既有建筑节能改造市场的政府治理研究综述

伍红民， 郭汉丁， 李柏桐

(天津城建大学 经济与管理学院， 天津 300384)

既有建筑节能改造作为节能减排的核心组成内容，是实现我国可持续发展的必然要求。既有建筑节能改造事业发展依赖于市场多主体协同驱动下市场健康持续发展。市场有序运行的关键在于市场核心主体——节能服务公司(Energy Service Company，ESCO)的内在驱动力和业主的内源驱动力；但是既有建筑节能改造所具有的公共品、信息不对称等特殊属性，决定了其市场的健康发展必然离不开政府的外在引擎力。因此，科学发挥政府监管市场、协调市场与引导市场的引擎作用，对既有建筑节能改造市场健康发展具有重要意义。我国既有建筑节能改造起步较晚，政府采取多种手段与政策推动既有建筑节能改造实践，但总体来看，市场运行不畅，效果不佳。究其原因，我国十多年以来，以政府为主导的既有建筑节能改造实践，难以激发市场主体的能动性，也形成了政府市场监管的错位与失位。因此，基于市场治理视角，探索既有建筑节能改造市场发展的政府作用力形成与实施机理是值得深化研究的课题。鉴于政府作用力与市场治理密切相关，且国内外专门开展既有建筑节能改造市场发展的政府作用力研究较少。本文从既有建筑节能改造市场治理分析入手，概述国外既有建筑节能改造市场治理理论与实践现状，剖析我国既有建筑节能改造市场运行理论研究与政府管理实践，探索既有建筑节能改造市场治理研究动态，揭示既有建筑节能改造发展的政府作用力形成与实施机理研究前沿，以期丰富既有建筑节能改造市场治理理论，促进既有建筑节能改造市场健康发展。

1 国外既有建筑节能改造市场治理实践特征

国外发达国家实施既有建筑节能改造起步较早(二十世纪70年代)，实践效果显著，市场发育成熟。政府在既有建筑节能改造市场治理实践中，积累了较为丰富的经验，形成了完善的法律法规、有效的激励政策、开放的的信息平台、良好的融资环境等鲜明特征。

1.1 完善法律法规引导市场主体行为，确保市场有序运行

基于市场法制化、规范化发展要求，以完善的法律法规引导市场主体行为，确保既有建筑节能改造市场运行有序是发达国家治理市场最显著的特征。日本为持续推进市场规范发展，自1979年《节约能源法》颁布实施后，分别于1993，1998，2002，2005年对该法进行了重新修订[1]；新法明确规定，凡节能改造相关主体须以提高能源利用效率为目标，改造建筑的围护结构和用能设备必须满足建筑节能标准。德国为确保法律法规在市场动态发展过程中的引导和约束作用，在《供暖保护法》和《供暖设备法》的基础上，于2002年2月颁布实施了《能源节约法》；新法指出，改造建筑的房屋室内积累的热量要满足取暖标准。法国为促进改造市场有序运行，于1974年出台了RT1974《建筑节能规范》，并分别在1977，1982，1988，2000，2005年进行了重新修订；新规范强调，涉及改造的相关组织必须以规范为标准，改造项目须达到相关标准的最低要求，未达标者不予验收。

1.2 实施激励政策调动市场主体积极性，激发市场活力

实施多元化和高激励力度并举的激励政策是美、德等发达国家调动市场主体积极性，激发市场活力的共同特征。美国为调动ESCO改造积极性，在税收上对ESCO提供税收豁免、税收扣除、优惠税率、延期纳税以及退税等优惠政策；在贷款方面为其提供贷款担保、贷款优惠以及贷款贴息。例如：美国安全法案中明确提出，若改造后窗户节能效率达到20%，改造主体每年每套可享受2000美元税收减免。德国为激励市场主体，在税收方面对参与既有建筑节能改造的主体实施税收减免、降低税率；在贷款上实施优惠贷款、财政补贴以及效果奖励等激励政策。例如：当项目改造完成并经验收通过，若其节能效率高于国家标准则可免去15%贷款偿还额，且再给予10%项目补贴。法国为鼓励个人和企业进行节能改造，政府对其实施政府补贴和减免个人所得税的优惠政策。例如：业主对住宅进行墙体改造、安装采暖温控设备等均可申请财政补贴，并减免25%～40%个人所得税，对于采取可再生能源为供热源的家庭可享受40%～50%税收减免[2]。

