区域推进公平优质教育的探索

□ 熊新华

从党的十七大提出：“努力使全体人民学有所教”，到党的十九大报告 “努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，我们不难看出，教育发展已经从追求 “学有所教”转向 “学有优教”，已经从外延的扩张转向内涵的丰盈。作为教育管理干部，必须根据区域教育发展实际，认真审视教育发展情况，及时从政策设计、制度制订、措施落实等方面发力，推动区域教育从追求基本均衡迈向追求公平优质。本文着力从江苏省盐城市盐都区推进优质教育全覆盖的实践出发，就如何推进区域教育公平、优质作深入阐述。

一、盐都区域推进教育公平优质发展的具体实践

盐都地处苏北，是盐城市的核心区。盐都由数千年古邑传承至今，建制沿革历史悠久，历来崇文重教。盐都是历史名臣朱升、建安七子之一陈琳的故里，是当代名人胡乔木、乔冠华的故乡，也是国际安徒生奖获得者、著名作家曹文轩的老家。盐都有重教乐学的优良传统，是江苏省首批通过全国义务教育发展基本均衡区验收的县 （区）之一。回望近年来盐都教育发展历程，我们的发展成绩得益于：

（一）地方经济的强大支持

多年来，盐都在复杂多变的大环境中，矢志科学发展，推进供给侧改革，重抓快增快转，力促共建共享，主要经济指标保持快速增长。经济的发展给民生改善、教育发展以强大支撑。近3年，盐都教育发展投入分别达9.38亿元、12.25亿元和12.92亿元。教育投入的持续增加，保障了学校、幼儿园办学条件的逐步改善，教师待遇的稳步提高，教学改革的扎实推进，从根本上保障区域教育从基本均衡走向优质均衡。

（二）先进理念的科学引领

早在2009年，盐都区委、区政府在专题研究教育工作时，就出台 《盐都区深入推进素质教育实施学校 “四名”工程行动计划》，明确坚持 “名在减负、名在名师、名在特长、名在文化”，努力打造一批教育理念先进、办学质量一流、特色特长鲜明、文化底蕴丰厚、有较大影响力和较高满意度的知名学校。强调要切实发挥名校的引领、示范、带动作用，为建设教育强区，促进教育公平，率先基本实现教育现代化作出更大的贡献。2010年，盐都区提出以 “优质均衡，促进公平”为教育发展主题，致力 “办好每一所学校、发展好每一位教师、培养好每一名学生”。2015年，盐都区提出 “办好包括社区教育、特殊教育在内的各类教育，实现区域优质教育全覆盖”。近年来，盐都区更是围绕推进 “城乡一体化，促进教育整体优质均衡发展”的总思路，解放思想、锐意改革、全面构建适合区域实际的教育发展体系，把区域教育推向全新的发展阶段。

（三）创建项目的平台支撑

2010年，备受关注的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》 （以下简称 《纲要》）正式发布，明确今后10年教育改革发展的方针是 “优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”。结合贯彻落实 《纲要》，盐都区编制了推进区域教育公平优质发展的时间表、路线图。明确2011年建成省教育现代化区，2013年建成全国义务教育基本均衡区，2014年建成全省首批义务教育优质均衡发展示范区，2015年建成省学前教育改革发展示范区，2017年建成省社区教育示范区，进而把盐都教育打造成 “盐城一流、江苏有影响、全国有地位的县域教育品牌”。基于各项创建活动的推进，盐都区城乡学校基本达成 “七个一样”的目标，即校园环境一样美、教学设施一样全、公用经费一样多、教师素质一样好、管理水平一样高、学生一样得到全面发展、人民群众一样满意。

（四）教师队伍的敬业奉献

“一个人遇到好老师是人生的幸运，一所学校拥有好老师是学校的光荣，一个民族源源不断涌现出一批又一批好老师则是民族的希望。”骨干教师队伍建设既是教学质量提升的人才保障，更是维系教育公平的主要支撑。多年来，盐都区把教师队伍建设作为教育公平发展的最宝贵资源，招聘、培养、引进等多途径发力，整体提升队伍素质。近3年，盐都区共招录新教师724人，引进教育家培养对象、省特级教师7人，全区现有中学正高级教师9人，在职特级教师20人，市名教师、名校长21人，市区学科带头人、教学能手1075人。推进校长教师交流是整体推进质量均衡的关键，盐都通过组织集团成员校校长教师交流、城乡学校教师 “双向交流”、组建支教团队、建立学校发展共同体等举措，推动城乡学校教师队伍配置均衡，保障区域教育的整体公平。

