欧盟共同农业政策框架下德国耕地资源可持续利用的做法与启示

易小燕，陈章全，陈世雄，尹昌斌*，尤飞，袁梦

（1. 中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081；2. 农业部发展计划司，北京 100125）

德国是欧盟成员国之一，实施欧盟共同农业政策，该政策6年调整一次。2013年12月欧盟共同农业政策进行了新一轮调整，简称CAP2020，此轮CAP政策框架保留了农民直接补贴、农村发展两大支柱，调整的重点是鼓励成员国农户采用环境友好型农业生产方式和技术，如在直接补贴中增加了绿色补贴的比重，增加到了30%[1-3]。同时，德国是农业生产大国，国土总面积34.9×104km2，其中耕地面积约为11.8×104hm2，人均耕地面积约为0.15 hm2，耕地资源有限。在新的政策框架下，德国如何落实欧盟共同政策，尤其在耕地资源可持续利用方面有哪些做法，是什么政策机制发挥了重要作用，梳理清楚这些问题对我国农业可持续发展具有重要的借鉴意义。

一些学者对欧盟及德国农业支持政策、生态补偿政策、环境保护、循环农业等[4-8]方面进行了探讨，主要探讨借鉴德国的法律法规及政策措施，政策实施的过程与结果进行剖析，但鲜有对耕地资源可持续利用进行系统梳理与归纳，对新一轮欧盟共同农业政策下的耕地资源可持续利用更是少有探讨。应德国农协邀请，在国家外国专家局的大力支持下，2016年11—12月农业部发展计划司组织了12位从事农业资源利用研究和管理的人员，赴德国开展了为期21天的“农业资源高效利用”培训，培训内容涉及了欧盟及德国农业发展及相关政策、德国耕地资源高效利用等，并考察了相关农场，对德国农业资源高效利用政策与技术模式有了进一步深入的了解。

笔者有幸参加了此次培训，并对德国耕地资源可持续利用问题进行了调查研究。因此，本文重点对德国落实欧盟共同农业政策中的耕地资源可持续利用政策的做法进行系统梳理与归纳，特别是德国在耕地质量保护方面的政策措施，并剖析农场主能够落实这些做法背后的政策制定机制，以期为我国耕地资源可持续利用政策制定提供借鉴，为我国农业宏观政策和相关配套措施提供决策参考。

1 德国落实耕地资源可持续利用政策的主要做法

在欧盟共同农业政策框架下，德国政府十分重视对耕地资源的保护与可持续利用。20世纪90年代以来就综合应用经济手段和法律手段对耕地资源实行管理。目前，德国政府对耕地资源的管理已实现了系统化、法制化、精准化、信息化和生态化，显著提高了资源利用效率，维护了农业生态系统健康，促进了农业可持续发展。当前，德国耕地管理的目标在保持粮食等农产品供给的同时，非常重视生态农业的建设，强调农业用地的生态服务功能。在数量上，目标是到2020年耕地被工业、交通侵占的速度降低到30 hm2/d（目前近4年平均为94 hm2/d）[9]。在质量上，严格保护土壤，防止退化或被污染。在经营管理上，有利于耕地的整合和结构优化，便于规模化经营和节约利用，实行系统化、精细化的管理制度[2]。具体做法可以概括为以下几方面。

1.1 土地经营适度规模化

德国在进行土地整理之前，基本上是分散零碎的小农田，阻碍了资本、技术、人才等生产要素向农业领域转移。土地合并，对于推进德国农业机械化，改善田间的道路状况，提高土壤的肥力，提高农业生产力具有十分重要的意义。如今德国的土地合并工作已从传统意义的土地合并与调整，转向农业环境保护、土地绿化、生物多样性保护和乡村公共休闲地（乡村公园）等建设方面。

在鼓励规模经营的同时，德国限制土地大规模购买，单个农场购买土地面积不得超过当地平均面积的15倍，大部分农场规模在50 hm2以下，仍以中小家庭农场为主。2014年德国家庭农场达28.68万个，平均每户经营面积58.3 hm2（欧盟为16 hm2）。其中，东部地区90%以上是经营面积超过100 hm2的大农场，而西部地区以小型农场为主，平均规模不足30 hm2。德国中小型家庭农场在经营数量上占优势，经营规模在100 hm2以下的家庭农场数量为25.14万个，占比87.66%；大型家庭农场在经营面积上占优势，超过100 hm2的家庭农场数量虽然只占12.34%，却占了57.31%的耕地面积。

