房屋租赁市场瓶颈及供给侧改革的探讨

■ 袁韶华 YUAN Shaohua 汪应宏 WANG Yinghong 左晓宝 ZUO Xiaobao 翟鸣元 ZHAI Mingyuan

1 研究背景

房地产是国民经济的重要产业，直接影响国计民生。近年来，围绕房地产行业，我国政府进行了若干次调控。2015年政府工作重点是“化解房地产库存”；2016年是“促进房地产市场平稳健康发展”；十九大之后，随着“新时代、新思想、新方略、新矛盾、新目标”的提出，我国政府明确为房地产定调，“房子是用来住的，不是用来炒的，要让全体人民住有所居”，工作重点也转向“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”。

我国住房租赁占比仅6%，而美国的旧金山、纽约和日本东京租房人群都超过40%[1]。因此，租购并举政策是对房地产市场需求的合理疏导，是对房地产领域重销售轻租赁的再平衡，是我国政府健全房地产市场消费结构的重要举措，将在一定程度上解决流动人口、新就业群体、低收入群体的实际居住问题。据统计，2016年末我国流动人口高达2.45亿；2017全年，我国各类棚户区改造项目开工609万套，完成投资1.84万亿元；2018年，新一轮580万套棚户区改造工程也已启动[2]，流动人口、新增就业人口、老旧棚户区居民购买力相对较弱，相对于高企的房价往往心有余而力不足，租赁住房将成为一定时期内的必需。

易居研究院的调查结果也表明，城市生活租房时代已经来到，中国住房租赁市场已形成一片新的蓝海。链家也曾发布报告称，中国租赁人口数量将从目前的1.6亿增长到2020年的20亿[3]。兴业研究所则对2018年的政策做了预期，认为明年的房地产政策核心将“以稳为主，租购并举”，销售端限购限贷的力度将继续保持，房地产租赁的到来将极大地冲击现有的房地产市场供给模式，房地产租赁市场的供给侧改革刻不容缓。

2 房屋租赁的主要现实瓶颈

房地产租赁市场和消费行为的改变将极大挑战房地产市场供需格局，对房地产产业的合理布局和健康发展意义重大。但是，房地产租赁市场的兴起却存在诸多的现实瓶颈。

2.1 房屋租赁市场管理不完善，缺乏对租赁双方权益的保障

目前， 我国房屋租赁主要分布于热点城市，且短期租赁为主，房屋租赁主要通过中介来完成，但是中介执业不规范、行业欺诈等问题屡见报端。中介为了快速促成购房者买房，往往会隐瞒房屋真实情况，对房屋进行夸大其词的介绍，还有的中介虚报面积、房龄，导致租客权益受损，更有的在客户没明白定金的法律后果时，诱导客户支付“意向金”，导致其不得不买。此外，中介欺骗双方吃差价的行为也屡禁不止，这些都导致了消费者对中介的不信任。房东欺客，乱涨房租、驱赶房客、不退租金等问题则更使整个行业雪上加霜。从58同城线上举报平台的房产业务举报来看，房屋租赁的相关举报占到总数的97%，房产人均被骗金额为2 560元人民币，是“黑产”活跃的“重灾区”[4]。

这与房屋租赁市场管理不规范，缺乏对租赁双方权益保障的相关条款有很大关系。因此，租购并举政策的真正实施需要细化租赁各环节双方的权利和义务，赋予其法律层面的权利和义务，同时，简化房屋租赁流程，规范房屋租赁网站（机构）的租赁行为，推出房屋租赁官方平台，建立并完善诸如房屋租赁诚信管理、房屋租赁规范化流程、房屋租赁纠纷法律救助等相关规章制度，使房屋租赁正规、透明、真实、方便，同时，规范房屋中介的执业行为，避免中介欺诈。