1.3 构建信息平台削弱市场主体间信息不对称，促进市场良性运行

构建信息平台、披露市场信息，是发达国家削弱市场主体间信息不对称、促进市场良性运行的重要举措。主体间信息不对称导致的逆向选择与败德行为是影响市场良性运行的重要原因。德国为营造透明良好的市场竞争环境，颁布了建筑能耗认证证书(DENA)。DENA规定，在住宅交易中节能产品或服务的供给者必须出具住宅“能源消费证明”，以确保业主明确了解住宅能耗情况。美国为削弱市场信息不对称，改善市场主体合作关系，组织实施了能源之星(Energy Star)建筑标识项目，其以互联网为实施渠道，通过指定网站将具有资格的ESCO向社会公布，从而降低业主选择的盲目性。日本政府为削弱主体间信息不对称，在《关于促进保证住宅品质的法律》的基础上，于2010年10月正式实施了《住宅性能标准制度》，该制度建立了明确的评价制度与住宅性能标准，由不涉及改造利益并赋予法律资格的第三方专业评价机构对既有建筑进行性能评价，并出具“住宅性能评价书”。

1.4 优化融资环境解决市场主体融资障碍，突破市场发展瓶颈

既有建筑节能改造前期投资大与后期效益回收期长的矛盾关系决定了融资渠道畅通是突破市场发展瓶颈的关键，通过优化融资环境解决主体融资障碍是发达国家的成功经验。德国为解决市场主体融资障碍，政府设立了KEW基金专用于既有建筑节能改造，且德国复兴信贷银行专门针对节能投资和节能技术开发项目给予贴息贷款、无息贷款或低息贷款，其贷款利率较普通商业银行利率低0.5%。英国为推动既有建筑节能改造，将节能基金主要应用于建筑节能改造，其中55%的基金作为无息贷款向改造主体发放，并且业主在改造申请审核通过的情况下可获得政府无偿提供的50%节能改造资金。除此之外，发达国家针对合同能源管理(Energy Performance Contracting，EPC)融资模式进行了积极的创新，根据其运作模式的不同，将项目资金筹措的方式分为由业主、ESCO、第三方单独负责或者多方共同分担，如此不仅为解决主体融资障碍提供了有效途径，同时也为不同项目选择合适的融资方式提供了可能，增强了融资的灵活性。

2 国外既有建筑节能改造市场治理理论研究概述

国外既有建筑节能改造市场治理研究可追溯到上世纪六十年代，呈现起步早，持续探索的特点。从搜集相关文献来看，近期研究主要聚焦于激励政策、能效标识、市场运作模式及风险共担机制等四个方面。

2.1 基于市场正外部性的激励政策

既有建筑节能改造市场的正外部性决定了外部调节的必要性，激励政策是削弱既有建筑节能改造市场正外部性的有效手段。Bringer等[3]研究指出既有建筑节能改造市场的信息不对称与正外部性是造成市场投资风险不确定和主体改造动力不足的重要原因，若要降低市场投资风险提升市场主体积极性，政府部门必须制定税收优惠、财政补贴、奖励价格等有效经济激励政策。Gram-Hanssen[4]基于丹麦既有住宅能源消耗研究指出，在正外部性明显的市场环境下，即使业主拥有相关技术手段且在经济上可行，业主也不会主动对住宅进行节能改造，针对这一难题政府应制定相关法规并实施不同类型的激励政策。Roy等[5]以正外部效应明显的中小学建筑为案例，研究分析公共事业激励机制指出，针对不同规模的建筑采用相应激励政策不仅能够增强成本效益，而且能够提升既有建筑的整体节能效果。

