省以下地方法院人员统一管理改革的合宪性思考

唐　旋

(苏州大学王健法学院，江苏　苏州　215000)

推动省以下地方法院人员统一管理改革是由司法独立的本质所决定的，司法是一种权力—审判权，作为权力的司法权是与立法权、行政权相对而言的。司法的基本属性就是依据法律规范对纠纷作出相应的裁决。因此这就需要在依法做出裁决的过程中，保证法官的专业性以及独立性。而当下中国的现实环境中，由于制度的缺位以及传统等一系列复杂原因，法院在做出一项司法裁决中，常常会受到地方行政机关以及其他社会团体的或多或少的干预。司法地方主义成为影响中国司法独立的主要原因。司法地方主义的出现，不仅违背了《宪法》，而且不利于法院的司法公信力的塑造。因此，省以下地方法院人员统一管理在很大程度上可以防止司法地方主义的出现。

当然，针对这一改革学者也提出许多质疑，有学者认为：“实行司法机关人员省级统管需要修改一些宪法和法律条款，就是各级人民法院、人民检察院同级由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；各级人民法院院长和人民检察院检察长由同级人民代表大会选举产生；人民法院副院长、人民检察院副检察长、审判委员会委员、检察委员会委员、审判员、检察员分别由法院院长和检察长提名，同级人大常委会任免。这三项硬性规定与我国的政体结构相关联，“两院”组织法和“两官”法的有关规定都是宪法条款的具体化，在宪法修改之前，全国人大常委会无权修改这些规定，也难以出台一项决定为改革提供法律依据。”显然，修改《宪法》是一个非常重大的法律活动，因为宪法本身的根本法属性预示着不能轻易修改《宪法》，因此笔者更倾向通过宪法解释来取代修改宪法。通过宪法解释清晰认识省级以下法院人员统一管理改革的宪法空间，从而为这一改革寻求合宪性支撑。

一、“省以下地方法院人员统一管理”制度的概述

(一)制度的涵义阐述

“省以下地方法院人员统一管理”制度主要包括以下几个层面的涵义：其一、建立省以下各级法院法官由省提名、管理并按照法定程序任免的机制；其二、省以下地方法院人员统一管理并不是上下级法院之间的“垂直管理”，不改变原先上下级法院在审判业务上的监督指导关系。最高人民法院司法改革办公室何帆法官认为：“这项改革必须严格按照宪法法律，依托各级人大和省级组织编制机构进行，探索建立科学的法官选任和法官员额制度，坚决避免出现上下级法院之间变成领导与被领导的关系以及上级法院干预下级法院的情况。”按照江苏省在2016年的员额制试点情况以及上海市在遴选委员会方面试点的综合情况，笔者认为：“省以下地方法院人员统一管理”制度就是首先由省级高院通过组织员额制考试产生提名人选，然后在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度遴选法官人选，然后由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，最后由人大依据法律程序任免。

(二)制度的宪法文本阐释

通过上述对于“省以下地方法院人员统一管理”意涵的阐释，进而需要探讨的是我国现行宪法能够给予此项改革的空间有多大，即首先要通过我国现行宪法的规定以及对于宪法条文作具体的解释来探析这一“空间”。

