“两权”抵押贷款试点调研报告

◎赵 敏

按照《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发［2015］45号）、辽宁省人民政府印发的《农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实施方案的通知》（辽政明电［2016］3号）等文件精神，铁岭市昌图县被国务院确定为农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，铁岭县和开原市被确定为农民住房财产权抵押贷款试点地区，试点期限为2016～2017年底。经由各部门通力合作，政府和社会有效互动，“两权”抵押贷款试点进展顺利。截至2016年末，全市“两权”抵押贷款累计发放5.22亿元。其中，昌图县累计发放农地抵押贷款3007笔，1.6亿元；铁岭县累计发放农民住房财产权抵押贷款1582笔，1.94亿元；开原市累计发放农民住房财产权抵押贷款2503笔，1.68亿元。2017年前3个月，全市“两权”抵押贷款累计发放1.14亿元，贷款余额为6.7亿元。其中，昌图县累计发放农地抵押贷款1064笔，4152万元，贷款余额为2.48亿元；铁岭县累计发放农民住房财产权抵押贷款266笔，2492万元，贷款余额为2.72亿元；开原市累计发放农民住房财产权抵押贷款960笔，4752万元，贷款余额为1.47亿元。

一、主要做法

（一）实施方案作统领

铁岭市政府制定并下发了《铁岭市农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》，明确了工作推进组织架构、主要任务、部门职责分工。三个县（市）也分别在广泛征求有关行政部门、辖区内涉农金融机构意见，结合自身实际出台相关实施方案：《铁岭县农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》《开原市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》，昌图县县经管局与县信用联社一同商谈确定了土地承包经营权抵押贷款业务流程，县经管局和各镇经管站明确了在土地承包经营权抵押贷款发放过程中所承担的角色及义务，信用联社出台了《昌图县农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理办法》，指引试点工作有效开展。

（二）舆论宣传作引导

用农民集体土地经营权和农民住房财产权进行抵押贷款，有利于盘活农村有效资产、拓宽农民财产性收入渠道以及加快现代农业发展。只有让广大基层干部、农业新型经营主体、农户和金融机构理解抵押贷款的重大意义、熟悉抵押融资相关政策和了解业务办理流程，才能调动社会各界的积极性，并广泛参与进来。为此，铁岭市、县各级不断加大“两权”抵押贷款的宣传力度，强调“两权”抵押贷款利率低、放款快、手续便捷等优势，让更多的农户了解政策，从政策中收益。与此同时，农联社对各基层信用社的信贷人员进行业务培训，让全辖信贷人员熟练掌握“两权”抵押贷款业务操作技能，明确任务目标，进而层层落实。

（三）组织领导作保障

铁岭市政府专门成立了由分管副市长任组长，市人民银行、银监局和市金融委主要负责同志任副组长的推进农村“两权”抵押贷款试点工作领导小组；同时，各试点县市也成立了工作领导小组，负责组织领导、统筹协调，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作：如，开原市成立由分管副市长为组长，人民银行开原市支行行长、金融办主任为副组长，财政、国土、城建、农信社等部门为成员的开原市农民住房财产权抵押贷款试点工作领导小组，并在人民银行开原市支行成立了试点工作领导小组办公室；铁岭县专门成立农民住房财产权抵押贷款试点工作小组，由常务副县长和人民银行铁岭县支行分管副行长任组长，政府法制办、发改局、民政局、财政局、国土局、城建局、农发局、地税局、国税局、金融办、各乡镇（场），及县农业银行、县邮储银行、县农村信用合作联社、铁岭银行铁岭县支行、铁岭新星村镇银行等单位主要负责人为成员，试点工作小组办公室设在人民银行铁岭市中心支行货币信贷管理科，县域内具体工作由县金融办牵头负责。各级工作领导小组通过建立工作推进协调机制和信息报送机制，解决推进过程中的难点，引导涉农金融机构进一步完善两权抵押贷款的制度设计，在风险可控的前提下，加大“两权”抵押贷款投放。

二、创新举措

（一）“政保银”化风险

长久以来，抵押担保机制体系的不健全是横亘在“两权”抵押贷款推进道路上的巨大沟壑，影响金融系统参与“两权”抵押工作的积极性。铁岭邮储银行推出“土地承包经营权银保贷”业务，即“保险公司+土地经营权抵押”的贷款模式，以土地承包经营权抵押贷款为基础，增加保险公司还款保证保险为补充担保的贷款模式。昌图县在此基础上，开展“政保银”合作，由财政部门出资300万元作为土地流转抵押贷款业务的保证金，确保信贷资金安全，减少贷款农民无力还款对金融机构造成的损失。

