做好行政审批电子文件归档的若干建议

朱 玲/杭州市公用人防工程管理维护中心（杭州市人民防空档案馆）

行政审批电子文件归档是浙江省大力推动“最多跑一次”改革的重要内容，既有利于将权力装进可追溯的数据笼子里，又可倒逼各地行政服务中心实现受理材料电子化和申报在线化、推动信息共享和业务协同，让群众和企业办事少跑腿。当前，市级单位做好行政审批电子文件归档具有重要现实意义。下面笔者以所在单位杭州市人防办为例，就此谈一点认识。

1 存在的难点分析

第一，需要变革原有的归档制度。按照“最多跑一次”改革的要求，对在浙江政务服务网上直接办理的事项实行纸质归档或者“双套制”归档已变得十分困难；另外，如将大量通过计算机产生并打印生成的纸质文件材料，再通过数字化扫描转换成电子文件，不仅工作量庞大，也不符合“互联网+”的发展趋势。因此在保障电子文件安全、可靠、有效的前提下，实行电子文件“单套制”归档已势在必行。一旦施行，杭州市人防办行政审批档案归档工作将从“幕后”转到“台前”，原有的审批完毕后由档案人员按要求接收纸质文件材料进行归档的“末端”归档模式将发生改变。同时，根据浙江省政务服务网公布的权力清单，市人防办行政审批事项主要包括应建防空地下室的民用建筑项目报建审批、人防工程监理乙级以下资质认定、单建人防工程设计审批、人防工程拆除、改造、报废许可及地下空间开发兼顾人防要求审批五大类及若干子项，呈现出审批文件材料种类多、专业性强的特点，按照传统的“末端”归档模式，若归档时发现不符合归档要求的情况需要再找申报单位或个人补正材料，这不符合“跑一次是原则、跑多次是例外”的改革精神。因此，原有的归档模式需要改变。

第二，需要进行全过程管理。做好行政审批电子文件归档需要对电子文件进行全过程管理，但现行的由各审批部门将审批文件材料收集完毕后移交档案部门归档的模式，实质上是各审批部门按职责“分散管理”不同阶段的行政审批电子文件，工作“交点”只在文件材料移交环节，存在“管理空隙”，没有实现电子文件的全生命周期管理，致使问题发现难且反馈周期长；一些审批部门内部也没有制定行之有效的电子文件全过程管理制度，无法对电子文件的收集、移交、保存等实施全过程监管，归档文件的完整性和有效性受到影响。

第三，需要加强数据的安全管理。市人防办行政审批申报材料中存在大量的电子文本、图形、图像等，这些电子文件具有易修改、易丢失、易被损毁的特点；利用人防专业软件产生的电子文件，很可能因为运行环境改变或软件缺失而无法读出。因此，必须加强数据安全管理。另外，市人防办行政审批电子文件数据中涉及防空地下室的关键信息还包含敏感信息，需要在归档、管理、传输上制定相应的规范，防范安全风险。

第四，需要改变档案利用方式。长期以来，市人防办行政审批档案利用以纸质档案利用为主，数字化程度不高，如实行电子化归档，需要改变传统的档案利用方式和利用习惯。

2 改进的对策探讨

一要实现归档工作重心前移。要将归档工作重心前移，改“末端”归档为“前端”归档，逐步形成审批与归档并行的工作流程，提高审批及归档工作效率；既要改变归档工作完全由市人防办档案部门承担的现状，也要避免业务需求“指挥”归档要求的情况发生。应当完善市人防办行政审批电子文件归档管理制度，建立市人防办审批、档案等多部门协同工作机制、联动机制，由审批部门在审批过程中对电子文件实施预归档后移交档案部门，档案部门按要求接收并完成归档。

二要实行电子文件全过程管理。市人防办需要对电子文件实施全过程管理，重点要加强前端控制和保障电子文件的有效性、完整性。一是以权力清单为基础，针对市人防办行政审批的特点，进一步梳理电子文件归档范围和保管期限，将归档电子文件所需的软件、有关元数据等以“大文件”的形式纳入归档范围，并采取按事项整理、组“卷”的方式归档。二是采用数字签名、时间戳等技术手段，保证电子文件的真实性、完整性与可读性，并落实专人管理、实行专线传递。三是制定电子文件分级管理规则，对预归档完毕后的电子文件实施分级管理，对涉及敏感信息的电子文件采取离线归档的方式单独保存。四是注意行政审批档案的特殊性，确保“送达回执”“授权委托书”等证据性材料及时归档。

三要提供优质高效的利用服务。一要大力开展市人防办纸质行政审批档案的数字化扫描和基础信息著录工作，建立人防工程档案目录数据库和全文数据库，满足“最多跑一次”改革“削减申报材料”的要求；二要整合市人防办行政审批电子化归档信息资源，建立人防档案信息利用平台，提供高效的行政审批档案数据利用服务。