2.2 依附于房屋的各种社会权利对所有者、租住者并不一视同仁

房屋作为居住的媒介，被中国社会赋予了太多社会权利及福利，如购房落户、受教育权、就医权、就业权、养老权等，而这些权益对房屋所有者与租住者并不一视同仁。

“户籍+房产”仍然是目前小学生义务教育阶段入学的主要依据。“就近入学”是指靠近所拥有的产权房屋所在地，由于优质教学资源是有限的，导致公众对优质学区房资源的争夺，催生了“天价地下室”“过道房”。2016年，北京市西城区文昌胡同一间11.4m2且杂草丛生的房子，竟然卖出了530万元的天价！46万元/m2人民币，相当于20kg黄金的价格[5]。卖出如此高价的原因，就因为它是北京一所著名小学的学区房，买房等同于购买了名校就读权。在名校附近租赁居住，并不是保证就读名校的充分条件——所有权高于使用权，这是公众重购买轻租赁的主要原因。

另一个与房屋租售紧密相关的社会福利是落户政策。随着“知识就是生产力”的概念越来越深入人心，高技术人才成为决定城市发展的关键。近几个月来，南京、武汉、成都、天津、海南、长沙等地掀起了一场“抢人大战”，买房送户口、落户送房补、免费租借办公区、买房打折、落户降标等，成为多地吸引大学毕业生、高层次人才、海外人才的杀手锏。人才落户政策效果很明显，而落户的竞争归根结底还是子女教育权的竞争，房子和学位的绑定关系已经昭然若揭了。

此外，社区医疗、社会福利、工作机会等也具有明显的地域特征，与房屋产权有千丝万缕的联系。这些权利的剥除可以给予房屋所有者和租住者平等的机会，将有助于房屋租赁市场的发展，但这一改变需要更高层级的制度设计，需时日久。

2.3 租赁房屋供给不足

由于历史上长期重销售、轻租赁，所以租赁房源严重供给不足，这与国家对租赁用地的供给较少有关，也与房屋租赁的经营特质有关。相比于房屋销售，租赁的投资回收期长，风险更大，需要更成熟的市场经营能力，而我国目前缺少专营房屋租赁业务的企业，没有形成品牌优势和规模效应，整个租赁市场的供给还是以民间住宅自主、分散出租为辅。

租赁房源的供给不足除了增加租赁房屋开发，还需要培育专营房屋租赁的企业，并探索房地产租赁权益证券化、信托基金等的融资模式。这方面可向美国学习，美国公寓行业在投资、经营和管理三个环节都相当成熟。在投资环节，投资商、开发商、运营商、房地产信托基金，地产产业基金还有社保基金，都是租赁产业融资的可靠来源。经营方面，典型的公寓企业如EQR，拥有300多处物业，11万套公寓，此外还有GREYSTAR，美国最大的学生公寓商，拥有30 000多套公寓，2013年进入英国市场，通过并购，规模已超过30 000间。还有AVB、CPT等，大部分都是整体持有，统一经营，既保证了整个物业的稳定可靠使用，也可获取稳定收益，且有助于形成良好的品牌效应，其市值接近300亿美元[6]。

对比中国，主流的开发商都是以开发、销售为主要经营模式，市场缺少大型房地产租赁经营品牌，市值也远低于美国。

2.4 “有土斯有财”——消费者热衷购房（而不是租房）的心理瓶颈

租购并举政策的最大心理障碍来自中国老百姓几千年来形成的思维惯性，即“有土斯有财”“安居才能乐业”的观念。相对于其他财产，土地和房屋偷不走拿不去，它带来的莫大安全感是任何其他财产都无法比拟的。“广置田屋传之子孙”是很多中国人的生存哲学，也是现代社会众生相的典型缩影。“一鸟在手好过百鸟在林”的实用主义思想，在商家、炒家巧妙营造的“劲销盘”“日光盘”的推波助澜下，很多消费者过高估计自己的消费水平和抗风险能力，举全家之力，耗尽几代人积蓄，甚至背负高额债务杀入购房市场。过高的杠杆率加大了个人风险，降低了生活质量，也为社会稳定带来了隐患。

2.5 “效用贴现与跨期抉择”——消费者购房而不租房的潜意识动机

贴现是指客户在急需资金时，将持有的商业汇票，经过背书卖给银行，以便提前取得现款。经济学中的贴现不仅用于金钱，还用于效用。传统的贴现效用理论认为，各个时段的贴现率恒定不变（保罗.A.萨缪尔森），而GEORGE LOEWENSTEIN对此进行了修正，他发现收益和损失的贴现率不一致，远期的收益比较不值钱，贴现率更高，而远期的损失更值钱，贴现率更低；而跨期抉择是针对不同时间段，对“成本-收益”进行的权衡[7]。

