建设辽宁省法治化营商环境研究及建议

刘 莉

辽宁省政府法制研究中心，辽宁 沈阳 110032

习近平总书记敏锐把握辽宁经济社会发展的主要矛盾，做出了要建设好投资、营商等软环境的重要批示，为辽宁全面振兴指明了正确方向和根本遵循。近年来，辽宁省认真落实习近平总书记关于建设好投资、营商等软环境的重要批示，成立了由李希书记、陈求发省长担任组长的省软环境建设工作领导小组，以优化营商环境为重要抓手，以《辽宁省优化营商环境条例》(以下简称《条例》)为法治保障，以优化营商环境建设年为重要号角，大力营造良好的营商舆论氛围，全省优化营商环境初见明显成效。

一、营商环境与法治环境概念研究

营商环境是市场经济的必然产物，而市场经济的管理规则是法治。党的十八届四中全会指出：社会主义市场经济本质上是法治经济。党的十八届五中全会强调，要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”。现期营商环境发展过程中存在一些突出问题，需要营造优良稳定的法治环境。

法治具有权威性高、强制力大、稳定性长等显著特点，它对市场主体的收益获得、产权保障、长远利益保护等具有不可替代的特殊作用，也必然对营商环境产生巨大而深远的影响。实践中要落实好优化营商法治环境工作，清晰掌握营商环境概念、法治环境定义非常重要。

营商环境的基本概念，迄今并没有法定的定义，我省《辽宁省优化营商环境条例》(以下简称《条例》)也没有做定义。目前，比较普遍采用的是世界银行对营商环境的定义：“指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、执行合约、关闭等，遵循政策法规所需要的时间和成本等条件”①。世界银行在这个定义基础上，确定了可比较、可量化的十项重要评价指标，包括开办企业、施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、投资者保护、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产等十项重要评价指标，是以市场主体经历的“诞生、成长、消亡”各个阶段来评价营商环境。各个区域市场主体与社会管理主体都是在依法的前提下，努力营造遵循政策法规或法制的时间比较优势和经济成本比较优势，充分表明了法治在营商环境中的极端重要地位。

法治环境的基本概念：指全社会主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。它对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力重要组成部分。落实依法治国基本方略，必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，必须坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等的有机融合。

营商法治环境，目前也没有权威的评价标准。通过学习习总书记系列重要讲话，学习党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，学习营商环境相关法律法规，可以理解体会其评价标准：一是法治理念深入人心，并在党的领导下全面落实到营商环境之中。司法质量、司法效率、司法公信力不断提升。二是落实发展新理念，以良性创新和加强协调性的思维，及时修改完善、研究制定出台急需弥补的缺位、错位和不协调的法律法规及其法律释义等，提高法律的指导性、针对性和可操作性。三是政府权力受到宪法和法律的制约，“法治政府”不断优化，加强落实保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管②的法律法规，并科学细化制定相关法规及其配套细则。四是党的政法机关对司法工作的制度化监督应列入司法体制改革的重要内容，党的纪检监察监督、人大常委会对执法的监督、政协的民主监督、检察机关的司法监督、政府司法专业部门的监督、政府法制部门的监督、政府营商监督部门的专业监督、司法部门内部的监督、市场主体的民主评议等，都需要进一步精准高效和落到实处。

二、《辽宁省优化营商环境条例》贯彻实施过程中发现的问题及现象

《辽宁省优化营商环境条例》是我国首部优化营商环境的省级地方法规，体现了省委、省政府先进的施政理念，从省级立法的战略性高度，突显我省优化营商环境的坚定决心。

(一)《辽宁省优化营商环境条例》的特点

一是平等，不得限制外来企业、外地商品进入本地市场；二是服务，水、电等特定行业不得强迫企业接受不合理条件；三是信用，建立信用信息档案，提供免费查询服务；四是审批，企业设立登记、变更登记、名称核准均有具体办结时间，还规定了一些简易程序；五是检查，未经批准，不得开展检查；六是收费，清单之外无收费，罚缴分离。

《条例》对政府工作人员在构建公平公正营商环境中的行为进行了约束，“限时办结”、“权力清单”、“简政放权”、“上门服务”等方面的条款，不仅能为企业“减负”，还能帮企业“增效”。对政府部门和政府工作人员违反本条例、损害营商环境的行为明确追责制，保障企业的合法权益。

(二)《条例》实施中发现的典型问题

一是简单机械执行规定问题。对于一些制度没有规定的，在事实上合情合理的，对企业生存发展至关重要的，直接服务于企业的，某些部门却事无巨细、处处都“依法依规”。

二是执行规定“走上限”问题。我省的政策环境中还存在“向下”倾向现象，当面临政策选择和政策创新的问题时，习惯于或偏向于选择那个政策风险最小、政策创新最少、政策福利最少的方案。在涉及到审批、处罚等一些具有自由裁量权的行政事项时，个别部门和工作人员，往往就高不就低，目的是给自己一个宽松的时限和免责的前置，不考虑企业的真正需求和利益，严重抑制了市场的活力，限制了企业的发展。

