关于新时代农民合作社发展的几个问题

中国农村合作经济管理学会理事长 毕美家

《农民专业合作社法》实施10年来，我国农村合作社事业取得了长足发展，在促进农业农村经济发展、带动农民增收致富方面发挥了重要作用。同时，也应该看到，我国农民合作社发展还存在各种问题，这些问题既要勇敢面对，也要客观认识。正视问题，理性思考，从实际出发寻找解决路径，才是促进合作社持续健康发展的科学态度。

一、合作社自身发展水平还需要进一步提升

1.市场化竞争能力较弱。整体来看，合作社产品销售还依赖于传统流通方式，“农村经纪人+田头批发市场”仍然是合作社销售主渠道，合作社在市场销售中话语权较弱。一部分合作社虽然通过申请“三品一标”、注册商标等方式，尝试提高产品溢价能力和市场谈判能力，但其中真正能实现优质优价的还不多，能够实现产品自主定价、占据市场主动权的合作社更是少之又少。

2.规范化发展水平偏低。合作社运营水平仍然在低位徘徊，一些合作社在注册之后未能正常开展运作，一些合作社由农业公司主导，争取政策支持倾向明显。合作社财务规范管理水平不高，有的合作社只有流水账，有的合作社缺乏专业财务人员，导致合作社财务管理有失规范。此外，合作社的成员账户建设和盈余返还情况与法规要求还有差距。

3.标准化生产水平较低。不少合作社尚未建立起规范的生产技术标准，产后自动化分级分类装备能力欠缺，“三品一标”拥有率还需要继续提高，成员标准化生产意识还需要进一步强化，合作社产品质量还不够稳定，与实现优质优价还有一定距离。

4.转型升级面临瓶颈制约。总的来看，合作社转型升级发展还缺乏相应的人才、资金、土地等要素支撑。合作社发展水平过度依赖带头人能力，而带头人队伍年龄老化，教育程度偏低，接受和运用新知识、新技术的能力不足，核心业务团队缺乏中青年骨干力量，不利于合作社稳定持续发展。合作社融资能力依然较弱，缺乏有效抵押物获得银行信贷支持。合作社为发展农产品加工和休闲观光业务所需的用地指标难以得到满足。

二、合作社外部发展环境还需要进一步优化

1.支持政策已较为系统，但有效落地还需要加强。中央已经在财税、基建、金融、保险、营销和人才等方面构建起了较为系统完善的农民合作社发展支持政策，在2017年5月份中办、国办印发的支持意见中已经得到充分体现。但政策在各地的落实情况依然参差不齐。比如，农业设施用地审批仍是“老大难”，符合合作社特点的信贷产品普遍缺乏，满足合作社要求的保险险种仍旧较少。

2.行业内部比较重视，但各部门协同支持氛围尚未形成。目前农业系统内对于合作社普遍比较重视，中央一级已经建立起9部门联席会议制度，初步形成了协同支持的机制。但一些地方建立的合作社联席会议制度作用发挥还比较有限，不少地方尚未建立起本级联席会议制度。政策落实关键在县，但县级农业部门普遍较为弱势，很难依托联席会议等机制调动其他相关职能部门。各地在落实合作社财政扶持项目时，扶持力度和水平尚难以满足合作社发展实践需求，对合作社的重视和支持力度还需要进一步加大。

3.发展成效有目共睹，但社会各界的认知还有偏差。

很多农民群众对合作社了解不够；有关部门则将其视为公司一样的普通法人，对合作社的独特功能缺乏认识。一些地方政府对合作社的社会经济价值和作用认识不足，没有把合作社作为推进“三农”工作的重要抓手。也有一些学者对合作社过于理想化，对当前我国合作社存在的与经典理念原则不一致的情况持简单的否定态度。上述认知偏差对我国合作社持续健康发展产生了负面影响。

三、如何理性看待理论与实践之间的偏差问题

1.客观看待合作社的经典原则和中国本土化实践之间的价值偏差。从1844年的罗虚代尔公平先锋社成立开始，合作社组织就开始形成了一套办社的价值原则，其后历经国际合作社联盟三度修订，形成了自愿开放的成员资格、民主的成员控制等七大原则。值得注意的是，七大原则基本坚持了使用者控制和使用者受益理念，但对于资本分红的严格限制原则在1995年被删除了，这意味着在全球范围内，合作社的资本准入相对放宽了，使用者所有的原则被淡化了。

同时，对于如何认识和看待合作社，国际上一直有理想主义和实用主义之间的价值分歧。其中，理想主义者对合作社寄予了更多的社会与政治方面的价值期望与功能要求，他们对合作社制度安排有着较为强烈的公平优先导向；其中的一些原教旨主义者对合作社组织制度更有着近乎苛刻的要求，但这种声音近年来已经逐渐弱化。而实用主义者则相信，合作社可以根据市场与社会环境的要求相对灵活地安排组织制度、创新组织运营模式，让合作社在日益激烈的市场竞争环境中生存和发展，这种情况近年来日益为更多人接受。

