辽宁土地资源保护中区域治理的法治研究

丛 程

辽宁省沈阳市大东区人民检察院，辽宁 沈阳 110000

环境保护除了对传统的大气、水、土壤等环境污染的防治和生态保护，还包括对土地、矿产等各类自然资源的开发利用的保护。辽宁处在发展变革的时期，2013年辽宁成功举办了全运会，2017年辽宁被划分为第三批自由贸易试验区，辽宁面临着越来越多的机遇和挑战，辽宁在积极推进发展的同时，必然会对加大对土地资源的需求，而如何在区域中合理的开发利用土地资源，保护和治理被破坏的土地资源，就显得尤为重要。

2013年全运会在沈阳成功举行，全运会举行的前三年左右，在沈阳及周边出现了盗挖山体的现象，且趋势不断蔓延，愈演愈烈，更为严重的是有的山体整体几乎都被挖空，留下近百亩的平地。随后，国土部门、纪检部门、公安机关、检察机关等处理了一批盗挖山体的行为人及行政不作为的执法人员。但是山体一旦被破坏却很难再恢复，直到目前为止，当年被破坏的山体依然无法恢复原状。由此，我们发现在整个土地资源被破坏和治理的过程中存在着诸多的问题，才导致土地资源保护在区域治理上效果不明显。

一、土地资源保护存在的问题

(一)开采者破坏土地资源成本低、利益大

破坏土地资源的行为人一般将盗挖的山体的土、矿石、砂子等进行销售，获取利益。开发利用土地资源按照正常程序需要办理开矿许可证等相关手续，但相关手续的办理要求严格，办理时间长，过程比较复杂。开采者不愿意耗费时间、资金去办理正规开发土地资源的手续，开采者为了眼前的销售利益，不顾法律规定，铤而走险违法开采。开采者对待开采过程中出现的行政执法有自己的一套应付手段，如果被国土资源部门发现制止，行为人也会只会在表面上停止违法开采，在夜间等国土资源部门不容易发现、执法的时间继续进行违法开采。即使被国土资源部门处以罚款等行政处罚，罚款的数额相对于销售获得的利益也是九牛一毛。因此违法成本低、利益大是国土资源环境破坏者违法的一个重要原因。

(二)国土资源的执法监察部门执法难度大

国土资源部门设有专门的监察部门负责土地资源违法活动的巡查、处罚。首先，目前配备的执法人员仍然很少，巡查车辆也不充足，一般是2个执法人员一组负责的巡查面积比较大，执法人员将负责的巡查面积全部巡查一遍需要三天到一周的时间，不能及时发现土地资源破坏问题。其次，土地资源破坏行为被发现后，寻找行为人难度大，行为人拒不执行或者表面停止，待执法人员离开现场后继续破坏的情况普遍存在。虽然现在国土资源部门已经采取了网格化监督、联合执法等措施，但是行为人一旦获得可以通过破坏土地资源获得利益的机会，凭借执法人员的力量进行彻底阻止违法行为仍然很难。

(三)执法监察人员受贿渎职使破坏者有恃无恐

在行为人破坏土地资源，违法开采土地资源过程中，某些国土资源部门的工作人员充当了破坏者的帮手。一方面，土地资源破坏者通过行贿等方式，打通某些执法监察人员这一关卡，这些执法监察人员在得到好处后，滥用职权，在国土资源部门进行执法监察的时候，给土地资源破坏者通风报信，使破坏者提前撤离土地资源破坏现场，增加执法监察的难度，让破坏者“安心”地破坏土地资源。另一方面，某些国土资源执法部门的工作人员虽然没有受贿，但是碍于领导、破坏者的势力或者对待执法工作持有不认真负责的态度，玩忽职守，怠于履行职责，明知道土地资源破坏行为存在却置之不理，不予制止，或者制止破坏行为只流于表面形式，没有起到真正的作用。

(四)行政与司法衔接不畅

国土资源部门没有强制执行权，多数案件当事人不会自行履行，绝大部分案件要国土资源部门申请法院强制执行。国土资源部门出台的法规规定，对于行为人拒不执行行政处罚的可以申请法院强制执行。实际情况是，很多法院因为各种原因，对土地资源破坏案件申请强制执行的案件都不予接收，并且不会说明理由，因此此类案件也无法得到法院强制执行。法院一方面自身人力、物力有限，另一方面顾虑到国土资源违法案件的行政难度和风险，故对此类案件不予接收。国土资源部门有的默许、纵容违法行为发生，当既成事实、违法状态很难消除时，为避免问责，将案件申请法院强制执行了之。法院方面不予接收，有的国土资源部门就聘请律师见证送卷退卷过程，以便为区分法律责任。强制执行申请在法院和国土资源部门成为了烫手的山芋，互相推脱。

