谈谈“两部一局”的组建对于推进我国生态文明建设的意义

文/黎祖交

这次党和国家机构改革的一条重要原则是“坚持优化协同高效”。优化就是要科学合理、权责一致；协同就是要有统有分、有主有次；高效就是要履职到位、流程通畅。

——编者

在十三届全国人大通过的《国务院机构改革方案》中，自然资源部、生态环境部与国家林业和草原局 （以下简称 “两部一局”）的组建，受到社会各界和国内外媒体的广泛关注。这不仅因为“两部一局”的名称让人耳目一新，更因为它们的机构设置和职责划分让人们更加清晰地看到了新时代我国生态文明建设的美好前景。那么，从生态文明建设的视角看，“两部一局”组建的背景是什么？其组建对于推进我国生态文明建设又具有怎样的意义呢？

笔者注意到，自十三届全国人大闭幕以来，已有不少专家学者针对上述问题做出了各自的解读，其中不少见解令人深受启发。但时至今日，仍少见有专家学者把“两部一局”的组建连在一起来考察，这显然与此次国务院机构改革的实质意涵不相符合。因此，特撰此文，求教于大家。不当之处，恳望批评指正。

一

在笔者看来，“两部一局”的组建对于推进我国生态文明建设的意义是多方面的，首先是它彰显了党和国家坚持以人民为中心，加强生态环境保护的坚强意志和决心。

“两部一局”的组建是在党的十八大以来我国生态文明建设取得显著成绩，但是生态环境保护仍然任重道远、有些生态环境问题还十分突出的大背景下进行的。为切实解决这些问题，党中央国务院先后做出一系列重大决策部署，其中一个重要方面就是深入进行生态文明体制改革。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年3月中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年9月中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》都对此提出了明确的要求。2017年10月党的十九大报告再次强调“改革生态环境监管体制”，“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导”。2018年2月十九届三中全会又进一步做出《关于深化党和国家机构改革的决定》。

本次国务院机构改革中自然资源部、生态环境部与国家林业和草原局的组建，就是贯彻落实十八大以来党中央的一系列决策部署，特别是贯彻落实党的十九大和十九届三中全会的相关决策部署，在国家机构的设置上为加强我国生态文明建设特别是加强生态环境保护提供了重要的组织保障，对于推动我国生态文明建设具有非同凡响的意义，尤其是彰显了党和国家坚持以人民为中心，顺应人民群众对优美生态环境的向往、加强生态环境保护的坚强意志和决心。

坚持以人民为中心，是新时代我们党坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，也是深化党和国家机构改革的四项重要原则之一。顺应人民对美好生活的向往，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是党的一切工作的出发点和落脚点，也是深化党和国家机构改革的出发点和落脚点。而当前和今后一个历史时期，顺应人民对美好生活向往的一个突出方面，就是要保护和改善好生态环境，为全社会提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的对优美生态环境的需要。

党的十八大以来，我国生态文明建设取得显著成效。全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，忽视生态环境保护的状况明显改变。生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，国家公园体制试点积极推进。全面节约资源有效推进，能源资源消耗强度大幅下降。重大生态保护和修复工程进展顺利，森林覆盖率持续提高。生态环境治理明显加强，环境状况得到一定改善。但是，从总体上看我国生态文明建设水平仍然滞后于经济社会发展，生态环境保护中仍然存在一些突出问题。资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的严峻形势还没有从根本上得到改变，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约，生态环境问题已成为人民群众意见最大、反映最强烈的民生问题。而我国生态环境保护中存在的诸多突出问题，在很大程度上与生态环境的监管体制不健全、国家机构设置不合理、职能划分不科学有直接关系。改革生态环境监管体制，科学设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，已经成为保护和改善生态环境一个无法回避的客观而紧迫的现实需要。

人民有所呼，改革有所应。在本次国务院机构改革中组建“两部一局”，正是以习近平同志为核心的党中央着眼于解决人民群众反映最突出的生态环境问题，从国务院的机构设置上切实推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措，为保护和改善生态环境，确保国家生态安全提供了坚强有力的组织保障，也从一个侧面彰显了党和国家带领全国各族人民“为保护生态环境做出我们这一代人的努力”的坚强意志和决心。

二

“两部一局”的组建对于推进我国生态文明建设的意义之二，是它实现了对生态文明建设三个关键领域——自然资源管理和保护利用、生态环境保护和治理、生态系统保护和修复的全覆盖。