根据我国宪法文本的规定，所涉及到法院“省级统管”模式的具体规定分别为第3条、第101条、第104条、第127条、第128条等条文。因此基于宪法的整体表述，笔者可以作以下宪法文本的理解：第一、根据《宪法》101条规定，宪法只对地方各级人民法院院长的选举和罢免作出规定，即由本级人民代表大会选举或罢免，对涉及到法院除院长以外的其他人员并未作具体规定，这样实质上是在宪法文本的角度给解释提供较大的空间，在《宪法》文本上并未对于法官的任免作明确的规定；第二、根据《宪法》第104条的规定，县级以上人大对于本级人民法院负责监督工作，具体的监督方式并未有详细规定。从宪法的修改历史来看，1982年《宪法》废除了1954年《宪法》的“工作报告”形式的监督方式，因而，地方人大对于同级法院的监督方式，在宪法文本的层面还是相对宽泛的，并不必然体现在县级以上人民代表大会及其常务委员会对其同级法院的法官任免，有学者认为：“市和县两级人大及其常委会对同级法院的监督主要应体现在司法工作的监督。”第三、上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，这是《宪法》对于上级人民法院对于下级人民法院的监督类型作限制，换言之，省级人民法院对于县、市级人民法院的监督仅限于审判工作的监督，对于其他方面的监督不具有合宪性；第四、根据《宪法》128条和133条规定，地方各级人民法院对产生它的权力机关负责，这里的国家权力机关具体指本级国家权力机关还是同级国家权力机关，文本中并未限制。因此，宪法文本中规定的产生它的权力机关的具体层级并未阐释，如果是通过省级人民代表大会产生地方各级法院，那么地方各级法院应该对省级人民代表大会负责。

二、“省以下地方法院人员统一管理”的程序设计的合宪性思考

正如前文中提到，“省以下地方法院人员统一管理”需要按照法定的程序来实施，对于具体的程序设计截止目前还没有一个具体的程序设计，对于具体程序设计的文章也没有很多，只有几位学者简要的在文章中论述，比较有代表性的观点主要是两种：其一，笔者将其概括为“有限集中，分层授权”的修宪论；其二为“部分权力保留说”。

(一)“有限集中，分层授权”模式下的修宪论

“有限集中，分层授权”模式主要是从经济的角度考虑，将县、市两级法院院长的任免权交由省级人大来行使，然后通过修改《法官法》、《人民法院组织法》等法律来授权院长，提名法官人选并根据法定程序，交同级人民代表大会任免。以北京大学法学院陈瑞华教授的论述观点应该是积极地通过宪法的修改来适应改革所带来的宪法障碍，“改革要突破宪政框架没问题，但应先修改《宪法》，使改革更具有合法性、合宪性。一个国家没有宪政，哪来的法治？”高其才教授也认为，此次改革需要修改宪法以及相关法律，如果不修改宪法可能会面临违宪改革的风险。

这种模式首先要面对的第一个问题是修改宪法，根据我国《宪法》规定，地方各级人民法院的院长由本级人民代表大会选举产生。因此笔者认为，这样的方法不具有可行性。宪法是我们国家的根本大法，尚且不说，修改宪法要经过繁杂的程序，这种修改宪法的观点也不符合当下宪法学界的“以解释宪法来代替修改宪法”的潮流。当然，笔者并不否定宪法修改的合理性，只是从法的安定性角度而言，宪法作为母法更应该坚持其本身的安定性；其次，从改革的风险性角度而言，改革都会带来一定的风险性，如果一味的强调通过宪法实现改革，这样带来的风险会更大。这种模式带来的第二个问题是改革效果不能得以实现，这种设计路径主要通过改变原来《宪法》规定的院长产生方式来通过院长实现省级人民代表大会及其常务委员会的对于法官的管理，该路径一方面容易强化法院院长的职能；另一方面，将院长和法官的任免机关分立，容易造成地方法院院长和地方权力机关相对立，不利于改变目前的司法地方主义现象。

(二)部分权力保留说

“部分权力保留说”主要的观点是：在我国《宪法》规定不变的前提下，将改革之权属于院长提名，并经本级人大常委会选举产生的法官模式下的提名权收归省级人大统一行使，具体的任免程序依然按照《人民法院组织法》、《法官法》规定的由同级人民代表大会常委会行使，提名权是人事任免权的一个部分。这样的影响可能会对同级人大的人事任免权产生一定的影响，“省级统管”模式下只是将提名权提到省一级别，地方各级人大依然具有对于法官提名人选的否决权，如果地方人大及其常委会认为遴选委员会提名的人员按照法定程序不符合相关标准和程序时，地方人大及其常委会完全可以行使否决权，对该人选不予通过。当然这也引来了部分学者的担心，有学者认为：“地方法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的人选是经过省级司法机关提名和省级人大法官遴选委员会遴选确定的，此时地方人大常委会要否决省级人大机构确定的人选，无疑将要面对更大的压力，至少这种压力远远大于否决同级司法机关提出人选所面临着压力。”

