重大建设项目档案管理流程及规范探讨——以昆明新机场建设项目为例

■ 赵新宇

昆明新机场建设项目为云南省十二五期间实施的国家重点建设项目，建设中卓有成效地开展档案工作，项目档案与工程实体实现同步通过竣工验收。2012年11月，昆明新机场建设项目（机场工程）被国家档案局表彰为“全国建设项目档案管理示范工程”。项目档案为工程管理、项目审计、工程结算、机场转场运营等提供了大量详实的依据性材料。参与机场项目档案管理的有关同志受到了省委、省政府的表彰。今天我省面临着“五网建设”的艰巨任务，今天研究、推广好昆明新机场项目档案工作经验对于提高全省重点建设项目档案管理水平仍具有重要的意义。

1 昆明新机场项目文控档案管理质量控制措施

新机场工程项目档案质量体现在文件资料收集的齐全完整和系统性上，指挥部主要采取以下档案质量监督管理控制措施。

1.1 管理机制保障

1.1.1 成立指挥部档案工作领导小组，完善档案管理模式

为全面系统地做好新机场项目档案管理工作，提高档案质量，指挥部及时成立档案工作领导小组和工程档案处。按照“项目负责制”和“三同步”的管理原则，在项目经理负责制的基础上，指挥部档案工作领导小组明确要求参建单位由项目总工（技术负责人）担任资料负责人；监理单位由总监理工程师担任总负责人；勘察设计、检测监测要明确一名分管领导负责资料工作；指挥部各部门由部长担任本部门资料管理总负责人，从而形成了一支专业的技术档案资料员队伍。通过执行“谁施工、谁负责”的工作要求，分级审核，齐抓共管，形成“以业主为中心、以监理为保证、以施工为主题”的档案资料管理模式。

1.1.2 建立档案工作目标责任制，在制度上明确约定责任

指挥部建立档案管理工作网络和档案质量监督网络，实行项目负责制、领导责任制和专兼职档案人员工作岗位责任制。通过与103家参建单位签订《归档责任书》，明确归档责任主体，在制度上明确约定新机场工程各参建单位的档案管理工作责任，确定工程建设五方责任主体的档案管理职责，要求勘察设计、检测监测、施工监理等单位要确定分管领导负责资料工作；施工单位由项目总工（技术负责人）担任资料负责人；监理单位由总监理工程师担任总负责人。

1.1.3 设置档案专项经费，档案工作经费纳入项目建设预算

指挥部落实档案专项资金，设置“档案资料专项奖”。把工程资料与工程建设“三同步”纳入工程进度考核、纳入工程质量安全奖考核，不仅把进度奖中10%设为“资料奖”；还单独另设120万元的“竣工资料奖”；如果加上档案设施设备和档案信息系统的档案经费，初步统计，指挥部档案工作共投入750多万元的档案经费。

1.1.4 在工程招标及合同文件中设置档案专项条款，严格执行合同管理

指挥部档案工作较好地运用了合同管理，根据合同要求，新机场项目档案规范化管理在机场工程建设各个阶段全面铺开。

一是在工程招投标阶段及合同签订阶段，通过在招投标文件及合同中设立档案专项条款，直接明确约定参建单位档案管理职责，把工程档案移交套数、质量要求、归档范围等管理条款列入招标文件和合同约定之中，使新机场工程档案工作从法律上得到有效保证，确保了工程档案规范的法律依据；二是在工程开工阶段，通过举办档案培训班，对施工、监理单位进行档案交底，保证了档案资料管理规范规程的顺利推行；三是在工程施工阶段，通过档案专题会议及现场检查等形式，使档案部门能够及时监督、检查各承包单位对规范的执行情况；四是在工程竣工验收阶段，档案专项验收是对规范执行情况的全面检验；五是在工程结算阶段，工程档案交接凭证《会审移交书》作为工程结算的依据文件之一，保证了竣工资料归档率达到100%。

1.1.5 确立档案保证金制度，执行工程资料管理奖惩机制

指挥部每年召开一至二次档案工作会，会议对年度指挥部各部门和各参建单位的工程档案资料管理情况进行布置安排和检查评比。对工程档案资料管理工作成绩突出的单位和个人，给予表彰和奖励；对工程档案资料管理不到位的单位和个人进行通报批评并予以经济处罚。

