正是人类从现代化困境中摸索出的人与自然、人与社会和谐共存发展之路的完美缩影。

注释：

① 这里的“主政时期”特指1964—1972年间乔治·哈佐格担任美国国家公园管理局局长的时期。

② 根据笔者理解，其在涵盖诸多公园休闲娱乐项目的同时，也包括在以“国家公园道”“国家海滨区”“国家湖滨区”“国家休闲区”“国家河川”“国家风景河道”“国家风景步道”等命名的休闲类公园之中，关于休闲类公园的发展情况，下文有所提及，故不再赘述。

③ 此处有3点说明。一是关于历史类公园的发展情况，下文有所提及，故不再赘述；二是《国家史迹名录》并不完全独立于国家公园体系，名录中自动包含有公园体系中的全部历史类公园；三是为行文方便，此处忽略国家历史地标(National Historic Landmarks)的叙述，实际上，其先于《国家史迹名录》跨出国家公园体系，但后者则在其基础上进一步扩大保护范围至州和地方层面。

④ 除主席外，另有密歇根大学资源保护系教授凯恩(Stanley A. Cain)、鱼类与野生动植物管理局(U.S.Fish and Wildlife Service)前助理局长科塔姆(Clarence M. Cottam)、野生动植物管理研究所(Wildlife Management Institute)所长加布里埃尔森(Ira N.Gabrielson)和国家野生动植物联合会(National Wildlife Federation)执行会长金博尔(Thomas L. Kimball)。

⑤ 这2部法案的颁布直接催生了“国家河川”“国家风景河道”和“国家风景步道”等公园类型的出现。