嵌入视角下的应急协同模式：内涵、困境与路径

刘严萍，何继新

（天津城建大学经济与管理学院，天津 300384）

随着突发事件不断增多，安全与应急管理形势严峻，应急公共服务任务繁重，公共服务体系也在经历一个不断完善的阶段。应急公共服务的提供主体包括了政府部门、市场主体和非营利组织。非营利组织指那些不以盈利为目的、出于社会公益目的、着力支持处理个人关心或公众关注的议题和事件的组织，涵盖社会组织、社会团体、民办非企业单位、基金会等[1]。属地为主是我国应急管理体制的特点之一，然而随着突发事件频发、范围不断加大，仅依靠政府途径，难以全面、及时、有效地解决，“政府失灵”现象凸显。应急服务的公共属性，使得市场途径无法有效供给。这些均使得非营利组织的存在成为必然。非营利组织具有吸纳地方社会精英的优势，在地方突发事件治理方面，引入专业人才、应急设备等地方政府所不具备的或难以获取的社会资源，同时拓宽政府与社会公众的连接度，增进信任。然而由于非营利组织固有的局限性，应急活动所需的开支与非营利组织筹资能力差距，“志愿失灵”现象较为普遍。双方存在着一种依据各自比较优势进行的分工，然而多年应急实践中，补充、替代、互补、疏离四种关系模式并存，一定程度上增加了突发事件情境下应急主体之间一些不必要的矛盾和冲突。随着流空间理论的发展及大数据研究和应用的深化，建立信息技术支撑的跨部门、跨层级的网络化应急管理协同体系，已经成为各界共识。本研究基于嵌入性理论、网络治理理论和流空间理论，结合广西、河南、陕西、海南等地的实地调研，探索构建应急协同嵌入式发展的分析框架，期望为今后应急协同治理创新提供有效整合的理论指导。

1 应急协同“嵌入式发展”模式的内涵、必然性及推进基础

1.1 应急协同“嵌入式发展”模式内涵

“嵌入”一词原指一事物内生于他事物的客观现象或过程。由Polanyi引入经济领域，继而拓展到国家与社会、网络与组织等领域。现有分析框架主要涵盖：关系嵌入性和结构嵌入性框架；结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性框架；业务嵌入性与技术嵌入性分析框架等，以关系嵌入性和结构嵌入性框架为经典分析框架[2-4]。关于“嵌入性”理论的研究主要集中于解释经济行为与社会结构之间的互嵌性，后逐步应用到产业集群、企业治理等领域[5]。嵌入性理论的提出和发展对于理解人类行为的嵌入性提供了分析视角，对应急领域“嵌入式发展”模式内涵、困境和路径研究也具有启发意义。

基于嵌入性理论、网络治理理论、流空间理论等理论，本研究将应急协同“嵌入式发展”模式的内涵界定为：政府与非营利组织以平等的地位，借助城市数字化管理平台为支撑，将各类应急资源互通互联，建立规范的管理机制与流程，促进资源共享与合理规划使用，达成可持续性合作关系。非营利组织关注公共应急事务并与基层社会保持天然的紧密联系的同时，积极沟通和拓展与政府合作关系，获得社会合法性的同时获得制度合法性；政府关注非营利组织所处的空间位置、密度和权责分配，推动应急网络的整体结构与功能优化，并引导应急网络关系建设的内容和方向。

1.2 推进“嵌入式发展”模式的必然性

应急活动中，政府与非营利组织所形成的关系模式涵盖补充关系[6-8]、伙伴关系[8-14]、替代模式、疏离模式、互补模式[8]和庇护模式[15]。就我国应急活动实践而言，以补充、替代、疏离及合作模式为主。其中，补充模式容易削减非营利组织持续参与应急活动的积极性。具体而言，它容易导致非营利组织从思想上放松自我管理，认为处于突发事件应急的次要位置，缺少定期的联合应急演练的积极性，不利于应急准备阶段的关系磨合和预案衔接，降低了应急处置和响应的工作效率，并逐步消磨非营利组织开展应急活动的积极性。替代模式使得非营利组织行为缺少成熟理论支撑下的规范性。非营利组织向政府提供应急服务的部分替代，其范围、程度、情境、各自权责及授权过程等尚未科学论证、形成理论体系、供突发事件应急实践借鉴。疏离模式使得非政府组织的行为呈现随意性。该模式下，非营利组织参与应急活动表现为临时性、随意性较强，这容易给政府应急管理工作带来权责不清、管理过程的各种困难，尤其应急资源规划和整合困难，不利于统筹国家、地区各行业各部门的应急资源和行动。对比之下，合作模式具有比较优势。但是合作模式下协同成效一直较低，如何顺应城市数字化管理的趋势，借助数字化技术和信息技术，基于数字化网络平台，重塑管理体制和流程，构建平等共生的嵌入式发展模式，整合应急目标和应急资源，协调行动，降低应急成本，提高公众对于应急服务的满意度，保障公众生命财产安全，具有理论和现实层面的创新价值。

