城乡融合战略视野下美丽乡村的建设规划取向与实现路径

◎仇传辉

当前我国的美丽乡村建设已经取得了阶段性成绩，但我们也要清醒的看到，我国美丽乡村建设中仍存在体制改革滞后、建设资金不足、农民参与积极性不高等问题。这些问题的存在极大的限制了美丽乡村建设的发展，也不利于城乡融合战略的实施。因此，必须在实践中不断总结经验，促进上述问题的解决，才能最终实现城乡融合发展目标。

一 、城乡融合战略视野下美丽乡村建设的规划取向

2017年10月，习近平总书记在十九大报告中明确指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民美好生活需要与发展的不平衡不充分之间的矛盾。2010年至2016年，我国城乡居民收入差距的绝对值由13190元扩大至21253元，收入差距增幅达61.13%，城乡经济发展不平衡问题愈加凸显。而美丽乡村建设规划的制定恰恰就是为了解决我国农村与城市经济发展不平衡的问题。

（一）美丽乡村建设必须以提高农民生活水平，避免农村空心化为根本取向

近年来，我国农村居民收入水平增长较慢，城乡收入差距进一步扩大，主要原因在于农业现代化发展滞后及农业产业化水平低，导致农村人口收入增长乏力，大量农村劳动力外流，农村空心化问题凸显。农村居民收入增长缓慢主要由以下几方面造成：一是农业现代化发展滞后。首先，我国农村人口众多，人均耕地不足，分散经营极大地限制了大型农业机械的运用，农业现代化进程与农业现代化建设目标存在明显差距。其次，农业现代化程度低，农业生产中占用的人力资源数量巨大，在人口红利逐渐消失的当下，造成农业生产人力成本进一步上升，使农村人口增收难度进一步加大。最后，国家实施的农业生产补贴政策加大了财政负担，使国家用于农村基础设施等其他方面的支出减少，不利于农村经济发展，造成农村人口外流及空心化问题凸显。二是农村产业化水平低。首先，随着我国城市工业化进程的加快，导致整个社会环保压力加大，限制了农村地区工业的发展，不利用农村人口收入增长。其次，农业生产占用大量劳动力，导致农产品深加工等高附加值产业劳动力不足，不利于农村经济发展，也影响了农村人口收入水平的提高。因此，在城乡融合战略视野下美丽乡村建设规划的制定必须以增加农民收入，提高农民生活水平为根本取向。惟其如此，才能有效防止农村人口外流，遏制农村空心化发展趋势。

（二）美丽乡村建设必须以均衡城乡发展，去城镇中心化为基本取向

传统的城乡发展规划制定中，过分强调城镇在区域规划体系中的中心地位。以城市、乡镇发展为中心制定的发展规划，一定程度上遏制了农村经济社会发展。由于对农村作为独立的发展单元重要性认识不足，一直将乡村建设作为城镇发展的从属，未能将美丽乡村建设提高到国家战略的高度上来考量。导致规划制定过程中对农村地区的具体情况研究不够深入，对美丽乡村建设实践的指导性不强。在城乡融合发展战略视野下，美丽乡村建设必须扭转原来规划制定以城镇为中心的趋势，在规划制定中真正把发展重心转移到农村建设上来。具体来说应从以下两方面入手：一是各级政府要扭转之前以城市发展为主的城乡发展观念，切实树立城乡融合发展的意识，为美丽乡村建设奠定坚实的思想基础。二是各级政府要在预算中加大对美丽乡村建设的投入力度。参照世界发达国家的发展经验，在目前我国人均国内生产总值超过8000美元，农业产值占国内生产总值低于10%的情况下，已经具备了工业反哺农业的基本条件，目前正是我国美丽乡村建设发展的良好契机。因此，各级政府在美丽乡村建设上务必扭转思想、加大投入，以去城镇中心化为基本取向，努力实现城乡均衡发展。

二 、城乡融合战略视野下美丽乡村建设与发展中存在的问题

2000年以来，随着我国经济的飞速发展，城乡二元体制下城乡经济发展差距不断拉大。为缩小城乡差距，专家学者提出了城乡统筹发展的观点。从2005年十六届五中全会提出建设美丽乡村至今，我国城乡统筹战略的发展大致经历了三个阶段：2005年至2007年的发展规划制定阶段。以十六届五中全会的社会主义新农村建设为契机，各地为建设美丽乡村，制定了大量城乡融合发展规划。2008年至2012年，经济较为发达的南方省市开始针对美丽乡村建设进行小范围试点。比较成功的有湖南的浏阳永安镇和望城光明村等。这些地区美丽乡村建设发展较好的主要原因在于当地经济基础较好，同时地方政府投入力度大。2013年至今，以农业部牵头开展的现代化美丽乡村建设活动为载体，美丽乡村建设开始在全国大范围推广［1］。

