曲折而光明的自由之路——外国驻华记者新闻政策的变迁

赵怡然

（国防大学军事文化学院 军事新闻传播系 江苏 南京 210003）

外国驻华记者是指在中国进行独立新闻采集工作的人员，作为一个特殊的跨国流动人员群体，是众多重要事件的亲历者和见证者。改革开放后，中国外国记者采取了更为包容友好的态度，驻华记者的规模随之在而后几十年中呈现出扩张的趋势，据外交部2015年1月份数据统计，有接近700名的外国新闻机构在华派驻记者。但与此同时，外国驻华记者也被视为构建国家形象的工具，意识形态和国家利益影响着驻华记者的新闻文本的变化，这就需要通过调整对驻华记者的管制，即收紧或放松，其在中国的发展之路随着中国的社会发展与中外外交关系的波动而变化。

一、严格规定时期

1.常 驻地点

外国驻华记者在我国有关法律上分为两类。一类为外国常驻记者，另一类为外国短期采访记者。在 1990年 1月 19日由国务院颁布的现已失效的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》中规定：“外国常驻记者，是指依照本条例由外国新闻机构派遣常驻中国六个月以上、从事新闻采访报道业务的职业记者。”同时规定：“外国短期采访记者，是指依照本条例来中国六个月以内、从事新闻采访报道业务的职业记者。”其后在2001年7月17日由外交部发布的现行有效的《外国记者在华工作指南》沿用了这一说法，通常情况下，外国记者只能在北京、上海、深圳、广州常驻，后来扩展了大连、重庆、沈阳这几个城市。

由于新闻政策的不断变化和为了保护其在华工作的合法性，驻华记者们会在自己的驻地低调行事，以免被从刚刚熟悉的地方地方借调到另一个地方，不仅如此，他们也会尽量避开政治敏感性内容。比如，“在执行中，同一新闻机构中的外国记者，若身处北京和上海两地，他们对于政治和经济等话题报道的分工依旧有着一定的默契。以NPR为例，凡是与经济有关的话题，如重要的汇率变化、统计数据发布、股市变动、或足企业并购等，通常交由上海分社完成；而对于外交事务、中国领导人活动、重要的全国会议等，则是由北京分社负责。编辑在分派报道时会提前与两位记者交涉，但大致上是根据以上的分类进行职责的划分。”

2.相 关证件及设备的使用

在证件上的规定主要为《外国记者证》和《外国人居留证》以及签证。根据《外国记者在华工作指南》这一文件中的相关介绍，外国记者证即代表了国外驻华记者在中国的身份证，这一整件是其进行采访报道的重要证件。在签证上，外国常驻记者及其家属可申办J-1签证，外国短期采访记者申办J-2签证，外国常驻新闻机构非记者身份的外籍工作人员及其家属申请Z签证。”

在 1981年颁布的《中华人民共和国国务院关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》中主要规定了外国常驻记者的记者证等相关证件、手续的办理，以及对通讯设备、进口物品、采访申请及报道范围等方面做出了简单的规定。这一规定相对简单，从中可以看出在当时我国境内的外国驻华记者主要就是常驻记者，而对常驻记者也没有时间上的界定，对外国驻华的媒体也没有概念。在该规定中，也没有提到记者证的期限。但是在该规定中已经对外国驻华记者有了初步的限制。规定第七条和第八条分别指出，外国驻华记者在租住房屋和雇佣工作人员时，需要委托当地的外事服务单位进行办理；并且外国常驻记者不可以在中国境内架设电台。如果业务需要通信设备和新闻通信线路的话，可以相当低电信单位申请租用。这就是说驻华记者的居住和所聘请的新闻助理也就是我们现在所说的中秘，都要受到中国的控制。出于通讯设备的使用的确造成窃听、泄密等情况的考虑，这一条在后来的几部法规中也同样存在。 在1986年12月27日由国务院批准、公安部、外交部发布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》中并没有针对外国驻华记者设置专门的签证，只有在该实施细则的第四条中的第二款中提出：“Z字签证发给来中国任职或就业的人员及其随行家属。”由此可以看出在上世纪的 80年代我国关于外国驻华记者的相关法律法规还并不完善。