购房的一次性成本较高，且发生在近期。租房可以减少一次性支付的资金压力，成本较低，但要在未来持续性地面临损失（租金），即远期损失，因为远期的损失更值钱，一次次付款的痛楚，将降低人们居住的愉悦感；再加上中国房地产中介行业管理缺位，对租客的权益保护欠缺，房东随意涨租金，驱赶客户，使得租客更没有心理的安全感；且租金支付只是换来暂时的居住权，产权是别人的，在房地产景气的时候，房地产价格水涨船高，租金也相应抬高，支付的痛楚将与日俱增，而房地产不景气的时候往往伴随着整个社会的通胀，住房依然具有保值增值功能，产权的重要性更加凸显，租房者远期的损失更大。根据损失规避原理，消费者无论是基于远期支付的更大痛楚，还是基于对房地产产权的拥有，或是对租赁安全感缺失的抗拒，都会选择购房，而不是租房居住。

3 租购并举的供给侧改革

目前，我国房屋的持有状态以个人持有为主，也有机构持有、开发商持有等，而房屋的使用状态有自住、经营、投资性空置、待售（另一种形式的空置，期房除外）等几种。租赁房源的远期供给可以通过增加租赁用地、鼓励集体土地开发租赁住房、鼓励租赁住房投资证券化等途径解决；而短期租赁房源的供给则主要应从存量房的倒逼机制入手，鼓励民间物业出租、鼓励空置物业出租、鼓励销售不畅的尾盘出租、鼓励闲置的工业、商业房产经过改造后出租，对城市边缘大量存在的小产权房通过备案、加强管理、给予税收优惠等措施，鼓励其进入租赁市场。这些举措将盘活市场存量房源，短期内增加房源供给，从而活跃租房市场，详述如下。

3.1 居民自持物业的出租

目前，我国城镇住房存量巨大。国家统计局数据表明，2014年底，我国城镇存量住房约200多亿m2，户均住房超1套，城市住房拥有率85.4%，农村92%；到2015年底，存量住房已达233亿m2，约2.74亿套，城镇户均住房套数已达1.083套；2017年，我国房地产存量房的总市值已达270万亿[8]。大量的民间存量住宅是住房租赁的主要房源，尤其是一二线城市、热点城市，这些民间物业为缓解当地房地产市场的火热、以及解决当地流动人口的居住问题发挥了重要作用。但我国的房屋租赁一般短租为主，即使有长租，迫于利润、资金及早回笼的需求，租金也往往过高，甚至与购买相比，毫无竞争优势可言。

如北京首个企业全自持租赁项目——万科“翡翠书院”，10年租金180万元，且要求一次付清，180m2的复式四居室月租3～4万，10年至少360万元[9]，消息一出舆论哗然。该地段周边房屋月租金最多不过6 000元，租赁项目却定到了惊人的1.5万元，至少高了2.5倍，10年180万元，足够在环京买一套拥有70年产权的自有房产了，这不得不让公众质疑开发商的诚意。

2017年底，北京已经推出27个企业自持租赁项目，面积达143万m2[10]。如果每个租赁房源的租金都按翡翠书院的定价方式来确定，原先买不起将变成租不起，而且租金的上涨效应将波及原先稳定的民宿租赁市场，到时，恐怕会掀起一场租金涨价潮，这将违背政策大力发展房屋租赁市场的本心。所以，政府在鼓励民间住房租赁的同时，也应注意保持市场租金的稳定。