2.2 基于市场信息不对称的能效标识制度

既有建筑节能改造市场信息不对称是制约市场有序运行的主要障碍，实行能效标识制度是弱化市场信息不对称、增强市场透明度的有效途径。Visscher等[6]指出欧洲建筑物能效指令是成员国发展和加强新建筑和既有建筑节能改造的推动力量，能够有效提高市场透明度，在一定程度上解决市场信息不对称的问题。Muresan等[7]基于罗马尼亚既有住宅节能改造行业的SWOT分析指出，实施能效标识能够促进住宅节能市场的透明度。Hårsman等[8]通过实证分析指出，建立能效标识制度不仅能削弱市场主体间信息不对称，更能改善主体双方合作关系，避免由于市场信息不对称而导致的逆向选择和道德风险。Olaussen等[9]指出能效绩效证书是为ESCO和业主双方提供可靠信息的重要媒介，完善能源绩效证书、构建能效标识制度不仅能够改善主体间合作关系，更能克服市场信息不对称带来的不良影响。

2.3 基于市场化运行的合同能源管理模式

EPC是由ESCO与业主以契约形式约定节能目标、ESCO提供节能改造全程服务的一种全新市场化运作机制，是减小财政压力、降低运行成本、加速市场化发展的有效模式。Principi等[10]指出对于类似医院的非节能既有公共建筑，仅靠政府的财政支持是十分有限的，通过EPC模式吸收社会资本对非节能既有建筑节能改造具有重要意义。Polzin等[11]基于逻辑回归分析方法，通过实证分析EPC应用于节能改造所发挥的作用指出，在财务和能力受限的情况下，采用EPC模式能尽可能地降低投资和财务上的风险。Carbonari等[12]指出面对既有建筑能耗高、环境负面影响大的局面，实施既有建筑节能改造具有重要意义，但仅靠政府财政支持既有建筑节能改造将难以为继，而由以提高建筑能源利用效率为服务的ESCO运用EPC进行既有建筑节能改造将是可行的办法。

2.4 基于合作共赢的风险共担机制

收益共享、风险共担是市场治理的基本原则，基于合作共赢，构建既有建筑节能改造项目风险共担机制，是推进既有建筑节能改造市场健康有序发展的有效保证。Garbuzova-Schlifter等[13]指出风险是影响节能效率的重要因素，在项目改造过程之中以节能效益作为报酬的ESCO和业主共担项目财务和技术风险，但业主对项目风险的识别能力受限于其专业知识，如若双方风险分担不合理，二者未来长期合作必将受影响，因此，主体之间合理共担项目风险至关重要。Khazaeni等[14]指出要实现主体间合作共赢，风险均衡分配至关重要，若缔约双方风险分配不平衡，不仅会导致项目总成本增加，更加会影响缔约方之间的关系。Hufen等[15]指出EPC是一种有效的节能运作机制，对于节能市场发展具有重要意义，但若要确保EPC模式下合同双方实现互利共赢，不仅需要合同双方建立一种有效的激励机制，还需要双方共同承担项目风险。

3 我国既有建筑节能改造市场政府管理实践

较发达国家而言，由于我国经济发展和节能意识的双重滞后性，既有建筑节能改造起步较晚，正式实施既有建筑节能改造仅有十多年历程。我国政府为推动既有建筑节能改造市场快速发展，至今一直实施以政府主导的实践推进模式，在构建法律法规体系、开展试点示范工程、推广合同能源管理以及实施经济激励政策等四个方面开展了积极实践。