（五）内涵建设的不断丰盈

公平教育的本义应该是区域内所有学校都行进在高水平内涵发展的道路上。在抓好办学条件硬件改善的同时，盐都更加注重内涵建设的全面丰盈。2015年暑期，盐都区启动新教育实验；2016年，签约加盟全国新教育实验区。盐都区各学校围绕让师生过上幸福生活的目标，认真开展新教育 “十大行动”研究，重抓实验推进，重抓成果提炼，努力做优做强，学生生活方式和教师发展模式正悄然发生着变化。在强化国家规定课程开设的基础上，盐都区积极开设地方课程和校本课程。地方教材 《廉洁伴我行》在全国开创对学生系统进行廉洁教育的 “先河”，截至目前，全区校本课程开设总门数达270多种，出版校本教材37种，《感恩教育读本》《儿童数学童话》《跳绳》等校本教材在省级评比中获得一、二等奖。

二、制约区域教育公平优质发展的因素分析

（一）教育投入体制影响着教育的整体公平

从各地教育投入机制情况看，目前，大多数地方学前教育实行“县镇共建、以镇为主”的投入体制，义务教育实行 “以县为主”的投入体制，成人教育与社区教育实行 “以镇为主”的投入体制。在现行体制框架内，义务教育均衡发展在投入上得到了有效保障，可以说绝大部分县 （区）实现了办学条件的基本均衡，但是学前教育和社区教育因各地经济社会发展的实际情况不同，存在一定的差异，甚至有些地方的教育投入严重不足，学前教育和社区教育已经成了教育整体公平优质发展链条上的“短板”。

（二）城镇化发展加快挑战着资源的均衡配置

随着城市房地产的开发、城镇化进程的加快，大量农业人口向城镇集中，大量的学生流向城市。地方政府在城镇学校规划建设方面相对滞后，城镇学校也没有科学的应对措施和方案，直接导致城镇学校办学规模扩张、学生总数不断增加、班级班额不断加大，少数地方甚至出现了超3000名学生的超大规模学校、超60人的超大班额。城镇学校学生数的增加，导致生均资源不足、配套功能教室被占用，而农村学校却相反，学生流失、教育资源闲置或浪费，甚至有的农村学校学生总数已缩减到三位数以内。“城镇挤”、“农村闲”成了教育发展不均衡的新情况，也成了公平教育必须应对的新问题。

（三）教师学校“所有制”制约着队伍流动

教育公平、优质关键点在教师队伍的建设上。目前学校校长和教师队伍的均衡配置在体制上还存在障碍，实际上就是校长教师还是单位人，属于学校所有，这在很大程度上制约着教师城乡间和校际间的合理流动。理想中的教师流动，应该是优秀教师能从优质学校流动到农村学校，从优质学校流动到薄弱学校，实际工作中，学校出于自身教学质量、自身发展考虑，对教师流动政策不是实质性地执行，在交流对象的选择上往往也不是优秀的教师，有的学校甚至将教师流动作为一种 “惩罚”教师的手段。客观地说，目前的教师交流，存有 “作秀”的成分。

（四）应试教育导向影响着素质教育实施

高中教育资源的不均衡，加剧了市民对优质初中教育资源的追求，义务教育的发展不均衡加剧了入学的 “择校”，“学区房”热就是应试教育背景下的产物。受高中升学率和学校发展考评体系的影响，无论在农村还是在城镇都出现了社会办学机构的 “补课热”，这是教育发展的 “畸形”。在升学压力、学校声誉的影响下，不少学校在加班加点，变着法子偷偷摸摸搞分班，这些不但影响学生的身心健康发展，而且违背素质教育的要求，也在一定程度上影响着教育的整体公平优质。

三、对区域推进公平优质教育的思考

推进区域教育整体公平、优质，着力点应该锁定在 “城乡一体化发展”上，要通过区域层面的顶层设计，学校层面的内涵建设，来进一步扩大优质教育供给，让教育更加公平，人民更加满意。

（一）区域层面：要着力创新公共服务体系

党的十八大以来，随着教育领域综合改革的全面深化，教育服务水平和教育治理能力得到全面提升。但是随着改革向深层次迈进，影响教育公平优质的体制与结构障碍开始显现，人们也越来越认识到教育的发展必须以宏观的体制机制改革为前提。结合中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，推进区域教育公平、优质，我认为要着力做好以下几个方面的工作。

1.创新教育发展体系

针对当前学前教育 “入园难、入园贵”问题，要以县 （市、区）为单位制订学前教育发展总体规划，要着力研究出台鼓励多种形式、多种投入方式的办园体制，要加大力度支持民办幼儿园提供面向大众、收费合理、质量合格的普惠性服务。对义务教育学校城乡之间、校际之间暂时存在的不均衡情况，要以推进城乡义务教育一体化发展为目标，统一城乡教师编制标准、统一城乡生均公用经费基准定额、统一城乡义务教育学校基本装备标准；均衡配置县域内义务教育教师，采取学区化管理、集团化办学、学校联盟等方式改进管理模式，采用 “多校划片”等举措完善入学制度，多措并举化解择校难题。对高中教育要创新质量提升机制，坚决改变单一以高考实绩评价学校的情况，要推进高中育人方式的改变，加大高中阶段教育的普职融合，让每个人都能接受适合的高中阶段教育。

