乡村治理中的形式主义及其根源——基于S镇T村的调查

何晓龙

一、引 言

形式主义作为“四风”之首，一直以来都受到政界和学界的广泛关注。2018年的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中鲜明指出不搞层层加码，不搞形式主义，严厉整治侵害农民利益的不正之风和腐败问题，足以表明治理形式主义对乡村振兴战略实现的重要意义。如今，形式主义仍然潜伏或凸显在乡村治理之中，有着诸如政策贯彻落实不到位、“盆景式”扶贫、面子工程、做作业、文牍化等不良表现，严重有损干群关系、政府形象、农民利益等。为了解释这种似乎与现代化基层治理逻辑相悖的现象，有人着眼于基层政府“锦标赛”竞争，有人归咎于现有体制机制弊端，还有人认为是文化、价值观惹的祸，如官僚主义、思想腐化，绩效主义等。然而，乡村治理中的形式主义产生，究竟是如现有研究认为的一样，还是有其他更为重要的因素？如果有，其中最根本的因素又是什么？这就成为本文研究乡村治理中形式主义的核心焦点。

就目前关于形式主义根源性的研究，归纳起来主要集中于“体制机制”、“文化”和“价值观”三个方面。第一，部分学者认为形式主义是由体制机制所引发的。如刘红凛认为形式主义的根源是制度、体制机制，主要在于权力过分集中的领导体制和管理体制。*刘红凛：《整肃“四风”的成功经验与根治之策》，《中共中央党校学报》2016年第5期。周少来认为各种隐性、显性的形式主义泛滥，有其根本的“体制性根源”，绝非一两次“人人喊打”的“运动式治理”所能根治。*周少来：《乡镇政府缘何容易陷入“形式主义泥潭”》，《人民论坛》2018年第1期。又如戴焰军将形式主义分为好心的形式主义、盲目的形式主义、被迫的形式主义、投机的形式主义，认为四种类型的形式主义根源在于现有制度的弊端。*戴焰军：《形式主义的类型及动因》，《中国党政干部论坛》2001年第10期。总之，将形式主义的根源归结于体制机制是目前许多学者较为普遍的共识。第二，一些学者并不将形式主义完全归咎于体制机制，明确指出从体制来说仅仅止于因果环节，不能从概念上来认识和根除形式主义，转而追求文化因素。如刘菘从哲学的角度认为，形式主义除了体制的原因外，其更深层、更基本的是民族文化精神，如面子，因此主张通过转变思想观念根治形式主义。*刘菘：《政治形式主义的根源及根治》，《理论导刊》2014年第9期。赫宇青从政治文化的视角认为，文化模式与行为模式经常不一致，两者存在相当的差距，政治文化异质感增强，是造成发展中国形式主义泛滥成灾的根源所在。*赫宇青：《论发展中国家中的形式主义》，《探索》2002年第2期。第三，也有从价值观视角进行考察，如刘芳、倪鑫认为形式主义的实质是对党的实事求是思想路线的亵渎与背离。*刘芳，倪鑫：《反对形式主义：加强领导干部思想作风建设的重要任务》，《党政干部学刊》2013年第1期。许又声则认为，价值观扭曲是形式主义滋生的土壤，脱离群众是其根源所在，必须狠刹形式主义之风*许又声：《狠刹形式主义之风》，《求是》2013年第17期。等。显然三者都可以称之为形式主义的根源，但是三者并不是相互对立存在，学界也并没有将其剥离开来。值得强调的是，本文所言的体制机制除了传统上我们认为的官僚制或科层制以外，还有荣敬本所言的“压力型体制”*荣敬本：《“压力型体制”研究的回顾》，《经济社会体制比较》2013年第6期。。

从既有关于形式主义问题的若干理论研究来看，学界多是基于体制机制、文化和价值观层面来探寻形式主义的根源，希冀通过完善现有体制、转变现有政治体制内文化、人的观念和行为模式等来根治形式主义，并取得了一定的成效。但已有认识基本限于体制内的探究，而处于体制末梢的乡土社会也大量存有形式主义问题。同样不容忽视的是，如果我们“一厢情愿”地从已有研究视角来解释乡村治理中的形式主义，不仅难于理解处于体制末端的乡土社会的形式主义存有缘由，也难以把握乡村治理中形式主义治理的根本出路。而且，已有视角基础上的话语体系，单从自上而下的“线性”研究范式解析乡村中的形式主义，就将问题简单化、主观化了。