3.1 构建法律法规体系，依法规范节能改造工作

基于节能减排发展战略要求，为促进市场规范化运行，我国从顶层设计着手，构建了较为完善的既有建筑节能改造法律法规体系。我国为推动既有建筑节能改造市场规范化发展，自改造以来相继颁布实施了一系列的法律法规，到目前为止，已基本形成以宏观政策指导全局、中观政策细化改造领域和微观政策贯彻落实的体系框架。在宏观层面上，以全国人大常务委员会颁布的《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国节约能源法》等为核心，确定国家总体目标和战略布局，统筹指导全国节能改造工作。中观层面以国务院、住建部相关部委颁布的《民用建筑节能条例》《公共建筑节能条例》《既有采暖居住建筑节能改造技术规程》等为代表，进一步细化节能改造工作，指明某一领域的发展方向及目标。微观层面以地方市政府常务会议审议通过的规范性文件为具体指导方针，贯彻落实国家指定的节能改造任务。

3.2 开展试点示范工程，稳步推进节能改造事业

以国际合作与典型项目试点相结合，吸引国际先进改造理念，以点带面、示范先行是我国迈开既有建筑节能改造实践的第一步。我国为推动既有建筑节能改造事业发展，提高建筑节能技术、建立节能设计标准体系和创建科学管理机制，于1999年启动了首个国际合作项目——“中国住宅领域提高能效与可持续发展合作项目”该项目自启动到2009年结束，期间共完成11个示范项目，示范改建面积为2.9万m2，示范项目以少于7%的成本达到了节能50%的目标，为我国引进先进技术和探索有效推广模式提供了成功经验。此外，中德技术合作项目自2005年启动到2011年结束，先后在唐山、北京和太原等地对28栋约10万m2既有居住建筑实施了供热计量和建筑节能综合节能改造示范工程；在天津、唐山和鹤壁市对约3万栋近2亿m2的既有居住建筑进行了基本情况调查，并制定了相应的节能改造方案，对唐山、哈尔滨等6个城市的10个节能改造项目进行了评估并提出了改进方案[16]，通过该项目为我国引进德国先进理念，开发适合我国国情的节能改造技术路线提供了有效借鉴。

3.3 推行合同能源管理模式，推动节能改造市场发展

合同能源管理是发达国家普遍采用的有效市场运作模式，对既有建筑节能改造市场发展具有重要促进作用。我国为推动市场发展，鼓励和支持ESCO以EPC模式开展改造事业，并且提出采用EPC的企业可享受财政奖励、营业税免征、增值税免征和企业所得税免征三减三优惠政策。1998年，我国为促进节能机制转换，提高能源利用效率，政府与世界银行及全球环境基金共同实施了“世界银行/GEF中国节能服务促进项目”该项目共分两期：第一期项目的主要任务是EPC的示范，第二期项目的主要任务是基于第一期示范成功的基础推广EPC模式。2007年，为进一步推动EPC模式发展，国务院于8月批准通过《节能中长期专项规划》，规划明确提出，促进市场发展，要推行以市场机制为基础的EPC节能新机制。2010年，国家财政部、发改委印发了《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，中央财政安排专项资金对EPC项目按年节能量和规定标准给予一次性奖励[17]；2016年，《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》指出，符合相关条件的EPC服务免征增值税；此外，在“十三五”规划中，我国政府再次强调将节能服务产业发展成先导性产业要积极推行EPC模式。

3.4 实施经济激励政策，激发市场主体能动性

既有建筑节能改造经济外部性是影响改造主体能动性的重要原因，实施经济激励政策是内化市场正外部效应、激发市场主体能动性的有效措施。我国在激励改造主体方面，采取了财政补贴为主和税收优惠并举的激励措施，补贴以完成改造面积计算，严寒地区补贴55元/m2，寒冷地区补贴45～50元/m2。2007年，为提高ESCO参与大型公共建筑和国家机关办公建筑节能改造的积极性，财政部、建设部印发了《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》，该办法规定，采取EPC模式开展国家机关办公建筑和大型公共建筑节能改造工作的予以贷款贴息补助，其中地方建筑节能改造项目贴息50%，中央建筑节能改造项目实行全额贴息。2011年，为进一步推进公共建筑节能改造，印发了《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》，通知规定，对于四大重要试点城市，根据其改造效果和改造工作量等因素实施资金补助，补助标准为20元/m2。2016年财政部和发改委在《节能技术改造财政奖励资金管理办法》中规定，在我国东部和中西部地区的节能技术改造项目，根据改造后实现的年节能量分别按240，300元/t标准煤给予一次性奖励。