1.3 “嵌入式发展”模式的推进基础

1.3.1 价值理念基础

政府和非营利组织共同的服务对象是公民，促进公共利益的最大化是两者的共同追求和重要任务，共同的价值理念是二者良性互动的根本基础。

1.3.2 资源优势互补

我国地域辽阔，自然地理条件复杂多样，经济与社会发展状况存在区域差异，导致社会对于应急需求的期望存在差异性。政府提供应急服务具有明显的标准化特点。而非营利组织具备积累和掌握本地化社会各方面应急需求及提供差异化服务的比较优势。

1.3.3 应急实践积淀

在不同突发事件领域的应急实践，不同关系模式暴露出的各种弊端，引发了各界反思。基于应急实践的沉淀与反思，我们迫切认识到统一应急发展模式的现实意义。我国非营利组织经过多年的发育和发展，基本上具备了承接一定社会公共事务的能力，只是相关管理规则亟待创新。

1.3.4 信息技术进步

大数据因其数据来源的多渠道，数据类型的多样性，传感器、卫星、社交媒体、移动通讯、电子邮件、无线射频识别设备数据体量的海量性等，为应急协同的网络化资源共享、协同合作关系提供了技术基础。

2 应急协同“嵌入式发展”模式的推进困境

2.1 结构嵌入层面

非营利组织对结构嵌入的误读。他们普遍认为获得政府的购买服务，就是争取到自身发展的合理空间和资源，进入了应急管理体系。从表面而言，这看似结构的单向嵌入，实际却加重非营利组织发展对于政府资源的单向依赖，并不能称为科学合理的结构嵌入。

政府向非营利组织的单向结构性嵌入面临着如下状况：对嵌入式发展的意义缺少认识；具备嵌入式发展的意识和理念，但缺少合理可行的嵌入途径，尤其缺少法律制度方面的依据，造成政府和非营利组织各自建立网络平台，各自独立运行；或者一些地方政府尝试向非营利组织的结构嵌入，使得非营利组织认为其独立性和灵活性受限而导致心理和行为方面的潜在抵制。

2.2 关系嵌入层面

2.2.1 关系内容失范

（1）供需偏差。在试行或推行应急领域政府购买服务的地域，出现应急需求不清晰、所购买的应急服务较为单一、不能全面有效地覆盖该地域应急总体需求的现象，导致某些类型的非营利组织在应急领域发展迅猛、而其他类型应急志愿服务萎缩现象。应急需求辨识不当，可能误导非营利组织在应急类型、规模、分布。此外，对关系内容的信息披露和监控失范。我国市场经济发展的不完善、信息不对称，及社会监督机制的缺失，使得应急服务政府购买的逆向选择和道德风险现象普遍存在，对于双方主体的关系质量和健康发展，带来负面影响。同时也打击了相应非营利组织在应急领域活动的积极性。

（2）单向失衡。政府在创新税收优惠、慈善抵扣、社会募捐的政策方面，理论层面支撑乏力，实践层面经验不足，这使得社会资源向非营利组织的流动较为有限，大部分在应急领域活动的非营利组织，其资金来源、人才扶持、项目培育多依赖政府。政府更多关注突发事件发生时或者处置期间，在政府力量不足的方面，而并未重视非营利组织在应急准备阶段的力量启动，尤其是在突发事件消减至消失的期间，大部分的善后恢复活动中，非营利组织会因缺少可持续性供给的资源和合适的项目支持而退出应急过程。

（3）偏向生长。长期以来，我国政府侧重于关注非营利组织公共性生长，对于其话语性生长限制或忽视。应急服务属于公共服务，出于提供符合公众多样性需求的考虑，政府更多地发展非营利组织的公共性生长，而话语性生长给政府权力带来潜在威胁，处于被限制或忽视的局面。

2.2.2 关系强度偏低

（1）若即若离。一方面，出于自身自主性发展空间的需求、对自身灵活性的保障，非营利组织在应急领域的活动意愿，更偏重于非营利组织之间互动；且调研表明，相似规模、专业类型的非营利组织之间，亲密程度较高，而与政府骨干应急力量亲密程度有限。另一方面，出于政府对非营利组织在应急领域的管理，并为纳入到其政绩考核中，且现有的国家层面的《应急志愿者服务条例》存在诸多不尽完善之处、地方性相关法规未出台，或虽然出台但是仍存在各种不清晰之处，地方政府对于非营利组织的互动意愿，还处于较低水平。

（2）欠缺互动。由于政府所掌控的均为骨干应急力量，其受训的专业化程度高、过程严格且应急设备的配给全面；而非营利组织掌控的应急力量来自于社会不同行业、不同受教育背景、不同的应急救援经历和经验、不同的家庭经济背景，因此这些因素都制约双方主体嵌入性关系强度，出现因应急目标难以协同、应急预案难以衔接等实际现象，而打击了双方主体互动的频度。

（3）预期偏差。因非营利组织背后多由基金或者民间资本支持，应急目标有所差异，政府在合作预期方面若要达成一致，需要大量的协商，涉及到目标、资源、合作内容、绩效评估、淘汰机制等多方面的整合，需要大量的探索实践和总结。