对于这方面的缺陷，乡村治理中的形式主义研究，可以从涉及乡村治理的乡土性因素视角加以弥补。基于此，本文试图将乡土性因素纳入探讨范围，并结合现有研究来审视乡村治理之形式主义。笔者以S镇T村的多次调查和现有文献为基础，指出乡村治理中形式主义的突出表现及危害。为了解释这些形式主义，笔者尝试从乡村中农民社会资本的缺乏、村庄社会结构混乱、村级组织行政化及其形塑的策略主义因素进行求证，希冀在诸因素的探讨中寻求乡村治理下形式主义的根源，最后提出治理形式主义的可能性对策。

二、乡村治理中形式主义的突出表现及危害：S镇T村

S镇T村属于西部某省的一个行政村，共有四个村民小组，辖区约有1000人，主要以务农为生。自20世纪90年代以来，该村大部分中青年外流务工，而老人和小孩留村务农，从而构成两种家庭收入来源。在新农村建设和精准扶贫背景下，T村主要公共服务项目是村公路修建和扶贫工程。T村治理中出现了一些问题，而形式主义作为新形势下被掩盖的老问题，严重阻碍了乡村社会的发展。经调研发现，T村形式主义表现及其危害主要有：乡村政府在强调“中心工作”的同时致使常规性工作让位，导致农民“小事”被忽视；乡村自治组织功能失效，导致自下而上的监督和偏好表达功能与协助上级的功能不平衡；农村小团体现象突出，导致农民的日常政治利益化等。

(一)常规性事务管理服务于“中心工作”：农民“小事”被忽视

基层政府的权力运行领域大致包括“中心工作”和常规性事务管理。一般认为“中心工作”是现代基层政府赖以维系的基础，符合乡域政治的利益衡量，实际上，常规性权力的运作才更能诠释基层政府的存续。然而经调研发现，S镇的权力运行逻辑不仅忽视后者，而且后者完全让位或服从于前者。

首先，基层政府依赖于“中心工作”而论“英雄”。由于基层政权的运作受到基层治理结构的影响，基层政府在一段时间内一般围绕某一中心展开工作，这被称为“中心工作”。*吕德文：《中心工作与国家政策执行——基于F县农村税费改革过程的分析》，《中国行政管理》2012年第6期。实际上，这也塑造了基层政府依赖于“中心工作”的治理逻辑。如T村在强调扶贫和新农村建设(道路硬化)的“中心工作”之际，对涉及农民的“小事”的治理就会不重视，以“不发生，不过问，不出事，不应对”来应付。据此，“中心工作”掩盖了对农民常规性事务治理。尽管这有利于乡镇政府按时完成上级任务，在与其他乡镇的竞争中处于优势，但于农民的一般性“小事”而言，常规性权力的正规化运作也可能决定着乡村治理的成败。

其次，在论“英雄”的治理逻辑下，常规性事务管理通常是以形式化或“过问”的治理方式出现。在国家对农村或农民的日常事务进行管理和服务的过程中就会形成常规性权力，尤其是村级组织必须把握好“常规性权力的综合性、乡土性、运作性的特征以应对农村基层社会可能出现的‘万变’，从而更利于农村社会秩序的维持和公共服务的提供”*董磊明：《强大的常规性权力何以必要——论村庄政治中的基层组织体系》，《人民论坛·学术前沿》2012年第10期。。虽然当常规性涉及农民的“小事”发生并有“闹大”的倾向时，乡镇政府也会以“过问”的方式来治理，但这种“过问”往往导致乡村干部把正义申诉权变成了非正义上访。例如下文案例一中，乡村干部在农民A家进行人情劝说，即是以“不变”应“万变”的策略。即便农民A多次上访，村支书和乡镇下派干部也多次下乡劝解，但都没有正视农民A的正当维权，而是将其认作非正式的、不正当的、无理的上访。这不仅造成了基层政府治理思维和行为的混乱，也使基层政府以走马观花调研和给出空头支票来行使其常规性事务的治理权力。

最后，在基层政府对“中心工作”的依赖和对农民常规性事务管理的忽视和“过问”的双重治理逻辑下，致使对农民常规性事务的管理让位或服务于“中心工作”，关系农民的“小事”治理也自然被忽视。试想，如果压力型体制和基层政府现实性工作机制在一段时间内不作出根本性改变，乡村两级组织还是一味追捧绩效和发展主义的话，仍然不可避免地会迫使乡村干部有所侧重或选择性地机械式执行上级政府政策，来抉择其将要重点关注和应付的事情。当然，这也揭露出当今乡村治理中，乡村干部以忽视或“过问”的治理思维和以“摆平”逻辑治理涉及村治“小事”的行为模式的统一，并使形式主义蔓延在乡土社会而不能遏制。