一是在建设阶段，根据项目档案检查情况，指挥部对不按规定开展工程档案资料管理的参建单位，可暂缓拨付工程进度款。二是在工程验收阶段，项目竣工案资料初步验收不合格，指挥部不组织竣（交）工验收，谁主管谁负责整改到位；竣工验收资料整改不合格，工程不能通过竣工验收，整改合格通过竣工验收后1-3月内需移交竣工档案，3个月后还不移交竣工档案的单位，指挥部工程档案处扣押5%的档案保证金。

1.2 档案管理的过程控制

1.2.1 配备档案资料专业人员，实时开展培训，提高档案管理实效

为系统协调、扎实有效地开展工程档案资料管理工作，保证工程档案资料工作有人抓、有人管、有人做，指挥部在行政保障部下设工程档案处，配备5名专职档案员。

在工程建设期间，为提高全体参建人员的档案意识和档案管理知识水平，指挥部不间断地组织由参建单位专兼职档案资料员参加的培训班，对建设项目档案管理、建设项目声像档案管理以及计算机管理软件的应用方面进行了讲座。从建设项目档案管理基本概念、项目文件的跟踪管理、档案的系统整理；建设项目档案归档范围、移交时间、质量要求；到建设项目档案计算机管理软件的应用等方面，进行了详细的讲解。保证了勘测设计、施工监理、造价咨询等参建单位以及指挥部内部各职能处室都能规范性地同步开展档案资料收集积累、整理编制和移交工作。

1.2.2 成立档案专家组，在档案质量监督上提供技术支持

为保证竣工档案质量，指挥部还专门成立了专业性、技术性较强的15名档案专家组，严格执行新机场竣工档案预验收审核程序，强化新机场工程档案预验收的审核工作。组长由总承包单位项目总工担任，成员由省工程质量监督站监察员和监理、施工单位技术负责人组成，档案专家组成员来自不同的参建单位、具有不同的专业技能，全部具有高级工程师的资质。档案专家组的成立，善于发现问题查找问题，对现场资料提供技术指导，发挥了传帮带的作用，极大地促进了现场资料管理工作。

1.2.3 编制《新机场建设工程竣工档案目录》，在竣工档案编制标准上提供业务指导

由于新机场项目档案工作具有时间跨度长、归档单位多、技术性强、专业复杂等难点，为保证竣工档案的编制质量，保证新机场项目档案完整性和连续性，统一施工和监理单位的编制标准，指挥部制定了《新机场建设工程竣工档案目录》印发全场区指导工作。该目录明确了归档责任单位、归档范围和归档深度，成为指导新机场工程档案归档工作的重要性文件。一来避免了竣工资料填写内容不规范，为新机场工程争创“鲁班奖”奠定了良好的基础；二来杜绝了工程资料类别缺失遗漏，较好地保证了新机场工程档案的完整、准确和系统，保证了新机场工程项目档案质量。

1.2.4 在档案工作方法上，按照工程资料与工程建设“三同步”原则，实行事前、事中、事后三控制

事前：在工程进场见面会，实行档案交底，签订《归档责任书》，并要求报送《工程资料管理策划书》和预立卷目录。在施工用表类别、填写方式等资料形成阶段，由监理单位严格审核把关。指挥部要求施工文件要规范形成，填写内容要能真实地反映施工现场实际情况，反映新机场工程执行国家建设工程质量标准条例情况。

事中：同步进行资料收集积累、整理归类工作情况检查指导，力争达到项目文档一体化，避免重复性、琐碎的返工。

事后：在竣工验收和归档前移交审查阶段，凡符合归档标准的竣工资料，指挥部督促参建单位及时移交。目前，各参建单位归档进度基本能达到竣工验收后1至3个月内完成移交。指挥部档案工作从各个环节确保工程档案管理与工程建设同步进行。