（二）三方评估降费用

开原市在开展农民住房财产权抵押贷款工作时，针对贷款农户自己委托第三方评估机构手续办理不便、费用较高的问题，探索“委托政府指定的第三方地产评估机构+金融机构自评估+借贷双方协商”的评估模式，严格按照资产评估机构、金融机构和乡镇政府三方认定的标准，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。各乡镇的农民住房均根据坐落地点、建房年限、房屋结构和水旱、耕地等级确定每平方米和每亩单价，并制成价格参考表。这一评估方式的创新，简化了评估手续，农民住房抵押贷款评估费用也降至不足百元！

（三）不良贷款巧化解

铁岭县在2015年启动县农村信用合作联社改制农商行工作，改制工作的最大难点就是巨额不良贷款难以化解。通过与省银监局和相关银行业管理部门沟通，确定通过办理住房财产权抵押贷款化解存量不良贷款，并在实际操作中取得一定成效。铁岭县针对过去有县无城所导致得“农民住房由县房产局颁证、宅基地由乡镇办证”，而大多数银行不承认乡镇办理的宅基地证明合法性，2016年11月9日成立铁岭县不动产登记中心，为农户发放宅基地和农房二证合一的不动产登记证，打通了制度障碍。

（四）职责明晰有秩序

经过充分协商，昌图县农村承包土地的经营权抵押贷款核心部门分工明确、各司其职：县农发局负责对各镇经管站土地承包经营权抵押贷款业务办理情况进行统一协调与管理，制定相关制度及管理要求；镇经管站负责对镇内农户办理土地经营他项权证，为贷款金额在10万元（含）以下的土地承包经营权抵押贷款进行土地真实性审核并办理抵押登记；县土地流转服务中心负责对全县农户办理土地经营他项权证，为土地流转抵押贷款和贷款金额在10万元以上的土地承包经营权抵押贷款进行土地真实性审核并办理抵押登记，同时负责对形成风险的已抵押土地承包经营权进行转包。贷款流程规范后，农户可以快速地办理土地承包经营权抵押贷款，真正受益。

（五）权利下放增动力

为了从根本上遏制住借名冒名贷款问题发生、有效防控操作风险和道德风险、大幅度提升贷款发放效率，昌图县在推进土地承包经营权抵押贷款工作中，主动下放权限，由县经管局变为镇经管站负责对贷款金额在10万元（含）以下的办理抵押登记。村委会、经管站间接把关，坚持发放过程中与小额信贷审批有机统一，既为农户发展破解了资金“瓶颈”，也增强了金融部门为农户贷款的动力，有效降低了信贷风险，真正实现了“双赢”。

三、面临难题

（一）抵押物处置变现难导致“不敢贷”

落实两权抵押贷款的核心问题是不良资产的处置。农民住房财产权和承包土地经营权能否成为有效抵押物，政策层面取决于是否受到法律保护，经济层面取决于是否具有充足的流动性。《房屋登记办法》规定：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，房屋登记机构应当不予办理。国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。农民住房买卖仅限于同一集体经济组织成员，抵押农民住房只能在当地村内交易。而同村村民因碍于面子、闲置住房较多等原因购买意愿往往不高，导致经常发生抵押物难以处置的问题。同时银行收缴抵押农民住房时还要考虑贷款农民的居住权利，在收缴抵押农民住房时难免会出现法律纠纷。“两权”抵押贷款一旦发生违约，银行处置抵押在手中的承包土地经营权和农房住房财产权必将耗费大量的人力、物力、财力等成本，目前抵押物处置还只能是走司法程序，且程序所需时间非常漫长。抵押物处置变现难，很大程度上制约了金融机构开展“两权”抵押贷款业务的积极性，导致纵然拥有充足资金，却并不敢放贷。

（二）政策法规不协调导致“不能贷”

不动产登记中心成立后，办理抵押登记首先需要办理权籍调查，然后才能办理评估、抵押登记手续。《土地管理法》第62条明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即一个户口登记本的单位只能申请一处宅基地，然后在该地块上建房，叫做“一户一宅”。不动产登记中心对于“一户两宅”的农户不给予测量，但是金融机构为有效规避贷款风险，须“一户两宅”才能申请贷款，这一矛盾导致部分贷款需求难以满足。

（三）投资收益不对等导致“不愿贷”