1.2 耕作方式绿色化

为了保护生态环境，德国按照欧盟政策框架推进绿色耕作方式。首先，实施种植多样化（3种作物以上）、保持绿地和种植间作作物，以实现耕地资源可持续利用。与2014年相比，2015年德国休耕地增加了57%，豆类蛋白质作物增加了74%，间作作物增加了30%，初步显示了绿色补贴的政策实施效果[10]。

其次，实行覆盖耕作，即利用作物秸秆残茬覆盖地表，在培肥地力的同时，用秸秆盖土、根茬固土，保护土壤，减少风蚀、水蚀和水分无效蒸发，提高天然降雨利用率。同时，一些农场也采用免耕播种，在有残茬覆盖的地表实现开沟、播种、施肥、施药、覆土镇压复式作业，简化工序，减少机械进地次数，起到覆土保墒作用。

第三，积极施用有机肥和绿肥。农场主在运输半径合理，经济可行的情况下，一般都倾向用有机肥做底肥，提高土壤有机质；同时，根据不同的作物留茬和生长季、地力状况种植不同的绿肥，有效保护土壤肥力。

第四，严格限制化学农药的使用总量和施用时间。德国新的施肥法即将实施，为减轻施肥对农业生态环境的影响，对施肥规定更严格更具体。如在8月（当年作物生长旺季过后）至来年2月（次年作物播种前）禁止使用氮肥和有机肥。考察的农场基本采用与自然环境相协调的病虫害防治措施，如利用抗病虫害品种、使用天敌益虫、采用物理防治措施等。

1.3 耕地利用精准化

德国农业生产日益推进精准化管理，既保护耕地质量，又注重生态环境的保护。考察发现，德国农场已将地理信息系统、全球定位系统和遥感技术应用于农业各项活动。经精确定位，自动确定在地块上的相关位置，根据实地情况，准确地施用肥料和农药。同时 3S 技术的应用也为土地调查、土地保护提供了新的方法，这些新技术的应用可以满足土地保护法、施肥规定和休耕的要求，可使投入最佳化，既可减少20%～30%的生产费用[11]，又有利于环境保护和农业的可持续发展。

此次考察的德国Gut Derenburg农场从2002年开始逐步实施精准农业项目，主要包括三个方面内容：1）根据地理信息系统和遥感技术来测定土壤中营养物质的含量，了解土壤的地力情况，针对土壤肥力差异进行区别施肥和有针对性的土壤改良措施；2）在机械设备上安装探测仪，通过扫描作物群体了解其长势，在作物不同的生育阶段针对不同的苗情进行有区别的追施氮肥及生长调控剂，使其生长发育成熟尽量一致；3）将农机与信息化管理相结合，即通过无线网络将配备电脑、卫星导航、无线通信等设备的农机接入互联网，实时记录农机状态，如位置、速度、工作状态、能耗、油箱油量、收割机储粮仓状态等，并通过无线连接互联网查看农场地图、道路位置、行驶路线、其他农机位置、与其他农机交互等，能实时了解每台农机的位置和状态，对农机作业做出合理规划安排，提高工作效率。

1.4 农业废弃物生态循环与资源化

德国农场不断完善农业废弃物资源化利用的处理办法，保证德国畜禽养殖废弃物得以合理处理和利用，从而严控畜禽废弃物污染耕地。目前的处理方法主要以沼气发电和农田利用为主。养殖场附近均配备沼气发电设施，定期将圈内粪便、秸秆添加到沼气池，产生的沼气被输送到养殖场附近的居民家，作为生活能源，基本实现了废弃物能源化利用。此外，沼气发电上网定价，20年不变，保障了农场主的预期收益，已成为农场主的主要收入来源[12]。如果畜禽养殖场采用农田利用的方式来处理和利用畜禽粪便，则需要审查养殖场配套农田的面积、种植作物种类、农田的地势、坡度以及土壤类型等各种内容，以确保配套的农田能够满足该养殖场畜禽粪便的处理。同时，养殖场对饲料添加剂和抗生素使用有严格的规定和流程，避免畜禽养殖废弃物对农田造成二次污染。

2 德国耕地资源可持续利用的政策机制

2.1 耕地保护制度化与法制化的强制性结果

德国围绕欧盟法规指令、德国联邦立法、州立法，以及国家环境政策和经济刺激计划等，已逐渐形成以欧盟相关土壤保护指令和政策为指导，以《联邦土壤保护法》为核心，以《联邦土壤保护与污染场地条例》、《肥料法》、《循环经济与废弃物管理法》、《联邦污染控制法》和《土壤评价法》等联邦法律为配套，以地方各州土壤保护法为补充的土壤环境保护立法体系。

