土地流转、工商资本与投资农业风险

蒋云贵+瞿艳平

摘要：我国农业供给侧结构性改革主要依赖劳动力、土地、资本、创新四大要素驱动，从我国农业发展现状来看，劳动力和土地要素基础较为厚实，而资本缺乏成为农业发展的主要制约因素。当下工商资本投资农业的现有模式主要存在投资渠道主体权力不平衡、投资渠道结构松散、投资渠道信息不对称等弱势，还面临着来自自然环境、法律政策环境、地方政府与集体经济组织的强制行为、产业竞争等方面的威胁，这些弱势和威胁事实上导致了工商资本投资农业过程中的违约风险、侵权风险、农业产业安全风险、粮食安全风险等。创新工商资本投资农业风险防控体系主要包括确立农业投资行为可行性论证制度、制订农业投资行为准入标准、农业投资行为合法性审计制度、农业投资行为实时监管制度、风险信息管理制度等，从而构建新型工商资本投资农业的服务体系。

关键词：农业供给侧结构性改革；工商资本；投资风险；风险防控机制

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）12-0021-05

从工商资本投资农业的现状来看，逐渐形成了一定的规模，不仅解决了农业供给侧资本要素供给问题，而且由于工商资本投入农业的同时还会带来先进的技术和管理经验，也为农业供给侧改革提供了创新要素。但是由于现有工商资本投资农业模式的固有秉性，工商资本投资农业过程中风险丛生，导致许多投资项目效益不理想。

一、工商资本投资农业的现有渠道

当下工商资本主要通过两条渠道投资农业：一是土地流转渠道；二是生产——收购协议渠道。土地流转渠道中，投资者主要以土地流转合同形式投资农业；生产——收购协议渠道中，投资者主要以农副产品收购协议的形式投资农业①。

1. 土地流转渠道的现有投资模式

土地流转渠道中，主要有反租倒包、四荒拍卖、委托投资企业代耕、责任田市场流转等四种土地流转模式。首先是反租倒包，即由农村集体经济组织反租农户承包地，并进行统一的规划和整理后，再通过协议形式流转给工商资本投资者经营，工商资本投资者按照协议向农村集体经济组织支付地价，再由集体经济组织将土地流转所得收入向农户分配。其次是四荒拍卖，即将属集体经济组织所有的未承包给农户的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源的承包经营权向工商资本投资者公开招拍挂，以承包给中标的工商资本投资者进行生产经营，工商资本投资者依承包协议约定向农村集体经济组织支付土地使用承包费，再由集体经济组织将土地使用承包费向农户分配的土地流转模式。第三种模式是委托投资企业代耕，这是一种委托经营模式，指农户通过与企业签订委托代耕合同，将土地委托给工商资本投资者生产经营，再由工商资本投资者给农户分红。第四种模式是责任田市场流转模式，即农户的农地使用权通过市场途径向工商资本投资者流转，又可分为多种形式：其一，农村集体经济组织将农地承包权划分为“口粮田”和“責任田”，其中的“责任田”承包权通过招标承包给投资者，投资者依约通过集体经济组织向农户分配②；其二，农户将自己承包的土地出租给工商资本投资者，由工商资本投资者依约向农户分红；其三，农户自愿组成农业合作社，将自己承包的土地交给合作社，由合作社发包或出租给工商资本投资者经营，投资者依约向合作社分红或支付租金，合作社再向农户分配。

2. 生产——收购协议渠道的现有投资模式

生产——收购协议渠道中，主要是农户依约负责种养，投资者依约负责收购的模式。协议的订立主要有两种形式：一种是农户直接与工商资本投资者签订协议，另一种是通过农业中介组织如农业合作社等与投资者签订协议。根据协议订立的路径，当前主要有投资商+农户、投资商+基地+农户、投资商+合作社+农户、寄托生产制等模式。