1986年《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》在 1994年有了第一次修订。在新的《实施细则》的第四条已经有了针对外国记者的签证，其中第八款规定：“J-1字签证和J-2字签证分别发给驻华外国记者和临时在中国进行采访的记者。这两类型的签证在后面也分别有了进一步的包括居留证方面的规定。从签证和居留证这一个角度来看，对于外国记者的管理也逐步走向了正规化。

3.工 作范围

1981年颁布的《中华人民共和国国务院关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》第九条和第十二条中明确提出，驻华记者的业务活动范围不得超过正常采访报道范围，所有活动需按照中国外交部新闻司的要求，先提出申请，同意后才可进行采访报道。从这一规定中我们已经能看出申请制度的雏形，在此规定中尚未对驻华记者采访普通群众进行明文规定的限制，但也正是这一制度让驻华记者采访中国官员变得十分困难。 在1983年，我国政府在改革开放的潮流之下在外交部设立了第一个新闻发言人。设置的初衷是为了满足外宣的需要。中国记协向中外记者全面介绍了当时由国务院和其他社会团体筹办的新闻发言人的具体情况。但当时政府受冷战思维比较严重，而且在新闻发布的思维上与外国媒体的习惯不同，只在需要对外进行宣传时才与外国记者进行接触，外国记者无法主动从中国政府中获知消息。

到了 90年代以后，相关的法规逐渐完善起来。1990年发布《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》，这部新的管理条例完善了许多。该条例已经对外国常驻记者、外国短期采访记者做了如前文所述的区分，同时还界定了什么是外国常驻新闻机构，《条例》中也增加了许多对外国短期采访记者和外国常驻媒体的细化的管理的规定。其中《条例》中指出：外交部是外国常驻新闻机构与外国驻华记者的主管部门。这条明确规定了外交部对于外国记者和新闻机构的主管地位，从而可以对外国记者和新闻机构进行合法的管理。在对之前的《暂行规定》的已有的条款的延续方面，有关的措辞也显得更加严密，管控也显得更多了。比如在租用房屋和聘用工作人员方面，《条例》的第十六条中规定：外国驻华记者可以依照中国相关规定，在中国租用房屋，设立必要的办公和居住地点。也可以通过当地外事服务单位聘用工作和服务人员，这些人员可以为中国公民。对聘用中国、本国和第三国公民担任工作人员等事务，需报备新闻司的同意。从字里行间中可以看出对于外国记者和新闻机构在租房和雇佣人员方面已经不再只是要委托外事服务单位办理了，而且还要经过新闻司等有关部门的同意。伴随着这样的管理政策，驻华记者开始搬入“外交公寓”，他们也惊奇地发现对其管控更加严格，存在监控和监听的现象，其新闻活动变得更为小心谨慎。

这一时期对驻华记者的严格管理在一定程度上起到了保密与维护国家形象的作用，但更大程度上也导致了西方媒体出现大量有关中国的不实报道，双方的不信任感迅速增强，西方媒体的对华偏见也无法得到解释和消除。

二、积极改进时期

在 21世纪以后，我国对外国驻华记者和新闻机构的管理步入一个新的阶段。一方面有关外国记者和新闻机构的法律法规相比原来也更为细化；另一方面，在 2003年和 2008年两个关键性的年份之后，中国对驻华记者的态度也发生了转变，从原来的的管理、限制向后来的开放、合作进行转变。在2001年7月17日，我国外交部发布了一份名为《外国记者在华工作指南》的部门规范性文件。其中对如何办理《外国记者证》《外国人居留证》、如何采访我国各级单位以及如何进行相关申请及日常的工作、生活、联络等等方面都给出了具体的指南。我们可以认为这一文件是我国政府对外国记者和新闻机构的态度转向更为合作的开端。

在 2003年我国国内受“非典”的冲击，原有的信息流通模式受到挑战。“非典”的初期，很多信息没有及时公开，造成了不必要的损失，同时产生了大量的谣言，政府的公信力受到了影响。这时外国的很多媒体认为造成这一现状的原因是中国政府缺乏高效的信息发布渠道，而且政府在信息公开方面太过被动。于是国务院新闻办公室招收了177名学员，对他们进行了新闻发言人技能的培训，并让部分学员回到地方，在各地方政府的突发事件的处理方面起到了重要的作用。并且国务院于 2003年年末开始重视组织新闻发布会，新闻发布的频率也不断攀升，从 2002年的20次增加到了2005年的65次。在2006年，卫生部、公安部、教育部也分别设立了新闻发布会。自 2003年以后新闻发布会及新闻发言人对外信息发布也发生了细微变化，越来越多的关注外国记者和受众的特点，在进行信息发布时考虑他们的知识背景和意识形态。新闻发言人的角色也越来越成为了一个“救火者”，在危机事件发生之后用来对外进行解释、应对，在信息发布上仍然有些处于被动。但相对于以前，新闻发布会在对外国记者和新闻机构的新闻发布方面已经有了很大改善，新闻发言人发布的新闻在驻华记者的新闻来源上也占据了相当大的比重。

