河南省森林旅游发展存在的问题及对策

罗 颖



河南省森林旅游发展存在的问题及对策

罗 颖

（国家林业局泡桐研究开发中心 河南郑州 450003）

分析了河南省森林旅游发展现状，指出河南省森林旅游产业仍面临基础设施落后、经营管理乏力、资金投入不足、规划层次不高、专业人才缺乏等方面的问题，提出了合理定位森林旅游、加强组织领导、拓宽投资渠道、创新经营机制、重视森林旅游总体规划等方面的建议，以便为森林旅游的持续、健康、快速发展提供对策。

河南；森林旅游；问题；对策

河南省地处中原，属北亚热带和暖温带地区，气候温和，日照充足，地貌类型多样，森林植被丰富，交通便利，发展森林旅游有着得天独厚的条件。自1986年建立第一个森林公园以来，经过林业系统近30多年的艰苦努力，河南省森林旅游事业从无到有，由弱到强，取得了令人瞩目的优异成绩，在全省生态保护和旅游产业发展中的地位和作用越来越突出。

1 森林旅游发展状况

1.1 森林旅游产业初具规模，经济收入持续增长

从1986年建立第一个森林公园--嵩山国家森林公园起，河南省已建立国家和省级森林公园116处，国家和省级自然保护区25处，国家和省级湿地公园48处，经营面积达200多万亩。基本涵盖了各类具有典型性和代表性的森林、地质地貌、水文等自然景观以及大量的历史遗迹、人文景观，成为全省自然景观资源分布最为集中、规模最大的旅游目的地。

1.2 服务设施逐步改善，森林旅游的地位得到确立

2016年，全省森林旅游投入建设资金19.37亿元，其中环境建设投资5.23亿元，改造风景林12986公顷，修建旅游道路3023公里，初步形成了“行、游、住、食、购、娱”相配套的旅游服务体系，有100余处景区正式对游客开放。嵩山、云台山、白云山、老乐山等森林公园和宝天曼自然保护区成为全省森林旅游龙头景区，龙峪湾国家森林公园被国家林业局授予首批“全国文明森林公园”称号，洛阳牡丹园、鸡公山、南湾、老乐山、石漫滩、神灵寨、天池山等景区在省内外已具较大影响力。森林旅游的市场影响力、带动力不断提升。

1.3 建立健全组织机构，行业管理不断加强

随着森林旅游的发展，森林旅游行业管理不断加强。省政府明确了省林业厅“指导森林公园建设和管理；指导和宏观管理森林旅游”的职能；省、市两级林业主管部门均设立了管理机构，按照“统一管理、统一规划”的原则，对以国有林场为基础建立的森林公园，严格实行“一个单位，两块牌子”管理体制，基本形成了政府主导，林业部门管理为主，有关部门、单位、集体、个人共同参与建设经营的森林旅游建设管理体系。

1.4 建设模式多种多样，经营机制不断创新

近几年来，河南省从延长林业产业链、壮大实力出发，积极探索森林旅游发展的新模式、新途径，摸索出了造林与基础建设同步进行，育苗、造林、花卉相结合，边建设边开放的新路子。各森林旅游经营单位按照市场运行机制，在拓宽投资渠道、提高经营水平和效益、创新经营管理等方面做出了很多有益的尝试，如甘山国家森林公园等通过承包经营方式；神灵寨国家森林公园采取职工集资建立股份公司，承包建设、经营旅游服务项目；云台山、鸡公山、薄山等森林公园、生态旅游采取统一经营、比例分成的方式；确山县国有乐山林场与民营企业合作经营森林旅游模式等等。

1.5 森林旅游成为沟通政府、社会、群众与林业联系的桥梁

森林公园建设、森林旅游发展改变了以木材生产为主的传统林业经营利用模式，减少了森林资源的直接消耗，推动了造林绿化，强化了资源保护，为实施天然林保护、自然保护区建设等重点生态工程建设提供了强大支撑，成为实现林业建设由以木材生产为主向以生态建设为主转变的有效途径。森林旅游建设在改善生态环境和加快林业产业发展的同时，也直接带动了地方经济社会发展，大量增加了社会就业，树立了地区形象，逐步引起各级党委、政府和各部门、社会各方面的关注和重视，森林旅游成为展示林业建设成就、宣传森林生态文化的窗口和阵地。