1.2.5 严把审核关，切实抓好单项工程交验时对归档文件材料的审核

在建设项目（或单项工程）的竣工档案验收和移交过程中，为保证工程档案质量，在内在的质量方面，采取分级审核的办法，由监理、工程主管部门、质量监督站、专家组，逐级把关；在外在的质量方面，从档案角度对案卷整编的质量进行指导、检查，对施工单位形成的交工技术文件和竣工图的验收，要履行程序及签字认可的手续；交工技术文件和竣工图不得缺项，交工技术文件中的单项工程、单位工程名称填写准确，表格规范，文字清楚，签署意见、签字、盖章等手续完备；待各方检查验收合格后，由施工单位向建设单位档案室移交归档，从而保证竣工档案质量。

1.2.6 开发运用《新机场工程档案管理信息系统》，提高管理质量和效率

昆明新机场工程作为国家重点工程建设项目，所形成的工程技术资料内容多、种类杂、数量大，分部（子分部）分项工程已达573个，检验批近10万个，传统的手工台帐管理难以满足工程管理需要，难以适应工程进度。指挥部同步开展了档案数字化工作，使用了《工程档案管理信息系统》管理软件，使档案编目编号清晰明了，井然有序。一方面同步实现档案数字化。所有招投标文件、施工监理文件归档后同步进行扫描整理，实现档案数字化，同步完成纸质档案和电子档案二套档案双轨制制作；另一方面实现档案信息共享，达到远程查阅目的，实现了“查文查档不进库、阅文阅档不翻本”的查阅利用方式。

由于系统的使用，档案数字化、信息化工作得到了有关部门和广大查阅利用者的好评和肯定。项目档案较好地发挥了借鉴和凭证作用，快速简捷的查阅方式在保证新机场建设工作高效协调发展以及促进部门业务基础建设方面发挥了重要的服务保障作用。

通过以上种种质量控制措施，指挥部档案工作在各参建单位之间建立了纵横交错、层层把关、环环相扣的项目档案质量监控系统；在各参建单位资料员、技术负责人和项目负责人之间实现纵向监督；在施工、监理及建设单位之间实现横向监督；从而使工程文件材料的产生形成、收集积累、整理编制等各阶段得到有效监控，使项目档案质量得到全程有效管理。

2 昆明新机场建设项目文控档案管理控制要点

参建单位项目文控档案管理分为三个程序：前期资料管理准备、过程中资料管理检查、竣工时档案验收。

2.1 工程开工初期项目文控档案管理准备工作

2.1.1 参建单位成立工程资料管理组织机构。明确技术负责人（项目总工）负责资料管理工作，指定专人负责工程资料收集积累编制。

2.1.2 建立健全工程资料管理制度。监理、施工单位在项目开工后，应对照施工组织方案和技术交底内容编制出施工项目具体的资料管理办法、工程档案编制方法和归档目录清单。

2.1.3 执行统一技术规范和格式要求。监理、施工单位在项目开工30天内，应结合施工内容将所需执行的技术规范和技术用表报指挥部工程主管部门、工程技术部、质量安全监督部和工程档案处统一审核同意后，再行实施。

2.1.4 声像资料拍摄准备。施工过程中监理施工单位须拍摄声像资料，以照片和摄像形式记录各施工工序、进度节点和施工现场

2.2 施工过程中项目文控档案管理检查

2.2.1 检查内容

检查参建单位是否成立资料管理组织机构、是否健全工程资料管理办法、是否达到资料管理与工程建设“三同步”等。

2.2.2 检查结果

施工过程中未按规定开展资料管理的单位，指挥部可暂缓拨付工程进度款。

2.2.3 检查方式

（1）独立检查。指挥部工程档案处可直接对参建单位的工程资料管理工作进行检查。

（2）联合检查。指挥部工程档案处可联合主管工程部、质量安全监督部等部门对参建单位工程资料管理进行检查。

（3）交叉检查。指挥部工程档案处可组织监理施工单位之间相互学习促进、交流经验、取长补短做好工程资料管理工作。

2.3 竣工阶段工程档案验收管理工作

竣工档案验收为单位工程竣工验收、建设项目总体竣工验收两种方式。其中，单位工程竣工验收分为初步验收和竣工验收两个阶段。初步验收阶段是档案验收重点。当初步验收工程档案中问题整改完成后方可进行竣工验收。竣工验收时，施工单位须汇报档案编制情况和竣工图编制说明，并提交档案目录清单。档案验收不合格，工程不得通过竣工验收。