三、转向合作时期

1.相 关证件及设备使用

在 2008年前后，中国兑现了奥运会期间外媒在华新闻采访自由的许诺，政府放松了对外国记者的限制。国务院于 2006年发布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》，其中第三条明确规定了：对于外国驻华记者的采访，需要先向中国驻外使馆提出申请，并且向外交部授权的机构办理签证。如果外国记者持有奥林匹克的身份注册卡，则可以在注册卡的有效期内免办签证，注册卡可作为有效证件出入中国国境。第五条规定了：驻华记者进口、设置和使用无线电通讯设备的前提依旧是旅行例行的报批程序。外国记者由此，在出入境方面所受限制比以往要简单得多。

2.采 访程序

采访程序方面得到了极大的简化。该《规定》的第六条中：驻华记者只需要征得被采访单位或个人的同意，即可在华进行采访。以及第七条提到：驻华记者可以聘用中国公民进行采访和报道工作，只需通过外事服务单位介绍即可。据此，外国记者采访和聘用中秘不再需要通过外交部、新闻司等有关部门的层层审批。一些在北京奥运会期间在京采访的美国记者也都认为中国政府官员对外国记者的态度和外国记者享受的采访自由比十年之前要提高很多。这项新出台的规定中指出本规定“2008年10月17日自行废止”。而在2008年10月17日，一部继承了《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》的精神的新条例开始施行，即《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》，这一条例的语言风格和内容表达可以看出我国政府对外国记者从管制到逐渐合作的态度转变。《条例》第一条规定了这一条例的根本目的和整体基调，即为了便于驻华记者在中国境内的采访和报道，促进国际间合作和交流，增强对于国际信息的传播，制定了该条例。相比之下，新的《规定》中少了一分管理的意味。新《规定》的第五条中除了规定外交部主管外国记者事务之外，允许国务院新闻办公室和其他部门以及地方政府的外事部门、新闻办公室负责有关事务，让外国记者能够有更多机会在常驻地之外进行采访活动。同时第十八条关于聘用中国公民工作的条款中不再有要求新闻司进行干预的内容。从法律层面上赋予了外国记者更多的自由。

四、结 语

外国驻华记者因其身份，不仅仅是外国人，更是中国对外传播的目标受众。他们在来中国之前具备了使用所属国家媒体的习惯，并且拥有母语的媒介使用行为倾向。但同时他们作为记者，身处中国大地上，需要了解中国、熟悉中国，擅用中国媒体，客观来看拥有极强的对外传播的能力。借用西方媒体进行对外传播，是媒体“借筒传声、借台唱戏”讲好中国故事的有效途径。目前中国虽然仍然没有一套全面的新闻出版法律法规，但在对外国记者的法律法规建设方面随着时间的推移逐渐健全，并从原来的管理转向了现在的开始寻求合作的态度。相关部门也逐步开始为外国记者的采访提供便利，推动了信息公开，组织新闻发布会，并通过主管部门为外国记者的采访提供更好的渠道。纵观整个政策法规的变迁，整体走向更加开放，中国政府整体政策在外国记者工作的范围和活动区域的方面采取逐步放纵管制的态度，同时也通过外国驻华记者的视角展现出一个更加丰富多元的中国。

展江教授曾提出：“显示社会主义优越性的一个重要方面,就是在汲取资本主义新闻自由合理形式和内容的基础之上，审慎积极地发展社会主义新闻自由,并由此推进社会主义民主政治和经济建设事业。”这符合马克思主义新闻自由观。正如外交部副部长在 2017年外国驻华记者新年招待会上说的那样：“中国故事会有新的精彩。我们欢迎并且需要全球各国媒体记者进行深入报道、解读这些精彩的故事，以期帮助其他各国民众更加真实、生动地听到中国的声音，理解中国的实际，感受中国的胸怀，分享中国梦。”