铁岭市范围内土地流转多为一年期短期合同，尽管有的流转主体双方，如龙头企业和农户间，签订3～5年的合同，但是实际土地流转费却按年支付，土地流转价格每年一定，这样的土地流转合同无抵押价值。此外，由于土地和农民住房受地理位置、交通条件影响，特别是农户建造风格、材料使用千差万别，即使同一县域内各处农村宅基地及农民住房也价值不等，即使在同村内的房产也存在价格差异，而目前铁岭市尚缺乏专门从事农民住房抵押贷款的农房价值评估金融服务组织和平台，抵押物价值难以准确评估确定，最终导致银行从“投资——收益”角度考虑，缺乏开展“两权”抵押贷款的内生动力。

（四）要素配备不充足导致“不好贷”

不动产登记中心成立后，办理抵押登记首先需要办理权籍调查，然后才能办理评估、抵押登记手续，由于农村房屋及土地信息不准确，所以大多需要重新调查确权，但作为确权登记负责部门的不动产登记中心及县级住建机构没有农房测量部门，需要聘请设计队的测量人员完成测量，工作量较大，导致办理进程缓慢；银行办理贷款业务要求集体土地使用证、建设规划许可证和农房产权登记证齐全，但一些农户因居住分散、偏远，证件办理难度大、时间长，碍于办证时的误工、交通、食宿等费用，根本没去办理，“三证不齐全”也是导致贷款业务增长受限的重要原因；农村信用制度不完善，导致放、贷款两方信息不对称，也影响了“两权”抵押贷款的推进速度。

四、对策建议

（一）扫除法律障碍，赋予操作可行性

相关法律要尽快有所突破。要解决农民住房流转范围和基本居住权益保障问题，就必须适当扩大农房抵押合格受让人范围，将原本只限于本集体经济组织内，扩大到全县域甚至市域范围内，如果在法律上进一步放宽，可扩大至更广的范围内。如农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，以法律规定该非集体成员对该农村房屋依附下的宅基地，在房屋存续的年限内享有法定租赁权或占有权，出让人在此期间不得向受让人主张宅基地使用权，但可以请求法定收益权，费用可以由双方当事人协商，该法定租赁关系可以在房屋灭失或房屋依附的农村宅基地所有权被国家征收或征用时消失。通过赋予宅基地法定租赁权或占有权后，农房流转时，无须转让宅基地使用权，而是令受让人依法取得宅基地的法定租赁权或占有权即可满足其对土地利用的需要，宅基地使用权人获得受让人所缴纳的租金。据此，农房流转就可摆脱宅基地使用权的相关限制，改变只能在农村集体经济组织内部流转的状况，可在市场上自由流转。

（二）创新工作方法，增强利益相关性

一是支持集体经济组织代为还贷后，取得相应权益；二是鼓励农业企业、农民合作社、家庭农场等新型经营主体参与抵押权的处置，获得相应权益；三是银行要创新服务，实行农房抵押贷款申办全程免费，推行上门服务，对于证件手续齐全的做到限时办结，做好贷款监管，防范放贷风险；四是设立农村金融服务组织和平台，专门从事农房抵押贷款中的农房价值评估、担保增信和农房资产处置等，并依托不动产产权登记平台，将其服务网络延伸到镇和村，便于农房财产权的流转交易。

（三）建设信用体系，实现监督可靠性

要充分挖掘农村信用资源，探索通过村集体组织信用方式来降低贷款的信息不对称。村委会或者村党组织成员常年扎根农村，和贷款农户有着长期交往，因此在信息方面相互对称，通过他们就能解决银行工作人员不能完全掌握贷款人信用状况的问题。同时，抓住我市开展农村信用体系建设试点工作的契机，加快构建完善的农村信用体系，建立涵盖全市农户、农村经济组织的农村信用信息基础数据库，并开展信用户、信用村、信用乡镇三级信用创建与评定，并培养农户的信用安全意识。通过建立公开透明的信用制度，提供更充足的信用信息和更准确的风险评估，破解农村金融信息不对称难题。

（四）完善政府职能，保证工作实效性

政府必须扮演好保护农民“两权”权益的“守夜人”角色，通过立法巩固改革成果，推进农村“两权”的物权化进程。同时，推进农村“两权”权证的发放和产权价值评估、完善流转交易平台等相关配套工作。要进行创业帮扶、就业指导，并就资金使用、还贷规划等进行指导，帮助农民更好利用贷款，真正将贷款转化成农户发家致富的重要资源。设立“两权”抵押贷款风险补偿专项基金和担保基金时，如地方财政确实存在困难，可由市政府牵头制定农村“两权”抵押贷款风险损失补偿、贷款贴息等相关政策，以激发金融机构和农户双方的积极性。