三是存在打击报复现象问题。在企业投诉过程中，打击、报复、威胁投诉人、举报人、办案人、证人及其他相关人员的情况时有发生，影响极其恶劣。在反映问题时，企业普遍不敢维护自己的合法合理利益，甚至不敢透露自己的真实身份，严重阻碍营商环境建设发展。

三、优化辽宁营商法治环境建设对策建议

(一)进一步解放思想，加快政府自身机制建设

1.建设辽宁省政府清单网，专门公示省、市、县(市、区)政府权力清单、责任清单、收费清单以及各级行政部门重点领域政务公开清单等，通过提供咨询、查询、反馈、投诉等服务，对政府部门的行政行为进行约束，真正做到“清单之外无权力”、“清单之外无收费”，明确清单网之外的权力、收费，企业、群众有权拒绝。

2.积极拓宽投诉渠道，打造全方位营商环境投诉体系。建立省、市、县三级营商环境投诉体系，明确投诉电话、投诉网站和投诉邮箱，在电视、报纸、网站等主流媒体进行长期滚动公开，做到应知尽知。积极拓展微博、微信等新媒体投诉渠道。发挥好人大依法监督、政协民主监督和新闻媒体的舆论监督作用，推动营商环境监督员认真履行监督职责，积极采纳“民心网辽宁软环境在线”平台群众反映突出的典型案例。

3.创新监管方式。营商环境建设工作是一项具有开拓性、探索性的新任务，如在推进“零收费”、“综合执法”等改革和体制机制创新中，因没有先例、缺乏经验，可以视情节给予干部适度的“试错权”。各级干部管理部门应制定相应的营商环境工作容错纠错机制，激励干部大胆改革创新，勇于担当作为，推动营商环境建设工作取得新突破。

(二)建立长效机制，深入贯彻落实《条例》

1.专项巡查常态化，保持持续性

专项巡查工作，可以通过督促检查发现各级政府、各相关部门在营商环境建设中存在的突出问题，总结经验，提供工作遵循。将专项巡查工作制度化、常态化，制定切实有效的巡查方案，各地区每半年应对下级开展一次《条例》贯彻落实专项巡查，各部门每年应对本系统开展一次专项巡查。

2.深入开展专项整治，建立台账管理制度

把专项整治作为优化营商环境的重要突破口，建立典型案例台账，各级政府均要建立本级台账，下级台账纳入上级台账管理。做好典型案例办理，既要清理问题存量，又要控制增量，对需要解决的主要问题制定详细的工作计划和整改方案，确定责任人和整改时限，已解决的典型案例经反映问题的企业或群众签字确认后方可销号。

3.加大公开曝光力度，强化追责问责

我省已曝光一批破坏营商环境典型案例，不仅给了各级政府和相关部门施加了压力，督促政府部门主动作为、迅速整改，也表达出我省敢于直面问题的态度和决心，提振了企业家信心。下一步，各级政府要建立曝光处理机制，加大典型案例曝光力度，建立曝光案例的跟踪、反馈、处置、问责和移交制度等。

发挥追责问责警示教育作用。一是严格执行行政首长问责制、行政责任过错追究制，切实解决执行能力递减的问题，确保政令畅通；二是对于本地区、本部门、本系统出现的营商环境问题视而不见、整治不力的，要对主要负责人、分管负责人及相关责任人进行约谈和问责；三是对群众反映强烈、问题严重、整改不力的单位和个人，及时做出处理；四是对拒不整改、消极对抗、影响恶劣的，省营商环境监督部门要会同纪委、监察、检法等部门联合办理；五是对打击报复企业的，不管是谁，不管有没有后果，只要证据确凿，包括言语威胁，都要依法依纪严肃处理。

(三)进一步完善营商环境规制体系建设，健全司法制度

进一步完善涉及营商环境的规制体系，尤其要加强程序性规制建设，全面及时清理不合时宜甚至阻碍法治化营商环境建设的法规规章。在进行社会诚信体系建设、市场秩序建设、知识产权保护、构建和谐劳动关系、依法行政效能提升等方面的立法时，要充分考虑服务建设营商环境，保障规则公平、机会公平和权利公平。

针对法院判决关联跨区域协助执行人的法院执行裁定书执行难问题，研究在更高的省以上层面进行裁决，或由国家最高法院提出指导意见，由第三方法院裁决，以避免各区域内因素的影响；研究制定法院罚款受益人为私人的情况，以受益人的新意愿作为类似于民事主体撤诉的决定性法律制度。法院一审判决与上诉判决赔偿额差别巨大导致执行难时，研究探索上级法院再裁决，或实行公开公示等。

在辽宁全面振兴正面临着爬坡过坎、滚石上山的关键时期，辽宁改革、发展与稳定大局，迫切强烈呼唤优化全省营商环境及其法治环境建设，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，以推进司法体系改革为动力，不断增强营商法制环境思维，优化辽宁营商法治环境。

[ 参 考 文 献 ]

[1]世界银行.2017年营商环境报告：人人机会平等，(2016-10-24).

[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“二、(四)加强重点领域立法”，2014年10月23日经中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过.