本溪市林权改革具体做法及成效

唐 玥

(本溪市林业基金征收管理站，辽宁 本溪 117000)

本溪市地处辽宁省东南部，是辽宁中部城市群中的重要城市，也是全国优秀旅游城市。全市总面积8411km2，总人口156.2万人，下辖2个满族自治县、4个城区及1个省级经济技术开发区。自然地貌为“八山一水一分田”，是辽宁东部山区重要的天然林区和中部城市群的水源涵养林基地，素有辽东绿色屏障之称。

作为辽宁省林业厅确定的集体林产权制度改革试点市，本溪市开始率先实施集体林权制度改革。由于这次改革直接涉及到农村千家万户，被认为是继解放初的土地改革,20世纪80年代的土地联产承包制之后的“第三次土改”。目前，我市已全面完成38个乡镇、267个村的主体改革任务，产权落实到户面积844.9万亩，有15万农户、52.5万农村人口参与了改革，参与率达到94%，群众满意率达到99%。本溪市的林权改革从明晰林业产权这一基本问题入手，确立了林农的经营主体地位，真正实现了“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”，给予了林农真正意义上的物权，从根本上消除了制约集体林业发展的体制性障碍，为集体林业又好又快发展奠定了良好的基础。本溪的林业改革工作得到了国家林业局领导的肯定，成为中国北方集体林权制度改革的示范区。

根据我市林业发展实际，在本溪县东营坊乡、桓仁县铧尖子镇和明山区大峪沟村开展了深化集体林权制度改革试点，并完成了3个试点单位的改革工作。在认真总结试点单位经验的基础上，按照“先易后难、分批推进”的原则，分两批先后完成了全市所有乡镇、村的改革工作。具体做法是：

从政策层面来说，主要有6个方面内容：一是自留山稳定不变。对已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，允许继承。自留山上的林木除划分时对原有树木另有约定外，一律归农户所有，允许出售、转让。二是落实“谁造谁有”政策。对已与集体签订合同并造林的，核实确认后予以确权发证。对未与集体签订合同但已造林的，双方协商后补签合同，确权发证。三是稳定“三定”时的承包山。对“三定”时确定的承包山，原则上执行原合同。确实未按合同执行、群众意见较大的，依法进行纠正。四是完善1997年以来的承包山。对程序合法、合同完善，双方无分歧的，给予巩固确认，明晰产权。对程序不合法或合同不完善，但本集体经济组织成员没有意见且合同双方愿意继续履行合同的，可在双方协商的基础上，明晰产权，规范合同。对程序不合法、合同权利义务不对等、群众反映强烈、合同双方协商不成的，或承包方没有执行合同造成森林资源破坏的，依法修改或终止合同，重新确定林权。五是规范已流转的集体山林。凡是转让行为规范，合同真实有效并依法履行的，应予维护确权；签订的合同没有违背法律政策，但在转让程序等方面不够规范，原则上应维护原合同，协商解决、补充完善；对明显不合理，少数人暗箱操作、以权谋私，严重侵害集体和个人利益，经协商难以达成一致的，通过司法程序解决。六是明晰仍由集体经营山林的产权。对目前仍由集体统一经营的商品林和一般、重点生态公益林，经本集体经济组织成员民主决策，面向内部以户或联户为单位实行家庭承包经营，明晰林地使用权、林木所有权。对少林村，本着先内后外的原则，经评估作价后，采取公开招标、竞价拍卖等方式将林地使用权和林木所有权转让给本集体经济组织成员或社会其他成员。