3.2 开发商自持物业的出租机制

租赁房源的另一个可行通道是鼓励开发商与企业合作，将空置时间较长的房源（尤其是装修房）、或者销售不畅的尾盘以长期租赁的方式整租给单位职工，既方便单位职工上班，也促进楼盘资金回笼。这种方案非常适合在新城区开发过程中招商引入企业，并留住企业的情况。新城区的开发需要房地产开发，但新城区留住人口最主要的是提供就业机会，只有稳定的就业才能带动新城区经济的发展。企业的入驻提供了就业机会，企业与开发商合作，企业员工团购（或长期租赁）住房，再配套以周边的商超、娱乐、公服设施，不仅可以解决员工的住宿问题，解决开发商的楼盘销售问题，也可以带动新城区的经济发展，可谓一举三得。

3.3 闲置工业、商业厂房的改造与利用

我国于2012年开始了一波城市综合体的建设热潮。据国家统计局数据显示，2016年，全国商业地产开发投资2.24亿元，同比上涨7.5%；其中，办公楼开发投资同比增幅5.2%，商业营业用房开发投资同比上涨8.4%[11]。

与大规模商业地产开发相对应的是，由于内需不足、消费乏力，再加上项目前期调研不充分，商业地产规划指标不完全合理，叠加着电商的冲击，以写字楼和商用物业为主的商业地产出现过剩，一批商业地产负债经营、烂尾、甚至破产。

此外，由于产业升级改造、国有企事业单位、大中专院校搬迁等原因，也可能会产生大量的闲置用房（尤其是位于市中心、人流密集区、产业集中区的工商业用房）。如果将这些商业、工业、企事业单位的闲置物业，由企业或专门的融资租赁公司进行改造，再出租，将可以形成大量的租赁房源供给。日前，广东省发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，允许将在建、建成、库存的商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格按照居民标准执行，为租赁市场的供给侧变革作出了有益的尝试[11]。

3.4 空置房源的倒逼机制

炒家手里大量空置房屋的存在是社会资源的巨大浪费，也是导致房价畸高的主要推手之一。租购并举的布局应尽可能将空置房源逼回居住市场，而不是任其空置。由于空置的确定缺乏统一的标准，空置房源的数量至今仍是个谜。

国家电网公司曾做过一个统计，将一年用电量不超过20kWh的房屋认定为“空置”，结果是，2017年大中城市房屋空置率是11.9%，小城市房屋空置率13.9%，农村房屋空置率14%[12]。2015年5月，腾讯发布的住房市场调查报告显示，中国主要城市的住房空置率整体水平在22%～26%之间。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心在《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》报告中，披露了他们的估测：2013年，我国城镇住宅市场的整体空置率为22.4%，城镇空置房4 898万套，其中，重庆25.6%、上海18.5%、成都24.7%、武汉23.5%、天津22.5%、北京19.5%。2017年央视财经频道调查结果显示，北京、天津等地的一些热点楼盘空置率达40%，多处新城成为“空置房”[13]。近日，在第十届上海陆家嘴金融论坛上，全国政协经济委员会副主任杨伟民指出，“我国无论是城市、城镇还是乡村住宅的空置率都相当高”，呼吁“有关部门应该制订空置住宅标准，定期公布全国和各地的空置率，以引导预期”。按照国际常见的标准，空置率10%以下为较合理区，房屋供求基本平衡；10%～20%为危险区间；20%以上为房屋库存严重积压。

虽然我国目前关于空置率的具体数字没有权威信息，但大量的房屋空置是不争的事实。不管是房产税，还是租购并举政策，都不曾对这些沉睡的不住不租不卖而坐等升值的海量住房有过丝毫触动；一些试图调查空置率的举动甚至还催生了畸形行为，使空置房的统计变成了促进资源浪费。为此，可以先仿效美国标准，“在调查时点无人居住的房屋即为空置房屋；即使有人居住，如居住者另外有常用住址，也算空置房”；然后，结合实地走访、水电记录（不宜作为单一指标）、房屋信息登记系统、民众监督举报、甚至网络平台、以获得真实的空置数据[14]。

空置是住房的投机和浪费，是导致高房价的重要原因，这些存量房重回市场，将比任何增加土地供给的行为更能快速有效地平抑房价或增加租赁房源供给。为此，可率先在一些房价畸高的城市进行试点，对空置半年以上的房屋业主开征惩罚性的房屋空置税。空置税税率应是惩罚性的高税率，目的是为了减少空置，防止资源浪费[15]。结合降低租赁住房的房产税（目前为4%）的措施，对空置房源采取推和拉的手段，使其回归居住市场。