案例一：2013年，在S镇T村中，村民意欲自费修建公路来解决村里道路不通的问题。村民团结协商时却没有通知在外务工的村民A，也没有得到村民A父母的同意和参与，就从村民A的宅基地后面修建了一条公路。不料之后夏季的暴雨将村民A家的房子冲毁(因为公路排水系统直接贯向村民A家房子)，房子多次维修仍不能居住。实施修路计划前村委会和村党支书并不知情，开工后才持续参与、动员、组织和向乡镇报告并寻求道路硬化经费。2013年年底，村民A务工回家后多次找村里人和“带头人”协商理论，均遭遇指责(理由是修路没有参与)。2014年初村民A向村支书B多次申诉和送礼，希望把公路的排水沟以及自家因大水冲刷的泥土给弄干净，就不再追究(修路是好事)，但村支书B推卸责任(认为自己没有参与谋划)，也不予出面调解。随后，村民A费尽心力越级到镇上去上访，找到了乡镇一把手C讲述了事实，C答应亲自下村调查，但久不得音讯。2014年3月村民A又多次打电话和上访，乡镇才不得已下派一位主任D，在村支书B的陪同下了解了基本情况并对村民A家一番规劝，希望村民A有耐心并等待乡镇的解决，但这也是空欢喜一场。2014年年底，村民A又找到了C，C随即又派了D和随同公务人员下乡调解，在村民A家畅谈之后并承诺乡镇路政很快解决。经过一次又一次的上访，村民A本想着值得信赖的乡镇干部可以解决自己的实际问题，但却深感一次一次地被“耍”。最后，村民A已经失望加上自己势单力薄，无奈之下，只有自己动员家人把房屋周边的淤泥清整干净并每年坚持。当然这件事也就不果而终。

案例二：2017年6月，S镇T村里，第一书记李某在精准扶贫中，为建档立卡户规划了一块地用来扶贫建房。规划地涉及张某宅基地的拆迁或移除，然而张某常年外出务工不知情。李某在和张某的“看家人”协商且没有通知张某的情况下动工拆除了张某的宅基地房屋用作扶贫建房。事后，张某得知此事，便赶回家向李某理论，其认为自己和“看家人”是分家而居，故“看家人”没有权利直接和李某协商并做主，由此引发了张某和第一书记李某所代表的村级组织的矛盾纠纷。李某在村里人看来是没有能力“拿下”这种事情的，事实上他也没有化解这件事情。不久李某便被调离现职，虽然扶贫建房取得一定进展，但张某的宅基地被占用的事也没得到解决。张某多次上访无果，无奈之下只好放弃，最终矛盾纠纷不了了之。

(二)乡村自治组织功能失效：悬置的自下而上的监督和偏好表达

乡村自治组织作为农村最基层的组织，具有协助上级完成各项任务、组织村民达成集体协议和有效地表达出农民对公共品需要偏好的三大功能。如果乡村自治组织自下而上的监督和偏好表达功能悬置，其整体功能就可能会失调或失效。在村治微观视域中，T村自治组织的功能以完成上级任务为中心，缺失了监督和有效表达农民公共品需求的功能，导致整体功能失调或失效。这主要表现为：一是一个延续已久的传统，即上级挑选的村支书“一肩挑”的制度安排。典型的表现是税费改革以后，村党支书把握村政权，自组织成员唯村支书马首是瞻。在阶段性精准扶贫背景下，村支书退休，下派而来的第一书记李某延续了这一传统“施政”方式。在这一制度逻辑下，乡村自治组织并不是经由农民选举产生并代表村民，单纯是为了执行上级任务而发挥作用。二是村治陌生人化。该村的主要领导班子基本是从其他行政村挑选出来的经济能人交错任职，如村主任何某是隔壁村养猪专业户。同时，实际上T村也缺乏相应的体制内和体制外村庄精英，导致自治组织不能很好地代表或反映农民的需求。三是乡村民主政治形式化。每当换届选举，乡村干部安排多于竞选，农民的投票起不到实质性作用，致使自治组织并非由农民的意愿而产生。例如，2017年T村换届选举，农民投完票以后，都会感叹“还是那几个人，都是内定好了的，我们来只是一个形式，没有多大意义”。越来越多的农民对选举失去了信心，参与选举的热情逐渐消退，尽管他们内心有着很强的参与愿望。

故而，T村的自治组织更多的是为了完成上级政府的政策而存在，并没有发挥其监督和为农民表达意愿的功能。这就导致乡村自治组织实践意义上的重要功能被遗忘或忽视，农民虽然仍然依赖于乡村干部，但也不相信乡村干部并导致干群关系疏远。这个现象的出现，使村级自治组织与农民群体的关系背向而行。