投资商+农户模式是农户直接与作为龙头企业的工商资本投资者签订收购协议，农户在农副产品收获后依约出售给投资商，这种经营模式较为松散，双方主要是一种合同权利义务关系，这种模式的良性运行在于双方均能依约履行。投资商+基地+农户模式是农户与作为龙头企业的工商资本投资者签订生产经营合作协议，工商资本投资者在农村地区建立生产基地，以基地辐射农户，通过基地向农户提供种苗、技术支持、饲料、肥料等，并把生产经营工作交给农户完成，农户将农副产品收获后向投资商依约出售。投资商+合作社+农户模式则是由农户先行组成农业合作社或农民合作社，再由农业合作社或农民合作社与投资商进行磋商、谈判后签订生产——收购协议，在协议履行过程中，由投资商通过合作社向农户分配生产任务，并提供各种生产配套服务，农户的农副产品收获后由合作社与投资者一起对农副产品验级后依约收购。寄托生产制则是由投资者与农户签订协议，由投资者提供种苗交农户生产经营，并且由投资者统一向农户提供技术服务、统一收购。

二、工商资本投资农业的弱势、威胁与风险评价

SWOT方法通常用于对组织机构的优势（St-rengths）、弱势（Weaknesses）、机会（Opportunities）和威胁（Threats）进行分析，此处将其运用于工商资本投资农业模式的弱势（Weaknesses）和威胁（Threats）分析（以下简称WT分析），以满足对工商资本投资农业风险辨识的需要③。

1. 工商资本投资农业的弱势

首先，投资渠道主体权力不平衡。由于农业天然的弱质性——投资期间长、利润率低，导致农业资本投入不足甚至资本外流。林毅夫曾对吉林农村做过实地调研，发现农户很难从银行及其他金融机构获得贷款以投入农业生产④。温涛、冉光和等人研究表明，农业收益极低甚至为负利率且风险很大，是农村资金流入城镇的根本原因，近年来金融产业的发展都是建立在对农村金融进行打压和加速农村资金外流基础之上的⑤。资本作为农业供给侧的基本要素之一，因得不到保障而成为一种稀缺资源，这种稀缺资源的所有者相对于作为资源需求者的农户而言，自然具有优势地位，这种优势地位很容易被投资者所利用，在制定土地流转合同格式条款时，强迫农户同意改变流转土地用途或者违约改变流转土地的用途，使农地使用非农化，抑或压低土地流转价格和农民工工资，既危及到粮食安全，又导致农民生活水平难以提高。endprint

其次，投资渠道结构松散。土地流转渠道中，土地向投资者流转以后，农户虽获得少量的地价，但丧失了对土地的控制权。虽有部分农民被投资者聘请从事农业生产，但这种雇佣式的劳动关系决定了农民没有任何话语权，加之工商资本根本无意落户农村农业，投资者难有对土地进行保养、改良、整理和合理配置的意愿，更谈不上为农民提供生产技术和经营管理经验培训的想法，亦无投资加强农业基础设施建设的动力。无视农村土地和环境的可持续发展，对流转土地的掠夺性经营和对环境的破坏随处可见。而收购协议渠道中机构松散尤其表现突出，工商资本投资者对农民的生产并不关心，农民能否增产、是否有利润与投资者没有关联。农民对工商资本投资者的经营业绩、经营风险自然也漠不关心。

再次，投资渠道信息不对称。收购协议订立和执行过程中，由于农村交通不便、信息传导落后，加之农民文化素质低下，农户对农副产品的价格、市场行情无从了解，在这种信息严重不对称的投资渠道中，工商资本投资者常常有机会利用农民的弱势，打压收购价格，制定收购协议中的霸王条款，挤压农户的讨价还价空间，挤兑农副产品的微薄利润。这对于提高农民收入水平，改善农民生活并无裨益。