近年来，我国美丽乡村建设在农村环境整治、乡村文化培育方面取得了一定的成绩，但仍然存在诸多问题，主要体现为如下方面：

（一）重“硬件”建设，轻“软件”发展

在美丽乡村建设的初级阶段，基层政府都把村容村貌整治作为一项重点工作来抓，通过农村环境集中连片治理，对人畜粪便进行集中处置等方式，优化了农村环境，取得了美丽乡村建设阶段性成果。但美丽乡村建设决不仅仅是村容村貌的整治，最根本的是要为乡村留住人才，促进农村经济发展。这就离不开土地、户籍、社保、医疗等各项政策的配套落实。但目前相关配套政策落实仍存在较多问题，主要表现在：

一是土地制度改革问题。目前我国实行农村土地集体所有的土地制度，美丽乡村建设中土地改革主要面临两方面问题：首先，国家提倡的农村土地流转与农村地区配套产业发展不衔接，土地流转后产生的失地农民无法做到劳动力就地转移等问题，影响农村土地流转政策的落地。其次，在美丽乡村建设过程中涉及到农村土地性质的转变，由宅基地变为建设用地，由于农村土地不具备城市建设用地的土地使用性质，导致小产权房问题泛滥。

二是户籍改革、社会保障、医疗改革等问题的推进与美丽乡村建设不配套。首先，户籍改革滞后严重影响城乡融合发展。我国城乡二元体制的始作俑者就是城市户籍与农村户籍的划分。不可否认，这种划分方式在当时计划经济体制下有其一定的合理性。但随着我国社会主义市场经济的发展，这种与时代发展不匹配的制度却迟迟没有退出历史舞台，极大的限制了城乡融合发展战略的实施。二是由户籍制度衍生出的城乡社会保障差别。目前由于我国城乡经济发展水平差距较大，导致农村居民与城市居民可以享受的国家社保财政补助也存在较大差别。这也进一步造成了农村人口外流，使城乡发展不均衡进一步加剧。最后，医疗制度改革问题。由于目前城乡经济发展不平衡，导致优质医疗资源向大城市的大医院过度集中，造成农村地区医疗资源缺乏。加之农村地区社会医疗保障水平低，农村居民看病难、看病贵问题尤为突出。这也极大的限制了城乡融合战略的实施。

（二）建设资金不足，农民积极性不高

一是美丽乡村建设社会资金参与力度不足，造成资金短缺。当前，我国美丽乡村建设中主要依靠政府财政资金，社会资本参与力度不足。2016年，我国一般公共预算收入15.96万亿元，一般公共预算支出18.78万亿元，缺口近3万亿元。国家每年在“三农”、社会保障等民生问题上投入了大量资金，但同时又要面临科研、军事、航天等方面支出的压力。因此，在美丽乡村建设过程中必须努力激发社会资本的参与热情，降低对政府财政资金的依赖程度。惟其如此，才能促进美丽乡村建设的可持续发展

二是参与主体方面，农民的积极性并没有得到发挥。美丽乡村建设的主阵地在农村，农民作为农村真正的主人，也是美丽乡村建设的主力军，但是，在美丽乡村建设活动中，农民参与的积极性并不高，主要原因在于：首先，政府宣传引导不够，农民对美丽乡村建设的意义认识不清。部分群众对美丽乡村建设能够对自身生产、生活方式带来的改变认识不到位，美丽乡村建设与己无关的思想在普通民众中仍占有相当比重。其次，民不可与虑始，而可与乐成。受本身所处阶级及环境的限制，大部分普通民众对于眼前利益有切身感受，对于长远利益却很难认可。美丽乡村建设投入大且投资回收期长，也是造成农民对美丽乡村建设积极性不高的重要原因。

（三）参与部门过多，监督检查不到位

一是美丽乡村建设过程中参与部门众多，组织协调困难。首先，从部门层级看，如区县、乡镇、行政村三级管理部门相互之间职责划分不清，影响政策落实效果。各级政府行政部门在落实美丽乡村建设工作中更多是将任务目标进行层层分解向下落实，整理下级上报的工作成果，具体实际工作参与较少。行政村作为美丽乡村建设工作的末梢，负责各项工作的具体实施，但区县、乡镇或者更高层级的政府部门在美丽乡村建设过程中到底该履行何种职责，目前相关规定仍不够清晰。其次，政府内部各平行部门之间协调困难。比如乡村环境整治涉及环保部门，各项配套政策落实涉及医疗、社保、土地等部门，它们之间相互之间不存在隶属关系，在美丽乡村建设过程中往往各自为战，协调难度较大。

二是对美丽乡村建设过程中存在的问题监督检查不到位。首先，监督手段单一，监督效果不佳。由于美丽乡村建设点多面广，政府职能部门的监督力量不足，难以对责任区域进行监督全覆盖，导致监督效果不佳。其次，对监督检查发现问题整改不及时的现象仍然存在。由于政府内部监督独立性较差、各部门之间沟通不畅等原因，导致在美丽乡村建设中发现的问题未能及时整改的现象仍然存在。