资源、环境、生态是生态文明建设中三个最重要的关键词，与之相对应的是我国生态文明建设必须解决的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化三个最重要的关键问题，以及生态文明建设任务必须涵盖的自然资源管理和保护利用、生态环境保护和治理、生态系统保护和修复三个最重要的关键领域。这在党的十八大和十九大报告中也可以得到印证。譬如，十八大报告在谈到我国生态文明建设面对的严峻形势时，说的就是“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”这三个关键问题。十八大报告在谈到生态文明建设的主要任务时提到的“优化国土空间开发格局”、“全面促进资源节约”、“加大自然生态系统和环境保护力度”、“加强生态文明制度建设”，十九大报告在谈到生态文明建设的主要任务时提到的“推进绿色发展”、“着力解决突出环境问题”、“加大自然生态系统保护力度”、“改革生态环境监管体制”等，都是围绕着自然资源管理和保护利用、生态环境保护和治理、生态系统保护和修复这三个关键领域展开的。换句话说，党的十八大和十九大报告提出的生态文明建设各项任务，就是针对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化这三个关键问题提出的旨在确保这种严峻形势得到根本改观的主要途径。事实上，这三个关键问题能否得到解决，以及在何种程度上得到解决，正是衡量我国生态文明建设能否取得成功，以及在何种程度上取得成功的重要标志。

基于以上认识，一个符合逻辑的结论就是：为了切实推进生态文明建设而设立的相关政府机构，其职责范围一定要实现对上述生态文明建设的三个关键领域的全覆盖。

令人高兴的是，本次《国务院机构改革方案》以及国务委员王勇今年3月13日在十三届全国人大第一次会议上所做的《关于国务院机构改革方案的说明》已经清楚地表明：

自然资源部的主要职责是,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。

生态环境部的主要职责是,制定并组织实施生态环境政策、规划和标准,统一负责生态环境监测和执法工作,监督管理污染防治、核与辐射安全,组织开展中央环境保护督察等。

国家林业和草原局的主要职责是,监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护,组织生态保护和修复,开展造林绿化工作,管理国家公园等各类自然保护地等。

也就是说，在本次国务院机构改革中组建的“两部一局”的职责范围恰好实现了对生态文明建设三个关键领域——自然资源管理和保护利用、生态环境保护和治理、生态系统保护和修复的全覆盖。其中，自然资源部侧重自然资源管理和保护利用，生态环境部侧重生态环境保护和治理，国家林业和草原局侧重生态系统保护和修复。这就从机构设置和职责划分上为杜绝生态文明建设过程中可能出现的某些职责缺位，进而导致某些领域出现权力真空等问题提供了可靠的组织保障。

三

“两部一局”的组建对于推进我国生态文明建设的意义之三，是它较好地解决了相关政府机构职责交叉、监管重叠等突出问题。

这次党和国家机构改革的一条重要原则是“坚持优化协同高效”。优化就是要科学合理、权责一致；协同就是要有统有分、有主有次；高效就是要履职到位、流程通畅。

本次“两部一局”的组建正是秉持了这一重要原则，坚持问题导向，对以往分散在各个不同部门的有关职责进行了系统整合和大幅度调整，才使得此前相关政府机构职责交叉、监管重叠、内耗较多、合力不够、效率偏低等问题得到较好解决，促进了十八大以来党中央关于生态文明体制改革的部署和十九大报告提出的“改革生态环境监管体制”、“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”的要求初步落实到位。譬如：

为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理,《国务院机构改革方案》提出：将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。

为整合分散的生态环境保护职责,统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,加强环境污染治理,保障国家生态安全,建设美丽中国,《国务院机构改革方案》提出：将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋环境保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。

为加大生态系统保护力度,统筹森林、草原、湿地监督管理,加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,保障国家生态安全,《国务院机构改革方案》提出：将国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。

这就告诉我们，本次“两部一局”的组建，不仅实现了对生态文明建设三个关键领域，即自然资源管理和保护利用、生态环境保护和治理、生态系统保护和修复的全覆盖，而且优化了机构设置和职能配置，坚持了一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，避免了政出多门、责任不明、推诿扯皮，从而使得机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。人们有理由相信，通过本次“两部一局”的组建，我国生态环境的监管体制定将更加完善、监督监管定将更加有力、机构运行定将更加高效。仅从这个意义上我们也可以说，这次“两部一局”的组建在历次生态环境监管体制改革中是最具科学性的一次，也是最成功的一次。

值得指出的是，本次“两部一局”组建中做出的上述“整合”和“调整”，并不是一时“心血来潮”，而是在系统总结多年来我国生态文明建设正反两方面经验的基础上，逐步形成和完善的，其所依据的则是十八大以来党中央关于生态文明体制改革的一系列决策部署和习近平总书记相关重要讲话精神。鉴于所有这些决策部署和重要讲话都有公开发表的相关文献可供查阅，限于篇幅，不再重复。

四

“两部一局”的组建对于推进我国生态文明建设的意义之四，是它凸显了草原和国家公园在生态文明建设中的重要地位和作用。

先说草原。过去“草原”一直和“牧区”联在一起，并一直由负责畜牧业的农业部门监督管理，而在这次《国务院机构改革方案》中，却将农业部的草原监督管理职责划归新组建的国家林业和草原局。