(五)公安机关成为保护土地资源的最后一道防线

在土地资源破坏得不到有效遏制的情况下，只有等行为人将土地资源破坏达到一定程度，即达到刑事犯罪立案标准的时候，公安机关才会以非法占用农用地罪或者非法采矿罪等罪名追究行为人的刑事责任。至此，破坏土地资源的行为才会真正的停止，但是此时行为人已经将土地资源破坏殆尽了，行为人即使被判刑，土地资源被破坏也已经成既定事实，对破坏的土地资源来说也很难恢复了。

纵观破坏土地资源的全过程，虽然国土资源部门的执法监察部门、司法机关都有介入，但是土地资源仍然被破坏无法恢复。环境保护的重点在预防，等到土地资源被破坏到严重的程度，事后治理对环境的保护也是杯水车薪。土地资源环境破坏成本小、利益大，而环境治理和恢复却要耗费大量的资金和人力。因此，在土地资源环境保护中区域治理要在每一个环节都加强防治措施。

二、土地资源区域治理的措施

(一)加强行政处罚力度

一是要强化执法队伍建设，配齐配强执法工作人员，配备必要的执法车辆和执法工具，对执法工作人员进行统一培训，提高执法监察机构的威慑力。二是加强日常巡查和联合执法。坚持预防为主、预防与查处相结合的原则，加强土地动态巡查，构建完整的执法监察信息化网络体系。要重点提高执法监察巡查的效率和覆盖面，[1]结合卫片执法和群众举报等方法，建立立体防范监管体系。科学划分重点巡查区域和一般巡查区域，确定巡查间隔期限，定期不定期巡查，对已经发现的土地资源破坏行为等重点区域、拒不停止违法行为的行为人等重点对象要增加巡查次数、时间。更要注重法定节假日期间的巡查，确保及时发现违法行为并有效制止在萌芽状态。三是从立法层面加大处罚力度，提高罚款额度，延长扣押破坏土地资源工具的时间等，使破坏土地资源环境成本加大。

(二)立法层面国土部门和法院要联合出台细则，理顺执法监察机关申请法院强制执行的衔接问题

为有效解决国土资源违法案件申请强制执行难的问题，可以借鉴《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释【2012】4号)确定的“裁执分离”强制执行模式，国土资源部门依法申请强制执行后，法院应当受理并依法审查裁定。对法院审查裁定准予执行的国土资源案件，在裁定书中明确由违法行为发生地人民政府组织实施，[2]费用由土地资源破坏者承担。土地资源被破坏后的恢复原状需要的时间比较漫长，例如林地等的恢复需要植被的恢复和树木的种植等，人民法院强制执行部门人员力量比较薄弱，政府能够整合并统一调配行政资源和力量，熟悉本地区人员和社会情况，预防风险和处理极端事件能力较强，有能力组织强制执行，并确保到位。

(三)积极推进国土资源领域的行政公益诉讼制度

对于国土资源管理部门怠于履行职责的情况，尚未构成犯罪的，检察机关要积极推进行政公益诉讼制度，对国土部门的执法监察进行检察监督。人民检察院是国家的法律监督机关，其宪法地位决定了它应当对行政诉讼活动实现法律监督。行政公益诉讼一方面可以监督国土资源部门正确行使行政权，在国土资源部门不作为或者乱作为的时候提起行政公益诉讼，以司法权监督行政权。另一方面可以预防渎职犯罪，通过行政公益诉讼，预先告知国土资源部门所实施的违法行为，有利于国土资源部门及时纠正错误或违法行政行为，预防继续发展成为渎职犯罪。人民法院对检察机关提起的行政公益诉讼，在符合法定条件的情况下必须予以受理并作出裁判，这是在程序与实体意义上对行政机关的具体行政行为与抽象行政行为进行的合法性审查，对行政机关的检察监督更加具有强制力。[3]

(四)加强打击国土资源领域的犯罪行为

检察机关和国土资源的监管部门要建立联席会议制度，定期通报国土资源领域的职务犯罪情况，检察机关的职务预防部门要针对国土资源部门的执法人员职务犯罪中暴露出来的问题，及时进行检察建议。公安机关要加大对非法占用农用地、非法采矿等破坏国土资源的犯罪行为，树立法律的权威和震慑力。公安机关和检察机关要建立日常联系沟通渠道，公安机关查处的有关环境资源破坏等案件，检察机关可以此作为职务案件的线索，深挖非法占用农用地、非法采矿等案件背后涉嫌的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪，严厉打击国土资源领域的职务犯罪行为，彻底打掉破坏国土资源领域犯罪的保护伞。

[1]宁波市国土资源执法监察支队.加大国土资源执法监察力度 积极破解执行不到位难题[J].管理园地，2011.10.

[2]黄忠顺.民事执行机构改革的深度透析[J].法律科学，2016(4)；陈兴良.正当防卫论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[3]罗丽.我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策[J].中国法学，2017(3).