2 当前森林旅游发展中存在的主要问题

2.1 森林旅游法律地位不明，森林旅游管理乏力

20世纪50年代以来，森林的游憩（旅游）功能受到各国的普遍重视，将其作为森林经营的重要目标之一，如美国从1960年开始，就在多个法律中把森林游憩作为森林五大经营目标中的首位目标。但在我国，至今未能充分认识和重视森林的游憩功能，《森林法》等林业法规中都未涉及森林游憩、森林公园、森林旅游的内容。森林旅游的法律地位还不够明确，造成了管理无据可依、指导乏力的不良局面。

2.2 旅游管理体制问题突出，制约森林旅游健康发展

主要林区特别是国有林场与风景名胜区、水利、文物、宗教等单位在地域上相互交叉重叠，在旅游开发经营中存在着诸多矛盾，条块分割，相互制肘，协调困难，难以充分发挥整体优势。部分地方政府、部门违犯林业法规、政策，擅自占用国有森林资源、改变原森林资源经营单位隶属关系进行旅游开发，干预、插手森林旅游经营，严重侵犯了国有林场、森林公园的合法权益，有的对森林资源造成了严重破坏，限制和阻碍了森林旅游的健康发展。

2.3 资金投入不足，开发建设步伐整体缓慢

大部分森林公园、生态旅游区是在国有林场基础上建立起来的，地处偏僻，交通不便，基础设施落后，森林旅游开发需要较大的前期投入。由于政策、管理体制等多方面的原因，国有林场长期处于经济危困状态，家底薄，投入有限，而国家、省对森林旅游建设一直无专项投入。长期以来，森林旅游被视为林业系统的部门行为，基础设施、旅游建设很难列入地方社会经济发展规划，资金投入成为制约森林旅游发展的瓶颈问题，开发建设步履艰难。

2.4 规划建设层次不高，市场竞争力较弱

目前，我国森林旅游的规划、建设标准、技术规范、评价体系不健全，有的已严重滞后，专业规划设计力量较为薄弱，大部分规划设计思路较窄，与市场需要脱节，缺乏前瞻性和可操作性。同时，边建设、边规划，甚至无规划盲目开发，既造成了大量重复建设，也对森林资源造成了破坏。从整体上看，森林旅游开发建设水平、档次、质量、品位不高，旅游产品无特色，无文化内涵，相互雷同、千篇一律，市场竞争力相对较弱。

2.5 专业人才缺乏，经营管理水平较低

森林旅游的开发建设和经营管理需要各方面的人才。目前森林旅游从业人员主要来自原从事林业工作的人员，结构单一，专业素质不高，思想保守，观念较落后，市场、服务、竞争意识相对淡薄。在管理运行方式上，沿用旧体制、旧模式，创新机制不活，经营管理粗放，经济效率低下，在激烈的旅游市场竞争中处于相对劣势。

3 森林旅游发展面临的机遇和有利条件

3.1 《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》为加快森林旅游发展提供了政策依据和基本动力

《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》明确提出：“努力发展好森林公园、城市森林和其他游憩性森林”“突出发展生态旅游等新兴产品产业，培育新的林业经济增长点”。《国家林业局关于大力推进森林体验和森林养生发展的通知》指出：“加快森林体验和森林养生发展，有助于推动森林旅游的创新发展和绿色发展，有助于发挥林业在弘扬生态文明、改善民生福祉中的巨大潜力”“有条件的森林公园、湿地公园、林业系统自然保护区以及其他类型森林旅游地，要把发展森林体验和森林养生纳入总体规划，大力加强硬件、软件建设，积极打造高质量的森林体验和森林养生产品”。发展森林旅游成为党和国家赋予林业部门的职责，这必将有利于促进林业系统上下统一思想，进一步提高对森林旅游工作的认识，从根本上解决森林旅游发展的动力问题。

3.2 河南省“十三五”旅游产业发展规划为森林旅游发展构绘出蓝图

《河南省“十三五”旅游产业发展规划》明确指出：“拓展森林旅游发展空间,以森林公园、湿地公园、国有林场等为重点,完善森林旅游产品和设施,推出一批具备森林游憩、疗养等功能的森林体验基地和森林养生基地,积极创建国家生态公园”。提出实施绿色旅游开发，大力支持洛阳白云山、许昌鄢陵、三门峡天鹅湖、南阳宝天曼、西峡老界岭、商丘黄河故道、信阳南湾湖、商城黄柏山、驻马店老乐山、固始西九华山森林旅游景区等创建国家生态旅游示范区，重点支持鲁山、修武、西峡、栾川、嵩县等申报国家级绿色旅游示范基地。明确提出要在“十三五”期间,创建5—8个国家级生态旅游示范区、2—3个国家级绿色旅游示范基地、培育5—8条国内知名的徒步游览线路。该规划把森林旅游作为全省旅游产业的重要组成部分，提出了具体发展方向、发展目标、保障措施，为森林旅游发展绘就了蓝图。