3 应急协同“嵌入式发展”模式的推进路径

3.1 结构嵌入的正确解读

社会治理的“嵌入性”是指政府体系与社会体系并不是孤立和割裂的，而是相互嵌入的。把这一思想引入到应急协同领域，从结构层面解析，不是简单的组织结构的双向互嵌。一种新的发展模式得以落地，除了考虑理论层面，还要兼顾实地调研所暴露出的问题，这些问题解决程度直接决定模式的可操作性和推进的顺利程度。从理论而言，“政治嵌入”可以促进对非营利组织发展的良性引导，然而应急领域的非营利组织为确保应急志愿活动的灵活性优势，存在从心理到行为上对政府单向“政治嵌入”的排斥。此外，理论而言，非营利组织获得政府购买应急服务也不等价于其向政府组织结构单向嵌入的成功。

基于网络治理理论和协同治理理论，结合实地调研情况分析，可以判定，在信息技术高速发展的今天，政府与非营利组织的嵌入式发展，需要借助长期运行良好的网络化数字管理平台作为支撑。将流空间理论拓展到应急领域，不难发现，政府和非营利组织协同行为，取决于各自在城市数字化网络空间节点的位置、节点间通道结构设计、节点间应急资源差异所带来的节点间的势能差。首要问题在于从法律和政策层面明晰应急活动中政府和非营利组织的平等地位，从而发展合作关系，达成应急过程各个层面的协同。此外，为促使结构嵌入落地，需要双方降低互相依赖性，向网络化数字平台嵌入自己的资源信息，并保障过程公开透明化。（1）可以提高应急公共服务政府采购中非营利组织竞争的公平性；（2）要通过宣传引导，扭转各界对获得采购就是获得发展资源的错误认识。获得资源只是部分获得组织未来发展的资本，获得采购的本身意义在于以此资源为基础，提升组织供给应急服务的质量，形成政府对该组织的服务供给的满意和依赖，并发展组织规范，优化组织行为，获取更广泛和深厚的社会公信力，进而为组织募集社会资源实现自身可持续发展。

3.2 关系嵌入的全面构建

3.2.1 基于供需实际及监管分离的平等关系建构

借助数字化网络平台，有助于灾情统计、日常监测、社会调查，全面、及时、客观、准确地辨识供需空间分布情况，结合现有资金状况，优化调整应急资源的空间合理分配。与此同时，管理和监督相分离。基于“管理”和“监督”两轴体系，公开政府对于应急领域非营利组织的资质认证、服务质量评估等进行过程，促进政府、非营利组织和公众多方监督。

3.2.2 基于理论与实践结合的均衡发展环境建构

（1）加强政策试验。借鉴国外相关管理经验，结合我国具体国情，选择典型的区域，进行创新税收优惠、慈善抵扣、社会募捐方面的政策试点工作，促进社会资源向非营利组织的流动，提高其发展的自主性，减少对政府资源的单向过度依赖。

（2）强化跟踪纠偏。重视应急准备阶段双方关系的建立。实地调研发现，非营利组织存在整合资源的意愿，对政府存在主导整合过程的诉求。非营利组织类型纷繁芜杂，主导性工作需要由国家政府和地方政府层面肩负，例如出台相关的服务资质认定文件，依据相关标准、技术规范或强制性要求对服务组织的服务资质进行严格的评定，合格的可以嵌入到本地政府所组建的应急平台网络中，以此作为应急目标、资源整合的前提基础，开展应急准备方面的优化调整工作。同时，动态监控应急网络运行状况，尤其是强化和向社会公开善后恢复阶段的项目规划、资源投放、评估等的跟踪管理实况。

（3）促进均衡生长。适度放开话语性生长限制，引导非营利组织在应急领域的话语性生长，在遵守客观真实的基本前提下，本着改进协同成效，提高应急服务质量的目的，促进公开性和话语性的平衡生长。

3.2.3 基于合理预期和信任互动的关系持续强化

（1）引导合理预期。数字化网络平台，为政府和非营利组织提供了立体化的沟通平台，通过信息和观点交流，易于促进双方就应急活动目标做出更合理的预期调整，有助于主体之间的关系强度的深化，实现资源整合和应急准备阶段的有效配合，从而提升应急处置和响应的成效。

（2）增进相互信任。数字化网络平台纽带载体功能塑造，可以引导嵌入式发展脱离私人亲密关系的不当基础，向着公开、公正的态势发展，对于平等基础上的，客观立场上的主体相互认同，起到促进作用。信息在透明共享的平台上流动，增进各方在应急活动方面的认同感，提高信任度。

（3）提高互动频率。通过政策创新引导社会资源向非营利组织应急活动方面流动之后，非营利组织获取社会资本的渠道和机会增长了，但是持续的获取，需要非营利组织加强内部控制和管理，优化人力资源、财务管理等多项管理制度，从而提高社会公信力。随着资源的补充和支撑，加之科学的管理制度，非营利组织应急能力将会呈现一定幅度的提升，在人员的素质、设备的质量和数量、培训和演练的经费方面，都会较之以往有所改观，这有助于提升应急活动的互动频率，增加应急网络成员间的信任度，促进长时序的深层次合作。