早在20 世纪50 年代中期，德国政府就制定了《农业法》和《土地整治法》，促进了农场经营规模的扩大。《农业法》提出，允许土地自由买卖和出租，加快了德国小型农场向大型农场转变的进程。《土地整治法》的实施，促进了零星地块的调整和整合，使土地连片成方，农场规模得以扩大，为规模化生产和机械化经营提供了条件[13]。

二战后，化肥农药的大量施用导致耕地质量下降。对此，德国政府出台了《联邦土壤保护法》、《联邦土壤保护与污染场地条例》等法律法规，对耕地的利用和污染土壤的修复做出了具体规定，为家庭农场的耕地保护提供了法律依据。《联邦土壤保护法》是德国第一部全面规制土壤污染的法律，强调事前预防与事后控制并举。该法明确规定土地财产的所有权人及使用权人应当采取措施预防其控制范围内土壤的有害性改变，如果土壤发生有害性改变，则会追究相关人员的责任。同时对修复责任的义务人进行了细致规定[14-15]。此外，法令对耕地的利用方式和利用强度做了具体规定，提出在农业土地利用中要遵循良好的农业规范。《联邦土壤保护与污染场地条例》是德国土壤保护的具体法律举措。该条例规定了污染的可疑地点、污染地和土壤污染调查评估的具体要求，并根据不同的土壤用途详细规定了不同的启动值标准，风险预防值的评价指标也因不同的土地用途而有所差异，同时规定了可允许的附加污染额度等。

2.2 农业绿色补贴政策的诱致性结果

德国农场之所以能够实行耕地保护，与其绿色农业补贴政策的诱导密切相关。2013年12月欧盟通过了新一轮的欧盟共同农业政策（CAP2020），对2014—2020年欧盟共同农业政策进行了调整和完善，重点是更加注重生态环境保护和资源可持续利用，尤其提高了绿色补贴比重。绿色补贴作为新一轮欧盟共同农业政策中的强制性补贴需要满足种植多样性、保护草场和养地作物等绿色保护措施。欧盟对成员国农场主种植业实行300欧元/hm2的直接支付，但为了拿到这项直接支付，德国农场主必须完成一系列资源环境保护承诺：至少有3种作物轮作、使用有机肥以及记录投入品等，并严格遵守环保限制性条件。

另外，北莱茵-威斯特法伦州为了控制氮肥使用，制定了5条措施：一是控制用量，严格规定每年氮肥施用量不超过170 kg/hm2；二是控制时间，农场只能在2月1日至10月15日之间施肥；三是技术把关，要求尽量深施或地表施肥，避免喷撒，同时必须是有资质的人员进行施肥；四是协会自律，当地农业协会进行施肥指导，加强自律；五是政府监管，严格处罚[16]。

2.3 以科技和大数据为支撑制定耕地利用措施

德国耕地资源的保护，离不开先进的科技支撑。目前德国农业已普遍实现了农业信息化、机械化、精准化，并在农场经营过程中将其有效结合。既提高了农场的经营效率，又保障了耕地资源的合理和有效利用。

德国政府已经在全国范围内建成地理信息系统、全球定位系统和遥感技术，即3S技术。在基础信息获取方面，通过遥感技术和地理信息系统，用来完成土地面积、自然环境等数据采集、贮存、分析和加工；应用卫星系统实现土地资源管理、规划和作物测产等，为制订农业补贴政策和土地利用规划提供可靠的技术保证和数据支撑[17]。在生产环节，德国重视3S技术与农机的结合，通过在大型农机上安装接收机来接受卫星信号，经过电脑处理和分析，再根据土壤营养状况和作物长势确定播种、施肥和用药量，既节约了农业生产成本，同时避免了过度施肥用药造成的耕地质量下降[18]。

2.4 以产学研紧密结合构建农业经营者准入制度

健全的农业教育体系为德国提供了大批高素质的农场主和农业人才。德国对农业经营者实行准入制度，任何农民必须经过教育，持证上岗。接受教育的方式主要有两种：一是通过大学培养专门农业人才，另一种是通过职业教育和培训达到农业从业资格[19]。农业职业教育分为初级、中级和高级三个层次，并且不同层次的职业教育学校培训的侧重点不同。