3.3 社会旅游需求的转变为森林旅游发展提供了巨大市场

随着我国经济社会的快速增长和人民物质文化生活的不断改善，社会对旅游的需求发生了重大变化，我国旅游业进入了传统旅游向现代旅游的转型时期，从国外旅游业的发展进程看，走进森林，回归自然，休闲养生将成为我国旅游市场的主流。据世界旅游组织专家预测，在本世纪初的几十年里，世界范围内的森林旅游人数将以2位数的百分比增长，近几年来旅游市场的发展变化也充分体现了这一趋势。有理由认为，森林旅游将面临更大的市场发展空间。

4 进一步加快河南省森林旅游发展的对策与建议

4.1 对森林旅游进行合理定位，处理好资源保护与产业发展的关系

要按照《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》确定的林业建设指导思想、基本方针，把森林旅游发展与森林生态体系和林业产业体系建设紧密结合起来，以合理调整林区产业经济结构、保障林业生态重点工程实施、增加林业职工生活、带动林区群众脱贫致富为目标，在保护的基础上建设，以建设推动发展，以发展促进保护，建绿色生态、办绿色产业、创绿色文明。要根据森林公园多数是在国有林场基础上建立起来的、分布在生态脆弱及生态建设重点区域的实际情况，把森林公园建设作为全省林业生态建设的重要组成部分，按照社会公益事业单位进行管理，加大政府投入扶持力度，实现森林旅游的可持续发展。

4.2 加强组织领导，加大管理指导力度

各级政府和林业主管部门要进一步统一思想，提高认识，落实责任，完善职能。把森林旅游纳入职责范围，加强组织和领导，健全管理机构，完善职能，充实人员。以规划制定、资源保护、项目建设和规范经营等为重点，不断加大行业管理指导力度。各级林业部门必须把森林旅游发展融入到地方社会经济发展的有机整体中，谋求合理定位，积极争取各级党委、政府的重视与支持以及各部门的密切配合，实现协调发展。要成立由专家组成的河南省森林旅游建设指导委员会，承担批建景区评审、规划与建设指导、业务咨询等任务，提高行业管理能力与水平。

4.3 拓宽投资渠道，加快建设步伐

把森林旅游建设纳入各级政府经济社会发展规划，取得各方面支持。各级林业主管部门在林业建设资金和林业工程项目上，要统筹安排、优先支持森林旅游建设。积极扩大对外招商引资力度，在确保统一管理、统一规划的前提下，按照谁投资、谁受益的原则，面向社会，通过承包、合作、合资、独资等形式，大力吸引各种经济实体与个人参与森林旅游景区景点、旅游项目、商业网点、服务设施建设与经营，提高经济效益。

4.4 创新经营机制，扩大产业规模

积极探索所有权与经营权分离、森林资源管理与旅游产业分离的途径与方式，促进森林旅游产业真正走向市场。建立适应市场经济要求的运行机制，广泛吸引社会经济主体参与建设经营，提高森林风景资源的利用效率。要以森林资源资产、资本为纽带，打破地域、所有制、行业界限，通过联合、兼并、股份制经营等形式，整合旅游资源，完善功能配置，优化旅游产品组合，打造精品旅游线路产品，扩大经营规模，做大做强，培育“龙头”企业，提高森林旅游市场竞争能力。

4.5 推进森林旅游法制化、规范化建设

尽快制订出台《河南省森林公园管理条例》或《河南省森林公园管理办法》，使森林旅游各项工作纳入法制化轨道，做到依法保护，依法经营，依法管理。加强森林旅游规划、建设和评价规范、标准体系建设，为森林旅游开发建设、经营管理提供技术支撑。高度重视森林公园的总体规划设计工作，努力提高规划设计水平，鼓励景区邀请国内外高水平的规划设计单位承担规划设计任务。实行总体规划审批制度，坚持先规划、后建设，确保森林公园建设的高水平，确保森林旅游持续、健康、快速发展。

[1] 中国共产党中央委员会，国务院.中共中央 国务院关于加快林业发展的决定[EB].2003-6-25.

[2] 河南省人民政府办公厅.河南省“十三五”旅游产业发展规划[R].2017.

[3] 国家林业局.国家林业局关于大力推进森林体验和森林养生发展的通知[EB].2016-1-15.

2018-05-22

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1004-7743（2018）03-0050-04