可见，现有土地流转和生产——收购协议的投资渠道中，无论采取哪种投资模式，都是松散的契约式利益联结模式，这种投资模式下，主体权力不平衡、投资渠道结构松散和信息不对称成为现有工商资本投资农业的主要弱势所在。

2. 工商资本投资农业的威胁

首先，自然环境的威胁。就收购协议渠道而言，自然环境无论是出现自然灾害还是风调雨顺，对于任何形式的投资都存在威胁。在这些松散的契约式投资模式中，一旦出现自然灾害导致农副产品大量减产的情形下，农民很难依收购协议约定的价格将产品交售工商资本投资者；而风调雨顺出现农产品大量增产的年份，工商资本投资者极不愿以收购协议约定的价格收购农副产品。于是，农民和工商资本投资者之间违约行为频频出现，这对收购协议渠道的良性运行构成了极大的威胁。

其次，法律政策环境的威胁。党的十八大以前，按照当时的土地法律法规，农村土地流转受到法律法规的限制，工商资本投资者与农户之间的土地流转合同很可能因违反土地法律法规的禁止性规定而归于无效。地方政府的土地规划等政策对于农村土地流转也是一大威胁，作为工商资本投资者与农户之间的土地流转合同标的的地块，一旦被地方政府列入规划征地范围，工商资本投资者与农户之间的土地流转合同只能归于无效或者无法履行。

再次，地方政府和集体经济组织的强制行为。县乡政府和集体经济组织有时为捞取政绩或者从土地流转中捞取收入，违背农户意愿，在辖区内农村地区强制性地推进土地流转，有的甚至巧取豪夺，不顾农户反对，肆意剥夺农户的农地承包权，侵害农户土地利益，近年来这种现象比较普遍；或以调整农副产品结构为由强制推行某些农副产品的生产，或以改良农副产品品种为由强制推行转基因产品的生产等。

第四，市场需求变化的威胁。市场需求不仅对工商资本投资农业的收购协议渠道造成威胁，也会对土地流转渠道带来很大的冲击。在收购协议渠道中，当工商资本投资者与农户之间的收购协议标的物成为市场需求的紧俏商品，农户会产生违约的动机；当工商资本投资者与农户之间的收购协议标的物在需求市场并不走俏时，工商资本投资者会油然而生违约的意愿。在土地流转渠道中，当某种农副产品成为市场需求的紧俏商品，工商资本投资者会在其流转的土地上改生产该种农副产品；当某种农副产品成为市场需求的滞销产品，工商资本投资者则会改生产其他农副产品或挪作他用。

第五，产业竞争的威胁。当其他产业平均利润率高于农业平均利润率时，就收购协议渠道而言，自然是工商资本投资者毁约，将资金抽向平均利润率高的产业；在土地流转渠道，或毁约将资金抽向平均利润率高的产业，或违约将土地挪作他用。

3. 工商资本投资农业风险评价

（1）工商资本投资农业风险构成。投资模式的弱势和威胁是工商资本投资农业风险产生的根源，决定了工商资本投资农业渠道中，无论采何种模式，工商资本投资农业行为均面临相应的风险。针对工商资本投资农业的弱势和威胁进行梳理和分析，并运用风险树模型，可以描绘出工商资本投资农业的风险构成，如图1所示⑥。

一是违约风险。违约风险是指工商资本投资农业渠道中工商资本投资者或农户违背收购协议或土地流转合同之约定，不履行、不完全履行或不实际履行合同或协议的风险。违约风险主要产生于投资渠道主体权力不平衡、投资渠道结构松散、自然环境的威胁、市场需求变化和产业竞争的威胁。有可能是工商资本投资者的违约行为，也有可能是农户的行为，违约风险的一般规律表现为农副产品畅销，则多为农户违约；农副产品滞销，则投资者违约。当然也存在其他违约之情形，诸如，农户在农副产品中掺杂使假，三鹿三聚氰胺奶粉事件即为典型例证。违约风险一旦发生，或给工商资本投資者造成损失，或给农户造成损失，同时引发社会信用危机。