2.3.1 初步验收工程档案验收管理工作要点

在各单项工程交验前，施工单位应先编制一套完整的竣工档案，报指挥部工程档案处会同主管工程部、工程技术部、质量安全监督部进行审核。不符合要求的，要求整改；整改合格的，再提请档案工作领导小组竣工验收。

2.3.2 竣工验收工程档案验收管理工作

小型单项工程竣工档案的验收，由指挥部档案处会同主管工程部、工程技术部、质量安全监督部组成验收小组负责验收。档案部门和工程部门密切配合，从内容和形式上对档案质量进行把关。一般抽查30%的竣工档案，竣工档案得分不满75分者，工程不能评为优良等级。竣工档案得分不合格者，工程不能通过竣工验收。

2.3.3 总体竣工验收时工程档案验收管理工作要点

先由指挥部档案工作领导小组进行全面初步验收，再由项目主管部门和档案行政管理部门按照《重大建设项目档案验收办法》（档发[2006]12号）进行验收。

严格执行《关于印发〈昆明新机场建设工程竣工档案管理与验收办法〉的通知》对每一单位工程的工程档案进行审查、验收。具体做法：

（1）加强工程档案检查指导、审核把关。为了保障预验收和竣工验收期间工程档案顺利通过，工程档案处每月组织检查、指导，按照指挥部有关工程档案管理规定要求参建单位完善工程档案。在工程竣工预验收、竣工验收过程中，严格落实指挥部有关工程档案管理规定，促进工程档案达到相关要求。

（2）表彰工程资料管理先进单位和优秀资料员。为了鼓励参建单位进一步抓好工程技术质量和竣工档案管理控制工作，指挥部在省政府批准的进度奖励资金中专门设置进度奖的10%为“资料奖”，纳入工程进度目标责任制考核指标，同时还设置120万元的“竣工资料奖”，用于评选、表彰工程建设技术资料管理先进单位、先进管理者和优秀资料员。

（3）竣工档案与工程实体同步通过分部工程、单位工程竣工验收。通过指挥部和各参建单位的共同努力，现已按照进度节点同步完成竣工档案审核和移交工作，达到项目完工一项、验收一项、竣工资料归档一项的建设标准。已接收移交近10万余册工程资料的基础上，鉴别整理形成了工程档案41300卷（三套），工程资料10457册、声像728盒。新机场建设工程前期建设程序文件、施工竣工文件、设备文件、监理文件等齐全完整，具备了阶段性项目档案验收条件。

（4）认真落实与参建单位签订的《工程档案归档责任书》。指挥部与勘测、设计、监理、施工监理单位签订了97份《昆明新机场工程档案归档责任书》。竣工验收过程中，工程档案处对照责任书里的归档任务目标责任，严格审核把关，促进工程资料符合归档责任书要求。

（5）检查考核指挥部档案处与职能部门签订的《工程档案管理目标责任书》。

2.3.4 归档时间控制要点

根据建设程序和工程特点，归档可以分阶段或分期分项目进行。其中，勘察、设计单位应当在任务完成时将各自形成的相关工程资料移交归档。施工、监理单位必须在工程竣工验收前，完成工程资料整理编制工作，竣工验收后3个月内移交完。

2.3.5 工程档案移交套数控制要点

勘察、设计、施工、监理单位须移交3套工程档案，其中2套原件，一套复印件。移交档案时，应编制移交清单，双方签字盖章方属移交有效。

3 管理工作的基本经验

3.1 工程文件材料标准化结合工程专业特点和实际是控制管理的关键

昆明新机场项目文控档案管理工作具有时间跨度长、归档单位多、技术性强、专业复杂等难点，为统一施工和监理单位的编制标准，解决民航专业工程施工用表的不确定性，指挥部将工程文件材料标准化与工程专业特点和实际相结合，相继完成了《工程文件资料管理软件》研究开发和《昆明新机场工程资料系统》科研课题申报，从而实现了民航专业和非民航专业施工技术用表的统一化、规范化和标准化，变前端控制为源头控制，从源头上统一施工技术用表的规格、形式和要素。