对于我国而言，随着农业竞争环境日益激烈，以及合作社成员异质性不断加剧，使得我国合作社的发展不能照搬西方合作社的传统模式，不应以理想主义要求其规范发展，更应基于本土实践进行发展创新，把合作社打造成为造福农业、带动农民的产业组织。

2.理性认识我国合作社的法律法规规定与实践创新之间的行为偏离。由于自然环境的丰富性和行业特征的多样性，我国近年的合作社发展表现出了差异化的创新实践。如土地股份合作社，是中国农村土地集体所有制下的特色做法，无国际经验可借鉴。争议者认为这类合作社弱化了成员惠顾者概念，“生产在家、服务在社”的经典特征被改写了。再如，同一带头人既成立公司又成立合作社，合作社和公司分别负责农产品的生产和销售。对这类合作社的最大争议在于，合作社的发展过分依附于公司，且容易出现二者财务、人员、设施等相互间的界限不清，合作社独立性较弱。又如，法律规定年度可分配盈余不低于60%的部分需按交易额返还给成员，这一点在实践中的落实程度参差不齐，一些合作社更倾向于按照入股比例分配，等等。

上述现象，从不同侧面或多或少地反映出我国合作社在当今时代的成员格局和实践特征。这其中有些发展模式和制度设计，已经突破了现有的法律法规规定，体现出了中国情境下的阶段性、复杂性特征，需要我们进一步研究总结，为继续指导合作社规范发展提供思路和参考。

四、如何在新时期发挥合作社更大的功能价值

十九大提出“决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”的宏伟目标，部署了实施乡村振兴战略。对于农民合作社而言，如何响应号召，在新时期发挥更大作用，是一个重大的理论和实践课题。

1.如何在推进农业结构调整中，发挥合作社作用提高供给体系的质量和效率。深化农业供给侧结构性改革，是当前的紧迫任务，是农业农村经济工作的主线，而农业结构调整是深化农业供给侧结构性改革的核心内容。这两年推进以减玉米为重点的种植业结构调整，全面提升畜牧业发展质量，做大做强优势特色产业等重要任务，农民合作社已经发挥了重要作用，通过增加杂粮杂豆种植，发展茶叶、花卉、食用菌、中药材和特色养殖产业等，缓解了玉米库存量较大的矛盾。未来，在优化农产品品种和品质结构、实现更高水平的农业供求关系平衡等方面，合作社还有很大发挥空间。

2.如何在建设现代农业进程中，以合作社为骨干实现小农户与现代农业发展有机衔接。发展现代农业需要构建起现代农业产业体系、生产体系、经营体系，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体等。但在今后相当长的时期内，小规模生产的兼业农户仍然会在数量上占据大多数，仍将是我国农业生产经营的基本单元。因此，一方面要通过土地确权等政策举措，让承包农户尤其是上了年纪的“老农”愿意放心流转承包地、逐步从农业生产中退出；另一方面还要发挥合作社服务功能，为小农户提供土地托管、代耕代收、联耕联种等服务，帮小农户实现和现代农业发展的有机衔接。还可以以特色优势产业为基础，发展农业产业化联合体，引导小农户积极参与合作社，逐步构建和完善土地入股、股份合作、订单带动、利润返还等利益联结机制，使小农户可以分享到更为合理的收益。

3.如何在深化农村改革中，以合作社为载体实现集体经济发展壮大。十九大提出了深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济的要求。这表明这项改革的覆盖面将越来越广、改革的内容将越来越多、力度将越来越大。推进农村集体产权制度改革，最终目的是发展壮大集体经济。积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份权能，将农村集体经营性资产折股量化到人，落实到户，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出等合理权益。同时，创新集体经济运行机制，可以借鉴农民合作社的一些发展理念，着力建立健全集体经济组织，在村（组）层面成立经济（股份）合作社，探索集体经济发展路径，实现集体资产保值增值。

4.如何在推进农业绿色发展中，依托合作社主体增强农业可持续发展能力。推进农业绿色发展，是落实十九大精神的具体体现，是贯彻新发展理念、推进农业供给侧结构性改革的必然要求。要着力在优化农业主体功能与空间布局，强化资源保护与节约利用，加强产地环境保护与治理，养护修复农业生态系统等方面下足工夫。农民合作社作为重要的生产主体，既要明确其绿色生产的主体责任，又要通过市场引导和政府支持，调动其率先开展绿色生产的积极性。应该在培育合作社带头人的过程中，将节约利用农业资源、保护产地环境、提升生态服务功能等内容纳入培训教育范畴，培养一批具有绿色发展理念、掌握绿色生产技术技能的带头人。