二是侵权风险。侵权风险是指在工商资本投资者投资农业过程中，投资者或农户侵害对方权利的风险，由于侵权行为通常以利用自身优势地位为基础，而在工商资本投资者投资农业渠道中，投资者相较于农户处于明显的优势地位，因此，侵权风险主要产生于投资者对农户的侵权行为，如在制定土地流转合同格式条款时强迫农户同意改变流转土地用途；在信息严重不对称的情形下，利用农民的弱势，打压收购价格，制定收购协议中的霸王条款，挤压农户的讨价还价空间，挤兑农副产品的微薄利润。

三是土地和环境遭受破坏的风险。土地和环境遭受破坏的风险主要包括对流转土地的掠夺性经营和肆意排污造成对环境的破坏。由于投资渠道结构松散，工商资本无意真正落户农村农业，从土地攫取利润成为投资者的唯一选择，投资者难有对土地进行保养、改良、整理和合理配置的意愿，对土地的掠夺性经营成为常态，农药、化肥的无节制使用，导致地力枯竭、环境恶化。endprint

四是粮食安全风险。投资渠道主体权力不平衡加之法律政策环境的威胁，投资者利用其优势地位，制定土地流转合同格式条款时强迫农户同意改变流转土地用途，或者违约改变流转土地的用途，使农地使用非农化，在农地大量流转的场合，会直接导致粮食生产减少、供给不足的风险。近年来，在发达国家纷纷宣布转基因农产品具有致癌等多种毒副作用的前提下，国内很多地区转基因水稻、玉米和大豆却在普遍种植，很大程度上得益于工商资本投资者的助推作用。

五是农业产业安全风险。由于投资渠道主体权力不平衡，加之法律政策环境的威胁，在土地流转渠道，投资者极易利用其优势地位，在制定土地流转合同格式条款时强迫农户同意改变流转土地用途，或者违约改变流转土地的用途，将基本农田改为其他农副业生产用途，在农地大量流转的情形下，很可能导致农业产业结构失控失调，农副产品供给与需求失衡，当前农产品供给侧玉米生产大量过剩即为典型例证。

六是法制环境风险。法律政策环境变化极有可能导致工商资本投资者与农户之间的土地流转合同无效或者无法履行的风险。党的十八大以后中央大力推行农村土地制度改革，相应的土地法律法规已经或即将修改，对农村土地的流转逐步放松管制，因而法律环境变化几乎不会给工商资本投资者与农户之间的土地流转合同带来风险，但在地方政府政策层面，各地的土地规划政策、农业结构调整政策、农田整理政策等极有可能导致工商资本投资者与农户之间的土地流转合同无法履行的风险。

（2）工商资本投资农业的风险评价。我们选取湖南、湖北两地进行实地调研，了解工商资本投资农业风险的现状。之所以选择湘鄂地区，主要考虑湘鄂地区地处我国中部，在工商资本投资农业方面具有代表性。采用调查表、走访、面谈等调查方法，调查对象（投资项目样本）160个，调查内容涉及违约风险因素：投资者违约、农户违约次数；侵权风险因素：霸王条款、改变土地用途、强制流转土地；土地环境风险因素：污染事件发生次数、连续三年减产情况、除草剂使用情况；粮食安全风险因素：基本农田改变用途、土地非农化、转基因产品种植情况；农业产业安全风险因素：土地非农化、供给侧过剩产品种植情况；法制环境风险因素：土地规划政策、农业结构调整政策、农田整理政策变化情况。

对于违约风险和侵权风险，各风险因素之间虽有重复，但相互之间却不存在内在的相关与自相关关系，可采用（风险因素调研数据之和-重复数）÷调研样本数（160）得出各种风险的风险值。但对于土地环境风险、粮食安全风险、农业产业安全风险和法制环境风险的风险因素，不仅存在重复出现的情形，尤其是各风险因素之间，还存在内在的复杂相关与自相关关系，因此，我们采取Delphi法对它们的风险值进行测定。