初级农业职业学校以培养实践操作技能为重点，学习3年后参加全德统一的职业资格考试，通过考试才能取得职业资格证书，成为正式的农民。在初级职业学校毕业后，可继续接受中级农业职业教育，学习3个学期。这期间主要学习农业经营管理。由中级农业职业学校毕业并工作1年后可进入高级农业职业学校学习，学制1年，主要学习企业管理和营销知识。另外，德国政府充分利用农村业余大学对农民进行教育和培训，同时还举办形式多样的学习班对农民进行专业知识和生产技能方面的培训，已经形成产、学、研紧密结合。

3 对我国耕地资源可持续利用的启示

3.1 加快立法进程，系统设计我国耕地资源可持续利用的法律体系

针对耕地资源保护，德国制定了整体系统的法律体系，并对土地产权、耕地利用方式、废弃物排放和污染土壤的修复进行了明确的规定。与德国相比，我国有关耕地保护立法进程缓慢。目前，我国没有专门的土壤保护法律，相关条文分散在《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律以及《土地复垦条例》、《基本农田保护条例》、《危险化学品安全管理条例》等法规之中。并没有形成一部法律对各农业经营主体的耕地利用与保护方式、废弃物的排放标准和土壤污染修复办法与标准做出明确规定。这就造成政府决策缺乏法律依据、农民行为缺乏法律约束。鉴于此，我国应系统设计耕地资源保护法律体系，采取独立的耕地保护立法模式，落实关于耕地保护和土壤污染防治措施的相关立法，加强地方性配套法规和政府规章的制定，逐步构建中国耕地保护法律体系。规范耕地资源的利用方式，严格约束生产者行为，加强农业投入品安全与施用、生产过程管理和产后环节质量管理等一系列制度建设，同时对土壤污染的修复责任人、修复对象和修复标准进行明确规定，提高全社会对耕地质量保护的认识，促进农业健康持续稳定发展。

3.2 改进农业补贴方式，引导新型农业经营主体自发保护耕地

德国对经营农场的补贴力度大，补贴范围广，补贴方式多样。而且其补贴政策随着农业生产形式的变化不断进行调整，具有合理性。与德国相比，我国补贴方式与补贴效果不太明显。目前，我国形成了种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和生产资料价格综合补贴等构成的农业补贴体系，但补贴覆盖面大、补贴的针对性不强[20]。因此，我国应改进补贴方式，改善投入结构。首先，采取银行贴息贷款方式给予经营主体贷款优惠，解决经营主体的资金困难[21]；其次，对科技示范类的新型农业经营主体给予特殊的财政补贴，鼓励新型农业经营主体应用高新技术；同时注意将补贴与环境保护和资源节约利用挂钩，通过这种方式引导新型经营主体采用环境友好型和资源节约型的方式进行农业生产。

3.3 强化农业信息系统建设，稳步推进精准农业

发展精准农业离不开信息技术的支撑。德国农场通过地理信息系统、GPS等高新技术的应用，实现了农场的精准管理，提高了耕地的资源利用效率。目前，我国的农业管理缺乏完善的信息系统支持，不能及时了解耕地的质量状况和农作物长势，导致经营主体的耕作方式、种植结构和施肥用量等存在不合理性。最终造成农产品产量的减少和耕地质量的下降。此外，由于缺乏必要的土地、农户等基础信息，农业政策在执行过程中出现操作困难，影响政策的实施效果。因此，我国急需建立农业信息管理系统，充分应用精准农业技术与现代信息技术，建立精准施肥、施药模型，稳步推进精准农业。

3.4 推进产学研结合，培育新型职业农民

德国通过严格的农业准入制度和完善的职业教育制度，培养了大批高素质的农场主。目前，我国农业经营仍以小农户为主体，整体素质偏低，大部分都是通过农业生产积累经验，没有接受过系统的农业教育。而且我国建立的农业推广服务中心，大多是流于形式，并没有为农民提供真正的帮助。基于这种情况，加强农业教育，培育新型职业农民势在必行。首先，提高新型经营主体的申请门槛，对农场主、合作社社长等的受教育程度提出要求，如受过专业系统的农业教育或培训，具备农场生产、经营和管理的综合能力；同时，积极培育青年农场主，加强技能培训，促进我国农民职业化进程[21]。其次，要及时调整研究重心，组织协调产、学、研三者之间的关系，建立促进农业科技创新的体制和运行机制，构建科研、开发、成果转化和示范应用一体化的农业科技产业链，使各涉农科研机构形成紧密的技术联盟。最后，通过国家奖励政策，鼓励和引导农学专业的大学毕业生深入农村实践，将科学技术转化为生产力。

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