“疏非控人”背景下北京市垃圾分类治理困境与城市运行风险防范研究

杨旎+庞宇

近年来，北京市生活垃圾量以超过7%的年均速度迅猛增加，2015年位居全国首位。在疏解非首都功能、调控人口的全新战略背景下爆发出新矛盾，2016年垃圾产生量激增10.5%，形势严峻。2016年底，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”，可见垃圾分类治理问题已经成为攸关国民生存、城市安全运行的大问题。值此重要时期，首都北京垃圾分类治理面临新老困境和风险，更应率先重视，寻求新突破，统筹创新。

一、“疏非控人”背景下北京市垃圾分类治理的困境与风险

（一）功能冲突——“城市保障”与“产业布局”目标矛盾显现

疏解非首都功能、控制人口规模是北京调整产业布局、转型发展、治理“城市病”的重大战略举措。而传统的生活垃圾分类减量长期以来依赖流动回收人员和大量非法交易集地，行业基本呈现出无序化、低端化的特点，违规占地、非法经营，大量堆放的废弃物在造成二次污染的同时也存在重大安全隐患，属于典型的需要疏解的低端业态，而其大量从业流动人口成为重点目标人群之一。随着城市低端业态调整、人口疏解等工作的不断深入，城市生活垃圾前端分类减量不能及时进行，现有的垃圾前端分类、再生资源回收体系未能及时重构，合法、正规的新型体系未能及时替代，造成大量再生资源物资进入生活垃圾处理体系，极大加剧了本已处于超负荷状态的生活垃圾处理体系，影响首都城市的运行安全。

（二）产业受限——“回收缩减”加剧“源头增量”前端矛盾

近年来，废塑料、废弃油脂回收价格跳水，回收人群显著萎缩，废品交易地减少，运输距离远、成本高，废旧物资回收行业陷入低谷，整个再生资源市场呈现萎缩趋势，越来越多的再生资源流入垃圾处理末端，增加了垃圾产量。“疏非控人”后，2016年 ，北京市一般制造业新设企业数下降了73%，关停污染企业300余家，作为禁限目录中的制造业和批发业之一， 再生资源回收产业和加工制造产业受到严格限制， 仅石景山区就疏解了5家再生资源回收市场。在整体回收市场萎靡的大背景和整体回收产业受限的大趋势的双重作用下，剧烈缩减的回收市场使大量再生资源回冲到生活垃圾体系，垃圾源头增量显著，特别是2016年，垃圾产生量达872.61万吨，激增10.5%，是近十年来的最高产量、最大增幅（如图）所示。照此发展，北京市距离发展循环经济、践行“绿色”发展理念，构建低碳社会的目标任重道远，源头减量形势刻不容缓。

（三）从业者与居民双缺位——“分拣为主”与“宣传鼓励”难以持续

居民是生活垃圾分类治理的源头生产者和第一责任人，然而长期以来实际的垃圾分类工作是由分拣员和拾荒大军进行二次分拣完成，试点小区居民垃圾分类明显流于形式，垃圾分类减量工作未能由居民承担起来。其主要原因如下：

一是目前没有针对居民个人的垃圾强制分类要求。现有做法是依托试点小区进行社区、学校的宣传教育以及依靠财政支持组织“积分换购”等形式，鼓励引导居民参与垃圾分类。然而从实践效果看，居民的参与率不高、主动性不强、动员效果不理想， 责任意识未能树立；与此同时，“积分兑换”等措施虽然可以激励一部分居民进行垃圾分类兑换积分商品，但却可能会起到鼓励居民多产生垃圾而非减少垃圾的负面效应。

二是生活垃圾缺乏统一细化的分类标准，尤其是低值可回收物品种繁杂，没有详细分类标准，市民不易区分，无标可依，难以操作。因此，随着低值再生资源利润持续走低，回收站点的相继清退，回收从业人员队伍的持续萎缩，而理应发挥分类减量效用的居民却长期缺位，使得“分拣替代分类”、“有奖无惩”的垃圾分类措施难以为继。

（四）主体复杂——“责任模糊”与“散乱发展”难成合力

北京市垃圾分类及相关产业的行业管理职权分散、缺乏合力，扶持政策和工作措施缺乏配套性，垃圾产业链的分类回收、运输、处理等各环节长期割裂，无序发展。

一是垃圾分类工作缺乏明确的责任部门。北京市目前尚未专门成立垃圾分类处，相关工作划归北京市城市管理委员会固废处负责，主要通过协调市委宣传部、首都文明办、教委、住建委等部门进行宣传教育，缺乏综合强制保障措施和可操作标准。

二是长期“两网分离”造成垃圾分类体系与可再生资源回收处理体系不配套、不兼容。目前，虽然市城市管理委已整合了商务委再生资源回收管理职能，但是受长期分管的历史影响，大部分再生资源回收站点与生活垃圾收集站未能统筹纳入城市建设规划，各自发展，经营粗放，不能资源共享，多数环卫垃圾房、清运车辆等设施、设备不适合资源回收；而回收产业链条短、产品单一、增值水平低，行业以个体经营户为主，小、散、差特点明显，普遍存在“利大抢收，利小少收，无利不收”的现象，市场竞争力较差，难以做大做强，形成合力。