4 我国既有建筑节能改造市场运行理论研究动态

我国建筑节能研究始于上世纪八十年代，经历了从经验研究到实践分析的阶段性演变，其中既有建筑节能改造市场运行理论研究，主要集中在政府监管必要性、EPC融资模式、主体行为博弈策略、市场激励机制以及运行机理等五个方面。

4.1 既有建筑节能改造市场政府监管的必要性

既有建筑节能改造市场外部性经济和信息不对称等市场失灵现象客观存在，实施政府监管是弥补市场机制不足、避免市场失灵的有效方式。符冠云等[18]指出市场失灵客观存在于节能改造市场，面对市场失灵仅靠市场机制调节难以奏效，确保市场机制良好运行要发挥政府监管和服务职能。李新英[19]指出我国目前处于经济结构转型升级时期，市场机制尚不健全，节能市场的运行需要政府强有力的推动，面对市场失灵政府必须进行市场监管，且政府在实行监管时首要任务是建立健全指标、监测以及考核体系，其次要加强考核与监督，实行工作问责制度，针对重点单位重点监管，保证严格执行市场规章制度。赵盈盈等[20]基于既有建筑节能改造进程中群体间的演化博弈指出政府进行市场监管至关重要，对ESCO及建设主管部门设置合理的奖惩制度是既有建筑节能改造取得成效的前提。

4.2 既有建筑节能改造市场EPC融资模式

EPC作为一种有效的市场化运作模式，解决其主体融资障碍、创新融资模式是推动EPC模式发展的关键。丁友卫[21]认为我国EPC模式推广难、发展慢的根本原因在于市场融资困难，提出在当前ESCO发展不成熟和银行专业评估人员缺乏的情形下，我国ESCO应优先选择节能量保证型融资模式，在成功运行之后方可引入节能量共享型融资模式。商惠敏等[22]以广东省为研究案例，通过国内外EPC融资模式对比分析指出，当前广东省ESCO融资能力不足、金融机构重视度不够以及金融信贷产品种类少是致使EPC模式发展缓慢的主要致因，基于当前现状，广东省应以节能量保证型融资为先行模式，并针对不同水平的ESCO专门设计与之匹配的融资模式。段小萍[23]指出我国EPC融资偏好于银行借贷，融资渠道较为单一，要解决当前EPC融资所面临的问题可以从三个方面入手：第一是建立和发展融资租赁企业；第二是加快建立ESCO委员会；第三是政府建立和完善EPC的贷款担保基金。

4.3 既有建筑节能改造市场激励机制

既有建筑节能改造的公共品属性、经济外部性以及信息不对称性等特点决定了外部激励的必要性，建立市场激励机制是提升主体积极性、引导积极行为的有效手段。郭本海等[24]基于委托代理理论分析政府与ESCO的决策行为指出，委托代理机制下，政府与ESCO具有利益一致性，为确保节能激励机制产生实效，应加强基础工程、市场体系及财税政策体系的建设。魏兴等[25]基于进化博弈理论指出，政府和ESCO博弈的必然性源于二者自身利益诉求和经济人属性，在博弈过程中主体行为选择必将影响市场的运行，政府需在二者长期博弈过程中运用激励政策以及合理激励额度引导ESCO的积极行为，且激励补贴额度必须合理，否则适得其反。王星等[26]基于协同视域指出，市场运行动力不足的主要原因在于现有激励体系协同不足，促进市场机制的有效运行必须深入探索激励协同机理、激发市场主体主观能动性、优化市场发展的激励实施路径。