(三)乡村临时性小团体突出：农民日常政治利益化

忽视农民“小事”治理和村级自治组织功能失效是相对于自上而下的正式组织和乡村干部而言的，而小团体则是基于农民日常政治利益化为出发点的。乡村中农民的日常政治有助于我们认识农民的政治行为以及日常行为的政治性，也有助于在乡村干部和农民的互动中分析变化了的日常政治逻辑。临时性小团体不仅是形式主义影响下出现的特有现象，也是农民无奈形式主义并为了争取利益而催生的暂时性的合作组织。临时性小团体或为一个核心家庭，或为几个核心家庭联合，抑或是由几个个体组成，利益实为其行为的黏合剂。在T村，因利益博弈的不确定性而由几个人或几个核心家庭组织起来的小团体更为常见，毕竟一个核心家庭的力量是薄弱的，但不可回避的是小团体成员都有着各自的“小算盘”，其突出特征是临时性和利益性，这些特征也决定了T村日常政治的行为表征。

T村属于缺少文化资源和经济资源的村庄，临时性小团体唯一可以发挥作用的领域是争取国家的各种补贴或转移性支付。如案例一中，在村支书没有参与道路硬化之前，村民们为了各自的“小算盘”出现暂时性的合作，“小算盘”即是农民希望降低“摊派”和避免道路经由自家屋前。但在村民A家庭房屋被冲毁之后并要求“说法”之时，这个暂时性的利益群体便会原子化。在村支书参与之后，提出要争取道路硬化，为村里争取项目资金支持，小团体又会出现暂时性的关联、活跃、讨好并协助村支书。只是村民A家庭寻求与修路参与者的正视之时，小团体才会一致参与与村民A家庭的博弈，导致村民A家庭的弱势和被排挤。从中可知，该村农民行动逻辑是利益关联，利益关联下的行动逻辑既缺乏核心家庭以上的认同单位，更缺乏村庄层面的认同单位。在此逻辑下，乡村干部便会忽视村民小组的整体利益和弱势农民利益，而被小团体或乡村政治体的利益掩盖。试想，在乡村治理中，如果面向村庄内部生活意向的农民增多，而如案例一和案例二的事例又时常发生，这不仅会阻碍这部分农民继续面向农村，让其失去乡土感情，还会对农村的政治生态产生不良影响。一旦个体农民或核心家庭不能以己之力与小团体和村干部对抗，他们也会逐渐演变为另一种小团体，由此村庄日常政治陷入恶性循环，从而阻碍村庄的长远发展。

此外，关于乡村治理中的形式主义还表现为一些乡村干部贯彻落实机械式、调查研究走秀式、项目建设“盆景式”、服务群众推诿式、责任担当闪避式、对待问题漠视式等。但本文所述或多或少已将其涵盖，实质都是强调眼前效益而忽视乡村长远治理效益。面对形式主义在乡村社会的盛行，如果不及时寻根问源并加以科学治理，很可能会阻碍乡村振兴战略的有效实现。

三、乡村治理中的形式主义何以发生

面对威胁到实现乡村善治的种种形式主义之风，我们必须从乡村治理变化了的环境出发，寻根问源，以求更好地解释乡村中的形式主义问题。有鉴于此，本文立足于学界研究成果的基础上，将涉及乡村治理的乡土性因素及其形塑的策略主义纳入考察范围，以求更好地诠释乡村治理中的形式主义问题，并希冀深化已有研究。

(一)策略主义

策略主义由欧阳静提出，主要用于解释基层政权在官僚化、压力型体制、乡土性的三维框架下的权力运作逻辑，是对韦伯的官僚制和黄宗智“简约主义”的发展。她在田野调查的基础上，通过对桔镇“中心工作”的考察，认为策略主义是“基层政权组织缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作逻辑，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论是正式的还是非正式的，也不论其实施成本如何，均被引入至乡镇的运作逻辑中，作为其行为规则”*欧阳静：《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社，2011年，第12页。。同时，欧阳静把基层政权的策略主义比作一种纯粹的权力技术。*欧阳静：《基层治理中的策略主义》，《地方治理研究》2016年第3期。而这种权力技术吴毅在其《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》里将之比作“擂”和“媒”。*吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，生活·读书·新知三联书店，2007年，第10页。其具体表现为以灵活的、因地制宜的合理、合法的策略和不讲原则、不顾战略、不具合法与正当性的策略为技术手段。归根结底，乡镇在处于一个自上而下的压力型体制之下，又面对一个自下而上的乡土社会场域之中，并在乡镇官僚化的影响下，使乡镇在三重变奏中寻求自洽的生存之道，从而最终形塑了乡镇策略主义的运作逻辑。其中，压力型体制是策略主义运行的显著力量，乡土性形塑了乡镇策略主义的治理逻辑。在现实实践中，为了寻求自洽的生存之道，乡镇干部运用权力回应一些乡村治理中的矛盾纠纷以及关乎群众切身利益的事情时，不可避免地就带有随意性、不规范、权宜性和非理性的特点，“摆平”则是其治理结果的关键词。