2.健全教育投入机制

健全教育投入机制是推进基本公共教育服务体系现代化的基础性改革。目前，在投入机制方面，主要存在政府长效机制不健全、社会投入积极性不高、各方投入责任划分不清晰等问题。结合教育投入分级负担的实际情况，各地应依法落实各级政府教育支出保障责任，健全教育预算拨款制度和投入机制，将学前教育和高中阶段教育生均公用经费等纳入财政保障范围，并逐步提高标准、加大力度。在教育投入上，还应向农村学校、向农村薄弱学校、向薄弱的环节倾斜。同时要加大困难学生助学力度，通过奖、助、贷、勤、补、免等多种方式，保证贫困学生享有均等教育机会、接受平等的教育。

3.完善教育评估机制

针对教育发展过程中的教育评估方面存在的问题与不足，要着力建立从学前教育到高等教育各学段的人才培养质量标准，完善学校办学条件标准，并形成科学的评估机制。当前要重点研究建立贯通大、中、小、幼的教育质量监测评估制度，建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整的教育质量监测评估体系，为改进教育教学提供科学依据。要依法加强对各级政府发展教育情况的督导考核，加大对学校规范办学情况的考核，并强化评估结果的运用，努力发挥好评估对工作的促进和推动作用。

（二）学校层面：要着力丰富学校发展内涵

学校发展不应该是拼硬件，拼条件，而应该在内涵发展上做文章。如果说，前几年，推进教育公平，促进教育均衡注重的是学校办学条件的改善；那么，在教育进入新的发展阶段，追求教育公平、优质的重点则应该是学校的内涵建设。如何实现学校的内涵发展？

1.要科学定位学校的发展

学校内涵发展的活力来自于方向的引领，这一方向包括学校的办学理念和发展愿景。办学理念，解决 “办什么学”的问题，是学校的灵魂。目前，我们学校的最大问题就是同质化严重、千校一面、没有自己的特色。改变这一现状，需要学校从自身实际出发，实事求是，量力而行，形成适合自身发展的办学理念、确立自己的培养目标，凸显自己的独特内涵，让学校成为有个性、有特色、有内涵的好学校。有了办学理念，还需要确定某一时间段学校发展的愿景，并使之转化为学校全体教职工的奋斗目标，落实到教育教学实践之中。

2.要提供适合学生的教育

现实生活中没有两个完全相同的个体，差异性是个体生命的显著特征。面对具有差异的生命个体（学生），我们的学校教育必须基于学生间的个体差异，尊重学生的个性、天赋、需要、能力，为他们提供差别化的、适合的教育。当前，我们看到的特色学校多是基于学校的优势而形成的特色，特色是学校装点的 “门面”，游离于学生发展需要之外。我认为，学校发展适合的教育，应该尊重学生的个体差异，改革划一性的教育计划，引导学生根据自己的兴趣、爱好和发展要求，主动进行选择，真正让每个学生都得到适合的对待，获得适合的发展，并在这种适合教育中，获得个性的发展，体验到学习与成功的快乐。

3.要追求全面综合的质量

教育质量是内涵发展的核心。受长期应试教育的影响，“分数”和 “升学率”成了教育质量评判的标准。虽然 “分数”和 “升学率”代表着部分质量，但它不是全面的质量，不能体现学生全面素养的提升。真正的教育质量应该体现在学生综合素养上，体现在学生个性发展上。《纲要》也明确提出“要树立科学的质量观，把促进学生全面发展、适合社会需要作为衡量教育质量的根本标准，面向全体学生，全面实施素质教育”。因此，科学的、全面的质量观必须超越狭隘的分数主义，追求人的全面和谐发展。

4.要深度推进课堂的变革

内涵发展的主战场是学校，主阵地是课堂，主体是教师。没有教师教学行为的变革，就没有课堂的变革；没有作为学校内核的课堂变革，就不会有学校的内涵变化和学校的整体转型。课堂变革是推动学校内涵发展的基石。推进课堂变革需要教师打破陈旧的教学思维，根据学生的发展需要创新课堂教学模式和方式，分层教学、小班教学、走班制、学分制、选修制等都可以进行探索与研究，只有找到适合的模式才能产生出持续推进的动力。进行课堂变革同样要注重教师的专业发展，要引导教师通过学习、实践和反思，变革自己日常的教学行为。

推进区域教育整体公平、优质是教育发展的目标追求。“弄潮儿向潮头立，手把红旗旗不湿”，我们将直面问题，破解难题，一路前行，去开发，去筑梦，努力让盐都区教育成为家长的最优选择，努力让盐都区孩子尽情享受幸福完整的教育生活！