3.2 对工程文件材料形成范围、定位及分类编制要求的统筹设计是控制管理的前提

在工程建设前期，为保证竣工档案的编制质量，保证新机场项目档案完整性和连续性，指挥部从全局出发，在结合国家标准、民航行业标准、地方标准以及国家重大建设项目工程文件资料管理的先进经验，制定了《新机场建设工程竣工档案目录》和《工程文件分类编制大纲》并印发全场区指导工作；在施工过程中（中期），指挥部组织监理、施工总承包单位技术主管制定《单位工程竣工档案总目录计划》，明确各分包单位与施工总承包单位的档案管理范围、案卷划分以及具体卷号；施工总承包单位负责指导编制和审查其合同范围内所有专业（总）承包单位施工、分包单位施工的全部专业工程和分包工程的各分部、子分部、分项工程的《竣工工程档案一级、二级及三级目录(计划)》，审查其全部工程文件资料，并统一汇总、统一编目。对工程文件材料形成范围、定位及分类编制要求的编制明确了归档责任单位、归档范围和归档深度，成为指导昆明新机场工程档案归档工作的重要性文件。

3.3 落实制度是做好文件控制档案管理工作的坚强保障

档案工作是一项综合性、基础性的专业工作，档案既是新机场工程执行国家专业技术标准的有效载体，档案行业自身也有国家标准和民航要求，各类规范规程推陈出新、纵横交错，要做好工程档案资料管理工作，只有提前谋划和统筹安排，提前订标准、出要求，才能有利于后进场的参建单位执行统一标准。正确处理好前端控制与终端接收的关系。几年来，工程档案管理始终做到有章可循、有法可依，整个项目基本实现了规范化、标准化的统一管理。

3.4 交工阶段的归档文件材料审核把关是控制管理的重点

交工阶段，我们把它解释为工程完工至交工验收、交工验收后至竣工验收的这个阶段。交工阶段控制重点一是交工验收这个环节，二是正式竣工验收前的“缺陷期”。重点工程进行竣工验收的一个重要条件是归档文件材料必须同时或提前通过验收。因此在交工阶段，工程质量监督部门、工程管理部门、监理单位、总包单位及档案部门要严格把好审查验收关，对各施工单位编制的竣工图和文字资料要进行认真审核，着重检查隐蔽工程验收记录的真实性、工程设计变更单的落实情况，认真审查竣工图及文字资料是否完整、准确，签章是否完备，组卷排列是否合理等，发现问题及时提出整改意见及跟踪复查。总之，在交工阶段，工程质量监督部门、工程管理部门、监理单位、总包单位及档案部门要密切配合，严把审查验收关，确保归档文件资料的真实性、完整性和准确性，使其在工程项目合同决算时，真正发挥凭证作用，达到收集整理档案的目的。

3.5 开拓创新、务实高效、密切配合是提高新机场工程档案资料管理水平的有效途径

档案工作是一项全员、全岗、全过程的综合性、基础性和管理性工作，档案部门作为竣工验收的终端单位，既要进行日常性指导检查，又要开展审核验收与移交整理。档案资料人员要以“一切为了工程、急工程所急、想工程所想”的指导思想，在日常工作中，勤奋认真、务实高效，与各相关部门的密切合作。如果离开工程部门独立开展工作就会成为无源之水，无本之木，难以达到可持续长久发展。

结语

文件是档案的前身，是档案的来源。昆明新机场建设项目档案形成于工程建设的全方位，贯穿于工程建设全过程，是项目建设的真实记录，也是项目建设、管理、运行、改扩建等工作的重要依据。昆明新机场项目文控档案管理将档案工作纳入工程建设管理程序并与项目建设同步开展，从管理体制、制度、措施及技术手段等方面对项目工程文件的形成、积累、编制、整理、审核、归档实现有效的控制，保证了项目竣工档案的完整、准确、系统。