3.5 企业与开发商的房屋定制

房地产属于商品，所以也遵循供需法则。我国目前房地产的开发以建筑承包商建设为先导，后续销售为主要手段，如果前期项目调研不合理，容积率、户型等指标不符合市场需求，则不可避免地会导致滞销，甚至烂尾。为此，可以在项目开发前实现供需联手，一个或多个相近的企事业单位与开发商联手，就户型、面积、层数、装修、设施等具体细节咨询企事业单位员工意见，打造企业员工公寓，销售或租赁对象为企事业单位员工。这样，企业员工可以迅速安家，有助于企业稳定职工队伍；左右邻居都是同事，也有助于良好邻里关系的建立；而开发商也减少了适销不对路的风险，有助于资金迅速回笼，并树立良好的口碑。

企业可以根据员工需求，考虑其自身经济实力，考虑到新入职员工工作不稳定、收入相对较低的特点，租赁一部分房源作为单身员工周转公寓，待时机合适再行出售。这部分租赁房源对企业员工的安家落户、稳定军心具有积极意义。

3.6 利用集体土地开发租赁房屋

我国实行城乡二元制的土地制度，集体土地要征收为国有土地才能用于房屋建设，这导致了现有房屋产权的分化，即大产权房（国有土地上房屋）和小产权房（集体土地上房屋）。据统计，目前，农村空置宅基地有2 000 000hm2，相当于城市建成区总面积的37%，比现有城市所有的住宅用地总量都要多（城市居住用地一般占城市建成区的30%左右），这是一种极大的资源浪费。增加租赁房源的供给也可以考虑改革农村集体建设用地的产权制度，赋予农村集体经济组织对集体土地的完全所有权。政府不再征收农村集体建设用地，允许所有权人（就是农村集体经济组织）在符合规划的前提下自由确定土地用途，包括建设商品住宅（前提是符合规划）。集体土地的大量上市将改变城市土地的垄断供给局面，从而大幅度降低地价，间接地降低房价和租金。

习总书记说过，“现代化经济体系是商品和要素自由流动、平等交换的市场体系”，有关部门应加快推动城乡人口和土地的自由流动，允许农村人进城落户，用出售宅基地使用权的收入在城市购房，也允许城市人下乡购买宅基地使用权，这样才能建立城乡一体的土地制度和户籍制度，最终才能建立现代市场体系。

根据国土资源部、住房和城乡建设部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市已开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点[15]，“项目用地应当符合规划，以存量土地为主，不得占用耕地”。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式，建设运营集体租赁住房。承租人可按照国家有关规定，凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务，且承租的集体租赁住房不得转租。可见，新生的政策已经开始了对租购同权的试点尝试，并开始探讨土地二元制背景下住宅用地的供应模式。

集体土地上租赁房屋的开发，也应结合现有小产权房的整理、登记与出租，对于大量存在的小产权房，承认其存在的合理性，并加以规范引导、合理利用。这对于解决农民的增收和城市人群的居住问题，促进房价合理回归大有裨益。

4 结语

租购并举政策不是提倡只租不买，而是在房地产销售市场健康发展的同时，鼓励新入职群体、低收入群体、工作不稳定人群在就业的前3年（或5年）租房居住（尤其一线城市），由市场提供租赁房源，政府通过健全市场法律法规保障租赁双方合法权益，提供事实上和心理上的安全感，使租赁市场充分且健康发展。

租购并举实施的前提是政府对社会弱势群体利益的保障，以及廉租房、公租房的建设，这是市场经济发达国家塑造稳定房地产市场的关键举措之一。对于长期租赁的发展，一方面，将取决于国人“土地为本”房地产消费理念的转变；另一方面，政府也应注重税收政策、产业政策、土地政策等相关法律法规的完善，促进空置房源的流通使用，推进企业与开发商的订单式开发，鼓励民间租赁，加强房地产中介、房屋租赁双方权益的保护和违规行为的惩罚力度，保证租金的变动相对稳定合理。