根据我国法律规定可以从理论上会减缓这种担忧，因为首先，我国《法官法》、《监督法》等法律规定：同级人大及其常委会对于本级司法机关具有人事任免权以及监督、质询等权力；其次，根据《地方各级人大及其常务委员会组织法》规定，地方各级人大的上下级关系是监督与被监督关系，区别于上下级政府之间以及各级人大及其常委会之间的管理与被管理。监督与管理在方式、对象和目标都有本质区别，监督是督促、防止差错，只要下级人大及其常委会没有违反宪法和法律规律的事项，上级人大及其常委会不能以监督的名义干涉正常履职行为。下级人民代表大会及其常委会按照《宪法》和《组织法》赋予的相关职权对于本级司法机关的人选行使否决权，是正当的行为，不存在学者所担忧的“更大层次的压力”。

但是基于改革的目的和效果而言，似乎稍有欠缺，因为，这种模式从宪法角度上来说，应该完全符合宪法文本规定，但是本次改革的主要目的就是为了防止市县两级地方对于审判权的干涉，如果基于这种模式的前提下，省级人大只是具有一种形式上的法官提名权，对于法官的任免权仍然没有实质性的权力时，那么这种改革模式似乎和之前的模式没有本质的差异，地方保护主义的现象仍然没法得以解决，因此更达不到省以下地方法院法官统一管理的改革目标。

(三)“双重效果”的程序设计

根据上文对于我国《宪法》的解释以及两种程序路径的分析，笔者认为良好的程序设计的效果必须满足两点：“其一、程序设计应该满足合宪性，即程序的设计要能够满足我国现行的《宪法》；其二、程序的设计的目标应该和本次改革的目标相一致。”因此能够符合“双重效果”的程序设计路径应该是：将《法官法》规定的法官的产生机制即法院院长提名，由地方人大常委会任免法官的权力收归省级人大。省级法院通过员额制考试等机制决定地方法院的提名人选，即省一级别法院对法官享有提名权，省级人大通过创设法官遴选委员会对省级法院提名人选进行遴选，然后由省级人大常委会实行对于法官的任免的权力，但是地方法院院长的任免权仍然由地方人大行使。

笔者比较赞同这一模式，从《宪法》文本角度，首先符合笔者在上述讨论的宪法规定模式，即改革方案并不改变宪法对于地方法院院长的任免权力，法院院长仍然由地方人大任免。这样的改革背景下，院长的合理定位非常重要，笔者认为，法院院长在法院的角色更多地承担着行政的角色，而当前现实的环境下，法院院长通常对于个案的影响是非常大的，因为院长拥有对法官的提名权。而本次司法改革的目标之一就是防止司法行政化，因此将法官和院长由不同级别的人大任免也契合了区分司法和行政的目标。《宪法》规定的独立行使审判权可以解释为在个案中，审判者应该对于案件的审判负责，而不受其他主体的影响，诸如院长等。其次，由省级法院向省级人民代表大会常务委员会提名，省级人大常委会下的法官遴选委员会统一遴选，省级人大常委会根据法定程序通过法官的任免，法官因此就需要对省级人大负责，法官在具体的个案审判中不需要对地方人大负责，因此会减缓地方干预的现象发生。这样的规定既符合我国《宪法》规定，同时也能实现改革追求的去“司法地方化”的目标。当然这样的程序设计必然要涉及对于《地方各级人大及其常委会组织法》、《法官法》、《人民法院组织法》关于省级人大与其他地方各级人大及其常委会部分权力以及对于院长的权力的规定的修改，笔者认为这种模式在宪法的架构之下，以最小的修改法律成本为代价，是必要且可行的。