Delphi法实施的基本程序是：首先，预先制定调查表。在对土地环境风险、粮食安全风险、农业产业安全风险和法制环境风险的风险值进行评价时主要以每种风险的风险因素为基础制作调查表。其次，问询分两轮或多轮进行。对于土地环境风险、粮食安全风险、农业产业安全风险评价，邀请国土、农业和环保领域专家共10参加；对于法制环境风险评价，邀请法律专家3人参加。第三，每一次反复都带有对每一条目的统计反馈，包括中位值及一些离散度的量测数值，有时要提供全部问答的概率分布。随着每次反复所获得的信息量愈来愈少可由主持人决定在某一点停止反复，追求意见的收敛，但并不强求。

Delphi法是集中许多专家意见的一种法律风险辨识方法，比某一个人的意见接近客观实际的概率要大，具有较高的效度和信度。通过对湘鄂地区工商资本投资农业风险现状的调研，并对调研数据进行统计分析、测算，得出湘鄂地区工商资本投资农业风险值如下表所示。由于各种风险对工商资本投资农业的影响、作用和重要性程度不同，因而风险评价不宜取六种风险的平均值，而应赋予相应的权重，再按权重计算出每种风险的风险值，最后取其总和作为工商资本投资农业风险的风险值。各种风险的权重值仍然采用Delphi法，由前述国土、农业、环保和法律专家共13人完成，权重值取0—1之间任意数，经过多轮专家問询后，最后违约风险、侵权风险、土地环境风险、粮食安全风险、农业产业安全风险和法制环境风险权重取值分别为0.18、0.23、0.29、0.13、0.12、0.05。于是，湘鄂地区工商资本投资农业风险值为：

0.2934×0.18+0.5188×0.23+0.65×0.29+0.55×0.13+0.45×0.12+0.20×0.05=0.4961

可见，工商资本投资农业的弱势和外部威胁给工商资本投资农业造成了较大的潜在风险，这些风险一旦发生，不仅给投资者和农户造成极大的伤害，同时也严重影响了工商资本投资农业的积极性，使农业供给侧资本陷入逆流的“卢卡斯之谜”而无法破解，创新工商资本投资农业风险的防控机制，已成为解决我国农业问题的重中之重。

三、投资农业风险防控的路径

工商资本投资农业风险产生的主要根源在于现有工商资本投资农业的弱势和威胁，要构建工商资本投资农业的服务体系，消除工商资本投资农业的弱势和威胁，抛弃通常使用的“头痛医头、脚痛医脚”式的碎片化风险防控对策，建立工商资本投资农业风险防控的系统化流程和风险预警机制。

1. 创新工商资本投资农业的模式

当前土地流转渠道中主要是土地出租、承包经营、经营权转让等土地流转契约形式，而收购协议渠道中主要是农副产品收购契约形式，要解决投资者和农户之间权力的严重失衡、结构松散的问题，关键在于平衡两者权力，使双方结成利益共同体。组织体式的投资模式不失为最佳选择，亦即以农户的土地权资本与投资者的货币、技术、机器设备等实物资本共同构成组织体的资本，农户与投资者均为组织体的股东或出资者，组织体的组织形式可以是合伙企业，可以是农业专业合作社，亦可是公司。这种组织体式投资模式相对于契约式投资模式，投资者与农户都是资本拥有者，两者权力得到平衡，组织结构紧密，土地资本将投资者的货币、技术、机器设备等实物资本牢牢吸附在农业农村，很大程度上避免了违约风险、侵权风险、土地环境遭受破坏风险的产生⑦。endprint