从林业发展思路上，坚持了“两大体系”(生态体系和产业体系)一起抓，主要有4个方面内容：一是加强森林后备资源建设。大力开展植树造林、封山育林、退耕还林、科学营林、加强天然林和公益林保护的“五林工程”，全面提高林分质量，增强森林生态服务功能。二是大力发展林业产业。坚持生态建设产业化，产业发展生态化的林业发展方向，大力挖掘林地潜力，有限制地开发利用林地资源，发展林地经济，保生态、促发展。全市规划建设形成了以红松为主的干坚果业，以林下参为主的中药材业，以刺龙牙为主的山野菜种植业，以林蛙为主的林下养殖业，以森林公园为龙头的森林旅游业，以速生丰产林为重点的商品林基地建设，以精深加工为目标的林产品加工业等七大林业产业。三是坚持依法治林。健全完善了林业法规、行政法规、规章相互配套的林业法律法规体系。加强对森林采伐限额和木材采伐、审批、验收、运输等关键环节的管理。强化征占用林地管理，规范森林资源流转，严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为。四是推进了科技成果在林业的应用。推广了平欧榛子、红松嫁接技术。引进了北美红枫、挪威红枫等新树种。完成了基于3S技术(GIS：地理信息系统、GPS：全球卫星定位系统、RS：遥感技术)本溪市森林资源地理信息管理系统的研发，提高了林业管理水平和效率，并为林业建设提供了技术支撑。

通过不断深化集体林权制度改革，从根本上理顺了林业生产关系，解放了林业生产力，调动了广大农民发展林业的积极性，实现了“农民得实惠、生态受保护、社会增效益”的目标。

一是林业生态体系日趋完备。林改后实现了“山定权、树定根、人定心”，广大农民把山林当作“绿色银行”，造林、育林、护林的积极性空前高涨。在生态建设上，由过去的“要我造林”转变为“我要造林”，每年造林面积是改革前的两倍以上；在资源管护上，由过去的“漠不关心”转变为“主动管护”，破坏森林资源的案件大幅度下降；在营林生产上，由过去的“粗放经营”转变为“科学经营”，广大农民都像侍弄耕地那样精耕细作山林。林改后的三年来，全市造林57.6万亩，低效低产林改造9万亩。到2007年，全市有林地面积达到945万亩，比2002年底增长了4.4%；森林蓄积量达到4900万m3，增长了32.4%；单位面积蓄积达到5.2m3/亩，增长1.18%；森林覆盖率达到了74.5%，增加2.5个百分点。

二是林业产业发展迅速。林改后，全市每年新发展林下产业基地都超过20万亩，已发展工业原料林和速生丰产林93.5万亩，林下药材和山野菜91万亩，干坚果经济林114.8万亩。全市目前有12万农户规划发展了林下产业项目，有45万农民在从事林地经济开发。在本溪县东营坊乡洋湖沟村，改革前全村只有11户搞林下产业，改革后有186户开发林下产业达9000多亩，占总农户的81%；桓仁县二棚甸子镇四平联村，林改后仅一年就向林地投入1500万元，新发展林下参1500亩，目前全村人均林下参已达6.5亩。据统计，全市林业社会总产值由改革前的30.4亿元增加到76.2亿元，农民人均林业收入由改革前的2119元增加到3699元，占其纯收入比例由改革前的58.2%增加到60%。林业已经成为本溪市农村经济发展和农民增收致富的主导产业。

三是森林资源保护效果显著。通过林改，使山林权属更加清晰、责任更加明确、利益更加直接，也促进了广大农民传统生活观念和生活方式的转变。节柴改灶、秸秆气化深受欢迎，“看好自家山、管好自家林”、“把山当田耕、把树当菜种”也成了农民的自觉行动，广大林农还创造并推广了多种“不砍树也能富”的致富形式，生态文明的观念正在逐步树立。目前，全市封山育林达到590万亩，占全市林业用地总面积的59%，对郊区137万亩森林实施了全面封山育林；区划国家和地方生态公益林762.1万亩，占全市林业用地面积的76.2%；加强自然保护区建设，全市自然保护区总面积达到116.8万亩，占全市林业用地总面积的11.7%，已建成1处国家级自然保护区，1处省级自然保护区；建成了本溪关门山等3个国家级森林公园，大冰沟等4个省级森林公园。

改革没有终点，在未来的一定时期内林权制度改革还将在我市继续进行，未来改革的发展趋势是我市林业改革主要是继续完善林改各项配套政策，加快生态建设步伐，加强森林资源保护与管理，确保实现森林资源增长、林业经济发展、农民增收、生态良好。实现建设林业强市“95716”的奋斗目标，即：全市有林地面积达到950万亩，活立木总蓄积量达到5600万m3，森林覆盖率达到75%，林业社会总产值达到130亿元，农民人均林业收入占其纯收入的60%以上，建成完备的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系。