三、法官遴选委员会在省级统管中的制度设计

根据《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出：“要在省一级设立法官遴选委员会，作为省以下法院人员统管法官遴选专门机构。”正如上文关于具体路径设计中提及的那样，法官遴选委员会在法官省级统管中发挥的作用比较大，法官遴选委员会同样要符合上文提及的“双重效果”目标。笔者将通过我国上海地区遴选委员会的设立来全面认识法官遴选委员会；其次，笔者将会从法官遴选委员会的具体程序设计层面的合宪性展开进一步的思考。

笔者认为，法官遴选委员会的具体程序和权限设计要注意两个问题，其一，不能改变我国宪法规定的地方人民代表大会及其常委会与同级地方法院的关系，因为这涉及到我国根本政治体制问题，不是通过修改宪法等方法能够解决的问题。其二、不能改变我国宪法规定的上下级法院之间的审判监督与被监督的关系。笔者认为将法官遴选委员会应该定位在省级人大内务司法委员会的一个委员会。笔者基于两点考虑：第一、我国《宪法》规定：“全国人民代表大会是国家的最高权力机关，地方各级人民大会是地方的权力机关。”因此省级人民代表大会是地方的最高的权力机关，这样的设计方式充分体现了宪法的要求，而且也是一种可行的方法。第二、内务司法委员会一个重要的职能就是联系与本委员会工作有关的行政、司法部门，受主任会议的委托，听取联系部门的汇报，了解和掌握内务司法方面的情况，为常委会对政府、“两院”有关工作实施监督提供情况并做具体工作。因此，无论从合宪性角度还是从工作部门职能角度，将法官遴选委员会定位在省级人大内务司法委员会下都是一个可以操作的路径。

根据上述的探索与思考，笔者认为：法官遴选委员会应该遵循以下几点要求：其一、法官遴选委员会应该定位为省级人大内务司法委员会下的一个常设工作机构；其二、组成结构上，法官遴选委员会的组成应该遵循群体的广泛性，这样有利于增强法官遴选的民主性以及权威性。参照正在试点中的上海的经验，遴选委员会中一方面应该在包括主要法官、律师以及专业的法律学者，其三、法官遴选委员会具体的程序设计以还需要法律进一步规定。比如可以在《法官法》对法官遴选委员会设置专门的部分，对于法官遴选委员会的组成、法官遴选委员会的定位、法官的遴选标准、法官的遴选程序作更加细致性的规定，而这样的规定都应该满足《宪法》，这样才能达到笔者在上文阐述的“双重效果”的目标。

四、结语

省以下地方法院的人员统一管理并不违反《宪法》，相反只要在宪法的框架下进行良好的程序设计便能够以最低的成本实现改革的目标。省以下地方法院人员统一管理改革是我国迈向司法独立目标的一大进步。本文中笔者仅仅从这种模式的几个角度展开合宪性思考，可以展开讨论的点还有许多，诸如如何保证省级法院提名的法官就比改革之前的法院院长向同级人大常委会提名的法官的层次质量更高？提名权在法官选举的分量到底有多重？如何在符合宪法的前提下，对一些诸如《组织法》《监督法》等宪法性法律作部分修改等等。笔者希望：“无论怎样的改革都不能以随便修改宪法为代价，充分捍卫宪法作为根本法地位，要把‘合宪性’作为改革的首要考虑因素，这才能实现依宪治国的目标。”

参考文献：

[1]谢鹏程.司法省级统管改革路径[J].中国改革，2014(2).

[2]张先明.坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作—访中央司法体制改革领导小组办公室负责人[N].人民法院报，2014-6-16(1).

[3]何帆.夯实依法独立公正行使审判权的制度基础[N].人民法院报，2013-11-17(3).

[4]程雪阳.司法省级统管无需修改宪法[N].社会科学报，2014-10-20(3).

[5]高其才.省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革的法律障碍[J].苏州大学学报(法学版)，2014(1).

[6]占善刚，严然.“省统管”背景下地方人大监督同级司法机关问题研究[J].学习与实践，2015(10).