4.4 既有建筑节能改造市场主体行为博弈策略

既有建筑节能改造市场发展的实质是主体行为博弈的结果，实现主体间利益均衡是促进市场良性运行的内在要求。邓建英等[27]基于博弈理论指出，市场主体在执行建筑节能政策时，由于主体间的利益冲突必然导致主体间利益博弈；若要实现混合策略均衡，政府必须建立健全节能监管效能激励约束体系；若要实现据点均衡，需要培育、发展优质建筑节能服务机构。刘晓君等[28]基于业主与ESCO特征分析指出，在主体有限理性的情况下，要实现进化稳定策略，就业主方面而言，推进EPC要凸显业主收益，同时加强对提供不合格服务、扰乱市场秩序的ESCO的惩罚力度，而就ESCO方面而言则要适当提高其提供合格节能服务的收益，且要加强对ESCO的监管力度以减少ESCO短期的投机型收益。朱茹林[29]基于政府-ESCO进化博弈模型分析指出，若使模型朝希望的进化稳定策略状态演化，政府需加大现阶段经济激励力度。

4.5 既有建筑节能改造市场运行机理

既有建筑节能改造市场发展是一个动态演进的过程，市场运行路径选择与优化、市场培育与保障等是其运行机理的基本内涵。侯静等[30]认为既有公共建筑节能改造在无外在驱动力下其节能潜力难以规模化，通过政府引导能有效释放市场节能潜力，但由于政策的针对性与稳定性不足导致难以实现中长期能效提升目标，为此，提出以能效提升为目标、以政府购买节能量为导向的市场机制体系是既有公共建筑市场化的重要途径。郭汉丁等[31]在研究国内外既有建筑节能改造市场培育实践与理论研究的基础上，指出目前我国既有建筑节能改造在许多地区尚处于试点阶段，市场运行体系尚不完善，要促使既有建筑节能改造市场有序运行，培育市场要素和主体是关键。马兴能等[32]在分析国外既有建筑节能改造市场培育实践的基础上指出，我国既有建筑节能改造市场还处于试点摸索阶段，市场机制尚不健全，政策保证体系缺位和主体驱动不足明显，系统研究市场特征、分析主体行为和制定有效的激励措施对于培育我国既有建筑节能改造市场具有重要意义。

5 结 论

既有建筑节能改造是实现节能减排目标不可或缺的核心任务，推动既有建筑进行节能改造市场健康发展是完成改造目标、实现可持续发展的必由之路。发达国家以市场治理为切入点，在法律法规、信息平台、激励政策、融资环境等方面实施了有效实践，积累了较为丰富的成功经验；我国主要实施以政府为主导的既有建筑节能改造监管模式，忽略了改造业主主体的内源动力和核心主体ESCO的驱动力，政府应有的引擎力发挥不到位，使得改造效果关注度不高，市场发展缺乏后劲，严重制约了既有建筑节能改造发展进程。理论研究层面，多从市场运行视角出发，探讨市场发展问题与障碍、市场激励机制、EPC运作模式、能效标识制度等市场管制模式与手段，基于市场治理视角研究既有建筑节能改造市场发展的政府作用力形成与实施机理尚属鲜见。因此，从科学分析既有建筑节能改造市场发展问题着眼，揭示既有建筑节能改造市场运行特征与规律，界定政府在不同阶段既有建筑节能改造市场运行过程的功能定位与作用路径，剖析既有建筑节能改造市场政府作用力形成与发展的影响因素及其作用机理，探究既有建筑节能改造市场发展中基于政府治理下的多主体行为博弈策略及其实施过程，解析既有建筑节能改造政府作用实现路径与优化过程，探讨基于市场治理视角下既有建筑节能改造政府作用力的形成过程与演化机理，值得深化研究，这必将推动既有建筑节能改造市场健康有序发展。