(二)乡村治理中存有形式主义的原因

对形式主义的存有，不同的学者有不同的见解。如郑一明认为形式主义源于错位的政绩观。*郑一明：《形式主义源于错位的政绩观》，《人民论坛》2018年第1期。马文海将形式主义与“踢足球”联系在一起，认为形式主义是利益驱动的“踢假球”现象。*马文海：《反形式主义要破“踢假球获利”机制》，《求是》2015年第13期。刘建川等认为形式主义的根源是思想、文化、领导和机关官僚主义作风。*刘建川：《形式主义的表现极其克服对策》，《山西师范大学报(社会科学版)》2013年第S2期。王银娥从政治哲学角度，认为形式主义的根源是一些领导干部党性德性缺失、权力滥用、脱离实际、脱离群众以及体制机制不健全。*王银娥：《克服形式主义的政治哲学之维》，《陕西行政学院学报》2017年第2期。笔者在此不逐一赘述。结合文中引言，形式主义的存有影响因素大体上有：利益驱动、政绩效应、官僚作风、体制机制不健全、不良文化、价值观等。一言以蔽之，即是体制、文化和价值观的作用。

至于体制、文化、价值观对形式主义的产生，学界已做了大量探讨，笔者在此选择重要论述涉及乡村治理的乡土性因素对形式主义的影响。乡村治理中的形式主义存有除受现有研究认为的因素以外，还存在其他因素影响吗？本文认为农民社会资本缺乏、村庄结构混乱、村级组织行政化等及其共同的形塑的策略主义，也是影响乡村治理中大量存有形式主义的重要因素。

第一，农民社会资本缺乏。乡村治理的好坏与农民社会资本的多寡密切相关，农民掌握的社会资本多则有利于乡村治理，而农民缺乏社会资本则有利于形式主义者的“维控”。普特南等人从非正式制度的意识形态方面出发，认为社会资本是社会群体内部中的成员在相互联系过程中所产生的规范和信任。*杨光斌：《政治学导论(第四版)》，中国人民大学出版社，2011年，第54-55页。但由于社会资本不是天生的，而是具有创造性、建构性和积累性并融洽于社会网络之中。故此，在一个乡村公共社会网络中，农民社会资本会随着在社区网络中的交往产生的资本(信任、习惯等)多寡，从而决定其行动的强度。但由于乡村人口流动的加快和个体理性化，农民之间关联度降低，关系效益递减，使乡村干部很容易维持对事件当事人(农民)的控制，特别是流动性农民。

其中缘由包括以下四个方面：一是在西部乡村地区，外出务工农民依然被土地束缚，乡土逻辑和地方性的价值观念在很大程度上影响着他们面向农村生活。二是即使这部分外出务工群体获得超过从土地上获得的收入，但仍然没有突破村庄阶层分化理论上的经济水平，或者说他们还不能引起该村经济上的阶层分化，更不会有东部发达村庄村民的影响力，如果存在分化那也是非常微小的、不显眼的。三是外出农民工与社区交往减少、农民之间的信任度降低和合作能力不强等平面社会化的共存，影响农民在维护自身权益时的话语权、影响力。四是西部村庄实际上“缺少在核心家庭以上的基本认同和行动单位，村民面向村庄生活，村庄生活面向向内，从而塑造了相应的行动逻辑”*贺雪峰：《农民行动逻辑与乡村治理的区域差异》，《开放时代》2007年第1期。，从某种意义上来说，也缩小了村庄里面的公共聚合能力。总体来看，四种条件为策略主义者(乡村干部)对农民的“维控”创造了条件。故而，农民因为缺乏各种社会资本而使其拥有正式或非正式的讨价还价能力不足，并且乡村干部也不相信农民有能力闹出“大花样”。结果农民往往被压抑，正当性上访能力不足。