三 、城乡融合战略视野下美丽乡村建设的实现路径

美丽乡村建设是一项复杂的系统工程，为此，必须调动农民群体和社会资本参与美丽乡村建设的积极性［2］。同时，改革组织方式、加大协调力度，强化美丽乡村建设工作的监督检查。惟其如此，才能最大限度的促进城乡融合战略的实施和美丽乡村建设目标的早日实现。

（一）注重体制改革，破除城乡二元体制

一是稳步推进土地制度改革。土地是农民的命根子，土地改革事关发展稳定的大局，美丽乡村建设必须从土地改革入手。首先，农村土地流转政策的落实需要建设相关配套产业。农村土地流转政策落实的直接后果，是将产生大量的失地农民，形成新的农村剩余劳动力。如果不能配套建设相关产业对剩余劳动力进行就地消化，势必导致农村人口外流造成农村的空心化，不利于美丽乡村建设的实施。其次，必须尽快出台政策解决农村土地集体所有产生的小产权房问题。国家根据不同乡村特点，对美丽乡村建设划分了十种类型，其中城中村的发展与小产权房问题相伴相生。小产权房由于不受法律保护一直游走在政策的灰色地带，国家必须尽快出台相关文件对此进行规范。比如可以尝试参照城镇土地出让模式由村集体对宅基地转为小产权房建设用地收取一定金额的土地出让金，对小产权房建设进行引导和规范，促进美丽乡村建设有序发展。

二是户籍、社保及医疗改革等配套政策必须及时到位。首先，户籍制度改革是破除城乡二元体制的必然要求，也是促进社保、医疗体制改革，以及建设美丽乡村的前提。因此，政府必须对户籍制度改革进行统筹规划，有序放开，实现城乡机制体制的均衡，这是美丽乡村建设的制度保障。其次，在上述改革的基础上加快推进医疗资源的再分配，避免优势医疗资源的过度集中，加大财政对农村居民的医疗保险补助力度，切实缓解农村居民看病难、看病贵问题。

（二）多方筹措资金，调动各方积极性

一是要激发社会资本参与美丽乡村建设的积极性。必须切实采取措施，积极引进社会资本，改变政府财政资金在美丽乡村建设中一家独大的现状。一方面政府层面可以考虑出台政策措施，对参与美丽乡村建设的企业给予一定的扶持。比如可以尝试对参与农村环境连片整治的企业给予一定的财政资金补助或税收优惠减免。另一方面，积极发展与美丽乡村建设相关的配套产业。如可以尝试发展与处理乡村人畜粪便有关的有机肥生产产业，或与循环经济及绿色发展相关的生态养殖业等。发展配套产业，让社会资本在参与美丽乡村建设中切实取得收益。

二是要调动农民参与美丽乡村建设的积极性，让他们切实得到实惠。首先，政府要加强宣传引导，让农民切实意识到美丽乡村建设的重要意义，以及对他们自身生产生活方式带来的巨大改变。只有这样，农民才能扭转美丽乡村建设仅是政府的责任，与己无关的观念，主动参与到美丽乡村建设中来。其次，要提高农民收入。促进农村经济发展，始终是美丽乡村建设的根本取向。只有大力发展相关产业，让农民在美丽乡村建设中得到实惠，才能真正调动起农民参与美丽乡村建设的积极性。

（三）改革组织方式，注重监督检查

一是美丽乡村建设中必须明确各参与部门的职责，加大组织协调力度。首先，在部委层面必须注重顶层设计，加强沟通协调。可以尝试在国家部委层面建立美丽乡村建设的部际联席会议制度，将部际联席会议办公室设在农业部门。每年定期举行几次会议，对美丽乡村建设过程中遇到的问题进行集中解决。明确美丽乡村建设工作的执行依据，自上而下的加强各部门间的组织协调力度。其次，明确具体执行层面的职责分工。在美丽乡村建设过程中，必须明确乡镇及行政村等具体执行层面的职责分工。比如哪些部门负责配套政策落地，哪些部门负责吸引社会资本，哪些部门负责项目建设效果的后评价，都必须建章立制或签订目标责任状，做到各类工作分工负责并有迹可查。

二是美丽乡村建设中必须注重监督检查。首先，创新监督方式，注重监督效果。必须建立政府、群众、媒体组成的24小时立体监督网络，建立健全群众举报奖励制度，弥补政府内部监督独立性不强的缺陷，提升监督检查效果。其次，对于日常监督检查中发现的问题必须及时处理，限期整改，决不包庇掩饰、姑息纵容。

总之，实现城乡融合发展对于破解我国城乡二元结构，缓解社会矛盾和促进经济可持续发展都具有重要意义。因此，必须建立健全美丽乡村建设的相关配套政策，充分激发社会各方力量参与的积极性，注重监督检查效果。惟其如此，才能促进美丽乡村建设的实施和城乡融合发展目标的实现。