2. 构建工商资本投资农业服务体系

现有工商资本投資农业渠道中，只有兼顾投资者和农户双方利益的法律服务才能破解权力失衡和信息不对称的“瓶颈”，尤其是在拟定土地流转合同和农副产品收购协议时，由投资者和农户之外的第三方提供法律服务，拟定格式合同条款，才能做到不偏不倚，达成合同履行过程中双方权力的平衡。在创新工商资本投资农业模式以后，同样需要第三方拟定合伙协议或者股东协议和章程，以公平对待投资者和农户。这项服务可由县市一级司法行政部门免费提供。对于国有土地价格评估，我国现已形成一套成熟的价格评估制度，但对于农村土地价格评估，尚未形成完善的地价评估制度，目前基本采用双方协议的方式议价流转，脱离了土地价格的实际，这是造成工商资本投资农业风险发生的主要根源，无论是现有的土地流转模式还是创新的工商资本投资农业模式，建立完善的地价评估制度刻不容缓。土地的购买价格并不是土地的价格，而是地租资本化后购买地租的价格。因而，把土地收益还原为资本价值这个资本化过程，是土地估价问题的核心⑧。

由于现有工商资本投资农业多为土地流转模式，加之创新的组织体投资模式正在实施过程中，土地权作为注册资本同样存在过户的问题，完善农村土地交易机制亦必不可少。采取农业投资优惠政策大量吸引工商资本投资农业，不仅可以解决农业发展所需资金，同时，增加了农业供给侧的资金供应，实现了农业发展资金的供求平衡，自然可以解决投资渠道中投资者和农户权力不平衡的“瓶颈”，最大限度降低侵权风险、违约风险产生的概率。

3. 创新工商资本投资农业风险防控体系

风险管理流程包括风险辨识、评估、预警和决策，要构建工商资本投资农业风险物联网预警系统，可由县市一级农业行政主管部门具体实施，并向投资者和农户提供终端链接服务。创新工商资本投资农业风险防控制度，主要包括确立农业投资行为可行性论证制度、制订农业投资行为准入标准、农业投资行为合法性审计制度、农业投资行为实时监管制度、风险信息管理制度等，要注重工商资本投资农业项目是否符合环境保护要求和土地资源的可持续发展、是否符合农业产业结构要求、是否符合农业供给侧要素补偿需求、是否符合市场需求等，以防土地环境风险、粮食安全风险和产业安全风险的发生，将风险因素消除在萌芽状态；县市一级农业行政主管部门要安排专人随时监听各方面风险因素信息，并及时提交工商资本投资农业风险物联网预警系统，满足风险预警的需要。

注释：

① 土地流转合同形式和农副产品收购协议形式又可根据具体的投资行为而划分为若干模式，下文对这些模式的概括是建立在对现有相关文献进行梳理的基础之上的，这些模式的共同特点就是投资者与农户之间以契约维系，属于一种松散的结构形式。

② 姜文辉：《从土地流转谈我国农业发展模式的选择》，《江西财经大学学报》2009年第6期。

③ 由于工商资本投资农业风险产生的主要根源在于现有投资模式内在的弱势以及因这些弱势引发的外部威胁，本文侧重于对工商资本投资农业模式的弱势和威胁进行分析，而非对工商资本投资农业内外环境的分析。

④ 林毅夫：《再论制度、技术与中国农业发展》，北京大学出版社2000年版，第34页。

⑤ 温涛、冉光和等：《中国金融发展与农民收入增长》，《经济研究》2005年第9期。

⑥ 工商资本投资农业除本部分所列风险之外，确实还存在其他一些风险，如经营风险、财务风险、产品责任风险等，但这些风险并非当前工商资本投资农业行为特有或表现突出的风险，因此不予探讨。

⑦ 蒋云贵：《法律风险理论与法学、风险学范式及其实证研究》，中国政法大学出版社2015年版，第122—133页。

⑧ 伊利、莫尔豪斯：《土地经济学原理》，商务印书馆1982年版，第226页。endprint