第二，村庄社会结构混乱。村庄社会结构塑造乡村治理的基本逻辑，而村庄结构的混乱则为形式主义者提供了有利的治理环境。西部村庄结构混乱通常表现为由熟人社会转变成半熟人社会。即呈现一个典型性的分散型村庄，“主要特征是农民的原子化程度很高，也即农民的认同与行动单位已收缩到了家庭以内，甚至兄弟间也少有强有力的一致行动能力，在村庄政治舞台上活跃的只有个人而没有集团，只有利益而没有政治，并因缺乏强有力的组织载体，也就无法形成对地方政府不良行为的有效反对”*贺雪峰：《论中国农村的区域差异——村庄社会结构的视角》，《开放时代》2012年第10期。。在这一背景下，往往容易出现赢利型乡村干部，即其通常只考虑自己和上级的利益，而忽视农民的利益。

如此一来，分散型的村庄政治场域对乡村干部的利益博弈更加有利。首先，村庄共同体解散使乡村干部很容易介入。当农民处于原子化状态，相互之间的支持和共同体解散，还时不时伴有个体农民与村民小组或村庄共同体之间的关系紧张，形式主义者便可以不用担心村庄共同体的抵抗，从而漠视村民的情感和精神价值，以追求功利和效果的最大化。其次，村庄内生性治理基础的缺乏和改变。宗族、小亲族、村庄精英和村民委员会是一个村庄的内生治理基础，如果一旦缺乏，也间接有助于形式主义者放心大胆地与个体村民进行“游戏”。最后，农民日常政治利益化。农民在争取自身利益之时，虽然会有暂时性的合作，但是在面临与自己利益无关的情况时，基本都不会站出来给予受害者支持，也不会凝心聚力，更何况这种暂时的合作是建立在牺牲个别农民的利益基础上而保全自己利益。除此之外，这与常年掌握村“政权”的村支书的利益诱导有很大关系。例如，如果弱势村民和村支书作对，事关各种低保、残疾人补贴等的国家惠民政策就会与之无缘。凡此种种，都较大程度上体现和推动了村庄结构的变迁或混乱，也为乡村干部的利益博弈减少了阻力。

第三，村级组织行政化。村级组织行政化趋势为形式主义者创造了更为正式的制度支撑。依据杜赞奇的权力文化网络观点：乡村中的权力必须建立在具有共同象征性价值观念的组织结构之中，不仅沟通村民与外界的联系，而且成为国家政权深入乡村的渠道。*杜赞奇，《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》， 王福明译，江苏人民出版社，2003年，第1-23页。从今天来看，国家政权深入农村最好的组织结构就是农村基层组织。“农村基层组织构成了近代以来国家与农民关系的一个主要连接点，这个连接点的状况对于中国现代化进程具有相当关键作用，而且应该是强烈草根性和乡土性的组织”*贺雪峰：《论农村基层组织的结构与功能》，《天津行政学院学报》2010年第2期。，但在农村税费改革和村民组织法实施以后，现有乡村政权陆续退出村民小组的治理，出现“悬浮式”治理现状，更甚的是“农村社会出现千年未有之变局”*贺雪峰：《新乡土中国》，北京大学出版社，2013年。。国家与乡村一方面出现相对“悬浮”的状态；另一方面，国家力量又以统一的规则体系和观念、逻辑的形态，在一些领域比任何时候都更加深入的“嵌入”了乡村社会之中，从而呈现出“身体日益退场”和“技术性治理能力加强”的图景。*董磊明：《宋村的调解——巨变时代的权威与秩序》，法律出版社，2008年，第182页。在“悬浮式”状态、“行政化”倾向、“技术性治理”等驱使下，作为配合协调乡镇的村级组织——指导与协调的关系转变为领导与被领导的关系，“村民委员会转变为具有‘准政权’的性质”*吴理财：《村民自治与国家重建》，《经济社会体制比较》2002年第40期。的农村基层组织。由此也“弱化了村民自治的村庄基础，虚化了村庄治理的主体地位，增加了农民直接对抗政府的风险”，*罗兴佐：《社会转型中的乡村治理》，上海三联书店，2016年，第40页。也违背了国家在乡村社会中的制度安排初衷。

形式主义者的行为原本就得借助于行政化的体制，村级组织行政化则为其拓宽了其行为空间。以下几点则是其契机：其一，村中的村民自治组织有名无实。随着乡镇和村庄权威的双重衰变，在乡镇与村级组织的行政隶属常态关系下，村级组织也逐渐官僚化而积极充当乡镇的一条“腿”。*欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，《南京农业大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。其二，缺乏社会资本的农民在潜移默化中认同了这种存在状态，从另一个方面也助长了村级组织脱离农民群体而行政化。其三，“搁置”调解方式的常态化。只要不妨碍“中心工作”，不损害到自身利益，能“搁置”就尽量不要提的处置方式成了一种长期默认的调解方式。据此，在农民认同心理、乡村干部侥幸心态、“搁置”调解方式的常态化下，村级组织有意无意就被行政化，乡村干部在实际工作中进行走马观花式的调研并给出不能兑现的承诺也就成为彼此默认的服务方式。