这里的关键在于对“草原”的主要功能和角色定位的转变。过去草原和“牧区”联在一起由农业部门监督管理，其所发挥的主要是为畜牧业提供草食饲料和养殖场地的生产、经济功能，所体现的是与“农区”并列的“牧区”的角色定位。这次“两部一局”组建中将农业部的草原监督管理职责划归新组建的国家林业和草原局，其出发点和落脚点在于“加大生态系统保护力度,统筹森林、草原、湿地监督管理”，强调的是草原作为与原国家林业局监督管理的森林、湿地等生态系统并列的重要生态系统的角色定位，其所要发挥的主要是保障国土生态安全的生态功能，其所要体现的是国家林业和草原局对于作为“山水林田湖草”生命共同体的整个自然生态系统实施统一监督和管理的职责。这也正是这次新组建的“国家林业和草原局”名称的实质意涵和实际意义之所在。

还须指出的是，将草原作为与原国家林业局监督管理的森林、湿地等生态系统并列的重要生态系统的角色定位也经历了一个逐步形成和不断完善的过程。2003年6月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》把“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会”作为加快我国林业发展的指导思想，可以视为党和国家确立这一角色定位的最早也最具标志性的表述。2014年8月，国家发改委等五部委联合印发的《新一轮退耕还林还草总体方案》提出，到2020年将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草，是国家部委在国家重大生态工程的层面上对这一角色定位的具体落实。2017年7月，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过的《建立国家公园体制总体方案》中，将此前在中共中央多个文件和习近平总书记多次重要讲话中出现的“山水林田湖”生命共同体的提法首次表述为“山水林田湖草”可视为党和国家对于草原在整个自然生态系统中的重要地位和作用认识的进一步深化。2017年10月，党的十九大报告明确提出“统筹山水林田湖草系统治理”、“扩大退耕还林还草”，“草”被第一次纳入党代会报告，成为建设生态文明的重要内容，再一次充分体现出党和国家对于草原生态保护的高度重视。此次“两部一局”的组建对草原的监督管理做出上述重大调整，正是我们党和国家对草原在自然生态系统整体中，乃至在我国生态文明建设全局中的地位和作用的认识不断深化的结果。

我国草原面积近60亿亩，约占国土面积的41.7%，通过此次国家林业和草原局的组建，切实加强对草原生态系统的保护和修复，其作为生态屏障所具有的涵养水源、保持水土、净化空气、维护生物多样性、应对气候变化等生态功能必将得到更加充分的发挥，其对于保障我国国土生态安全、推动经济社会可持续发展的重大作用，必将随着时间的推移日益明显地展现在世人面前。

再说国家公园。此次《国务院机构改革方案》在强调“统筹森林、草原、湿地监督管理”的同时，特别提出为“加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,保障国家生态安全”,将“国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合”，统一划归新组建的“国家林业和草原局”监督管理。同时还明确“国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子”。

这种将与自然保护地相关的原由多个部门负责的各种管理职责整合，统一划归新组建的国家林业和草原局监督管理的做法，和上述将农业部的草原监督管理职责划归新组建的国家林业和草原局的做法一样，其出发点和落脚点都是为了加大自然生态系统保护力度，保障国家生态安全，同时也是为了实现“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，为了建立“以国家公园为主体的自然保护地体系”，避免以往由不同部门分散管理各类自然保护地时政出多门、责任不明、推诿扯皮的现象再度发生。

国家林业和草原局加挂“国家公园管理局”的牌子，则不仅凸显出国家公园在各类自然保护地中的主体地位，也凸显出国家林业和草原局统一监督管理森林、湿地、草原、荒漠等自然生态系统和各类自然保护地，以及统一监督管理陆生野生动植物资源开发利用和保护的法定权威地位。

这里需要特别指出的是，建立国家公园体制，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是自2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立国家公园体制”以来，我们党和国家一以贯之的坚定意志和主张。几年来，在上述《决定》精神的指引下，国家公园体制试点积极推进。迄今为止，除国务院相关部门批准6个国家公园试点外，中央全面深化改革领导小组先后批准了4个国家公园体制试点方案，其中东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园均由原国家林业局负责监督管理。在此基础上，2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅又专门印发《建立国家公园体制总体方案》，明确到2020年全国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。2017年10月，党的十九大报告更是进一步提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。此次“两部一局”的组建，将建立以国家公园为主体的自然保护地体系作为国家林业和草原局的主要职责之一，并明确国家林业和草原局加挂“国家公园管理局”的牌子，表明党和国家的上述意志和主张正在从机构设置层面得到落实，其对于大力推进生态文明建设所具有的非同寻常的意义更是不言自明的。