第四，体制、文化、价值观等与乡村治理基础的互动而形塑的策略主义也是乡村治理中形式主义存有的重要因素。换言之，乡村治理主体在自上而下的压力型体制与自下而上的乡土性互动中形塑了策略主义的治理逻辑，而策略主义的治理逻辑也会导致形式主义的产生。如罗兴佐通过对河南×村的制度运行考察，认为制度是上级政府和乡村社会逼出来的制度实践逻辑，现代化国家的技术治理、基层政府的尴尬处境以及乡村社会的一盘散沙是造成形式主义的关键。*罗兴佐：《制度是如何被实践的》，《中国乡村发现》2011 年第2期。“上级政府”则是压力型体制、官僚制，乡土社会则代表涉及乡村治理的乡土性因素，“逼”得制度实践逻辑是镇(乡)政府和乡村干部不得不用一种无规则、缺乏政治、多手段等方式来应对上级压力、乡土社会的巨变以及弥补自身不足，最终结果是“在官僚化、压力型体制和乡土社会的三元结构中呈现乡村社会治理中的策略主义行为逻辑”*欧阳静：《策略主义与微控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇》，华中科技大学博士学位论文，2010年。，这与欧阳静所言的策略主义相契合。虽然策略主义本身也缺乏制度性价值观和文化要素，但是如此一来，“逼”得制度实践逻辑自然出现形式主义之风。

从乡村治理的微观场域来看，策略主义在乡村治理中也有着诸多表现：有乡村干部对缺乏社会资本的农民的“维控”，有在村庄结构混乱下忽视农民利益的功利性博弈，或村级组织行政化下对农民矛盾纠纷“搁置”调解方式等。当然也有以“过问”的治理思维忽视对农民的“小事”治理，走马观花式调研和给出空头支票，乃至乡村干部利用国家资源下沉“策略”处于弱势的农民等。其实在这些表现的背后，实因策略主义者面临着自上而下的压力和乡土社会的巨变，尤其是农民社会资本缺乏、村庄结构混乱、村级组织行政化等涉及乡村治理的因素，更加趋向运用不论成本高低、正式还是非正式的手段、方法、技术、策略等治理乡村社会，而一旦基层政府利用了这些行为规则，也就代表着他们自觉或不自觉地使形式主义发生和蔓延。因此，策略主义也是乡村治理中形式主义存有的重要缘由。

四、结论与讨论

(一)策略主义实为乡村治理中形式主义之根源

本文认为，乡村治理中形式主义的根源不是学界认为的体制机制、不良的文化和价值观，也不是涉及乡村治理的乡土性因素，而是前者与后者互动而共同形塑的策略主义。把乡村治理中的形式主义根源归结于策略主义，主要基于两点：一是体制机制下的治理主体在受不良价值观和文化的影响下，确会产生形式主义。但对于乡村治理而言，如果忽视乡土性因素，只讲体制机制、文化和治理主体的价值观，明显是单向性或单方面的解释乡村治理中的形式主义现象。事实上，乡村中的形式主义也并不仅仅是由体制机制、价值观和文化单方面所导致的。二是将乡土社会巨变的因素纳入考察范围，更能完整理解和诠释乡村治理中策略主义是如何产生并导致形式主义的，利于从整体上审视形式主义的根源。策略主义本身是乡镇在官僚化、压力型体制、乡土性的三重变奏中产生的，其中的乡土性正好形塑了策略主义的治理逻辑。基于这样的治理逻辑基层政府在回应农民的“小事”治理时，缺乏稳定、抽象、和普遍主义的运作逻辑，而是功利主义地将各类正式的或非正式的，也不论其实施成本如何的方法、技术、规则、手段和策略，作为其治理规则。而这些治理规则不仅自身含有形式主义的倾向，也在乡村治理中绝对导致了形式主义的产生。

(二)策略主义运行下乡村中形式主义之风的治理

要以根除策略主义为指向治理乡村中的形式主义，净化乡村治理生态，必须以优化乡村两极组织权力运作为基础，以重视农村中常规性的涉及农民切身利益的事务为目的、以建设有利于乡村治理的文化网络为保障，还有必须发挥基层党组织的全面领导作用。

1.优化乡村两级组织的权力运作逻辑

优化乡村两级组织的权力运作逻辑是治理策略主义运行下乡村中形式主义的基础。在乡村，策略主义得到可能起源于正式权力的非正式运用，乡村两级组织是运用正式权力的载体，如果将权力非正式运作，就不可避免地带来乡村治理形式主义问题。因此，优化权力运作方式才是根本之策。然而，权力的非正式运作根源于体制机制不完善、法律不健全、监督不力等。要优化权力运作，必需做到以下几项：其一，完善乡村两级组织体制机制，使乡村两级组织更规范化地行使权力。如果体制机制不健全，没有规范权力运作，乡村村形式主义势必产生。权力的运作如果缺少了必要的制度约束和组织监督，不割除压力型体制的弊端，策略主义必然大行其道，其最直接后果就是损害农民的根本利益，不利于和谐社会的建设。其二，健全乡村权力运作的法律法规，使权力在法律范围行使。法律法规是现代性权力合法性运作的基本保障，没有法律法规的保障，乡村权力的运作就会肆意而为。其三，尤其加强和改善村级自治组织，充分发挥其监督和偏好表达功能。村级自治组织除了需要协助上级完成各种任务外，还得承担起监督上级的责任，成为农民的代言组织，为农民表达各种需求。如果只是一味强调其协助功能，就会偏于一隅，其目的就不是为村民服务，而是为上级组织服务。这明显与村民自治组织法相违背，与国家设计这一制度的初衷相背离。

2.重视乡村中常规性的涉及农民切身利益的事情管理

重视对乡村中常规性的涉及农民切身利益的事情管理，是根除策略主义而治理形式主义的基本目的。在“中心工作”或“一线政策”成了乡村治理的工作思路之时，策略主义大行其道，导致了农村中常规性的事情被忽略，尤其是关系农民切身利益的事情，这无疑为策略主义提供了有利条件。因此要有效地治理乡村中的形式主义，就必须在强调“中心工作”的同时，将常规性事务放在重要的位置，才能更好地体现农民的事无小事。我们不能全面否认“中心工作”的重要性，它也是提供公共服务的一个方面。但是，我们必须紧扣乡村工作的特点，即“上面千条线，下面一根针”，以乡村工作的综合性、整体性和基础性为工作思路，开展基层工作时，应该根据其特点，做到统筹兼顾，科学发展，从而来减少或根除策略主义并治理形式主义。

3.建设有利于乡村治理的文化网络

建设有利于乡村治理的文化网络是根除策略主义而治理形式主义的保障。策略主义的兴起并不是偶然的，而是在一定的治理文化网络中形成的。它的长期性存在除了体制性原因，乡村基础结构转换的推波助澜，还与乡村政权运作的文化网络密切关联。当今，为了国家政权有序健康地深入农村，实现国家治理体系和治理能力现代化与乡村振兴，文化网络建设应该是其突破口和战略举措。要建设文化网络就得避免杜赞奇所言的国家权力没有与农村的各种文化有效衔接而导致深入农村的失败。要避免失败，一是要转变乡村干部的思想、价值观念，实现价值模式和行为模式的统一，而其中尤其重要的是社会主义核心价值观的学习，并切实做到内化于心、外化于行。二是要营造一个良好的乡村政权运作的政治生态文化。以体制为载体，培养风清气正、廉洁自律等的文化氛围；通过领导干部以身作则，发挥模范带头作用，形成连锁效应。三是乡村政权运作要借助于农村中的优秀传统文化和本土资源，不能一概依赖于强制力或体制内的力量，与农民要实现上下有效互动。四是应该特别强调德治，使其与自治、法治形成三位一体的效应。虽然文化网络的建设是一个长期性的任务，但是其战略性意义是不容置疑的。一旦文化网络建立起来，就没有了形式主义萌芽的文化土壤，有利于从源头上根除策略主义并使形式主义销声匿迹。

另外，解决乡村中的策略主义以治理形式主义，离不开加强基层党组织的建设。新时期，基层党组织在乡村振兴和提高国家治理体系和治理能力现代的中居于核心领导地位，是政治保证。乡村文化网络建设、乡村基础性工作、乡村权力优化以及资源整合，基层党组织都应该是其根本性的政治后盾。然而，要发挥基层党组织在根除策略主义而治理形式主义，就必须重点提升组织力；建立健全乡村基层党组织的运作制度；全面落实村级组织运转经费保障政策；推行村级小微权力清单制度，加大小微权力腐败惩处力度等，从而有效地解决乡村治理中存在的形式主义问题。