三是不同地区、不同企事业单位设施与作业标准不统一，无序发展，造成前端“分类缺位”与末端“混装混运混处理”的恶性循环。

二、“疏非控人”背景下北京市垃圾分类治理與风险防范的思路

（一）预判“盲点”——回应发展转型对构建新型垃圾分类治理体系的需求

一是充分预判“疏非控人”新战略对原有垃圾分类处理体系的影响。实时监测垃圾清运量，及时预判变化趋势及需求，提前预警干预，通过采取环卫工人“一岗双责”兼任分拣员、动员居民和志愿者、开展区域合作、扶植资质企业、加大财政补贴等多种形式，缓解战略转型对原有垃圾分类体系的冲击。

二是清醒认识发展转型对重构垃圾分类治理体系的必然要求。原有垃圾分类处理模式及相关产业不符合发展循环经济、“高精尖”产业和践行绿色发展理念要求，急需科学规划，及时重构新型垃圾前端分类与再生资源回收体系，保障首都城市运行安全和长远健康发展。

（二）找准“基点”——顶层设计分类治理方案endprint

一是构建基础数据平台，摸清底数。利用大数据互联网技术，调查全市各类生活垃圾情况，摸清各类垃圾构成成分与比例、各类垃圾产生量等基本特征。特别是对可再生资源从垃圾产生源头，即做到预约、回收、运输、流向的全流程信息采集、大数据分析、处理，为下一步出台精准方案、科学决策奠定基础。

二是统一分类标准，精准供给。依托数据推算各类垃圾的清运设备、处理设施和相关产业的精确需求，全市统一分类运输和处理标准，合理规划布局。

三是积极探索建立垃圾协同处置利用基地。根据各区不同的垃圾特点配置集约化、规模化、高技术含量、高附加值的综合性垃圾分类协同处理基地。

四是重点将厨余垃圾和可回收垃圾纳入循环利用和资源化利用轨道，缓解终端的处理压力。

（三）直面“痛点”——探索居民强制分类可行方法

培养居民垃圾分类是真正实现垃圾源头分类减量可持续发展的根本之策，必须直面未对居民实行强制分类的长期“痛点”。

2016年发布的《垃圾强制分类制度方案》中的强制对象暂未将居民纳入。然而，从国际经验看，以法律形式规定居民垃圾分类的强制义务是实现垃圾源头分类减量的必由之路。2017年5月，习近平总书记指出，“推动形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求”，推进广大人民群众践行垃圾分类减量是形成绿色发展和生活方式的必然之举。

北京市作为首批垃圾分类试点城市已16年，在相关分类运输和处理设施条件具备后，可推动居民垃圾强制分类的试行。

一是建立健全垃圾收费。转变现有垃圾委托代理的间接收费模式，参照日本和我国台湾地区的经验，按照“污染者付费”的原则，建立超量加价、减量奖励的垃圾个性化、差别化的直接收费机制，从需求侧根本解决垃圾源头减量问题。具体收费标准由城市人民政府根据城市生活垃圾处理成本和居民收入水平等因素合理确定。

二是建立垃圾分类奖惩制度。通过立法保障、专业分类袋、分时专类回收等精细化管理手段，推进居民垃圾有效和主动分类。

（四）把握“拐点”——深化两网融合，建立健全生活垃圾分类精准治理全链条

垃圾分类处理与再生资源利用的“两网融合”为垃圾分类治理提供了良好的转型契机，应充分把握这一转型“拐点”，建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全链条的无缝连接。

在垃圾分类处理工作方面：

一是完善垃圾分类标准：将目前三类垃圾中的“其他垃圾”进一步细化为“有害垃圾”和“不可回收垃圾”，提高分类收集与末端处理效率。

二是分类投放全知晓：确立各类企业对商品垃圾分类源头告知的标示责任。强制要求企业在商品包装上明确标示商品各部分的垃圾分类方法，承担相应的宣传和教育义务，强调社会各方的垃圾分类责任。

三是制定分拣作业规范：提升垃圾分拣自动化和现代化水平，有效融合整编再生资源回收队伍和环卫清运工队伍。

四是分类分时回收：借鉴日本和我国台湾地区的经验，在垃圾强制分类的基础上，建立不同类别垃圾的不同时间、地点的回收制度，确保各类垃圾“不落地”，做到精准回收。

五是分类清运处理：购买、租赁分类专用设备，本地压缩、采用纯电动专用车辆分类集中运输，节能减排，疏减拥堵，提升效率。

在再生资源利用方面：

一是加强市场主导与政府引导：加紧制定再生资源回收的行业标准和低值可回收物补助政策，建立以环保指标为主要依据之一的市场准入和退出机制，通过兼并、重组和产业联盟等方式完善回收网络；强力推动自主创新，加快培育具有科技研发能力，现代化技术和设备，自动化程度高、网络覆盖范围广、精细拆解的现代业态的大型资源循环利用龙头企业，实现行业从劳动密集型向技术资本密集型转变，推动再生资源规范化、专业化、清洁化处理和高值化。

二是发挥“互联网+回收”的作用：通过APP应用、自动回收机、企业、慈善组织下沉社区等做法，改变再生资源行业老旧的回收方式，促进传统回收行业转型升级，有效提高居民垃圾分类的积极性。

（五）创新“亮点”——精益管理，借力PPP促进垃圾分类处理进程

引入市场机制，推进垃圾分类处理的专业化作业与创新运营，提高垃圾分类的效率水平，構建循环经济型社会。

一是政府在完善现有的垃圾收集、运输行政许可条件，明确作业标准、规范、监管方式的基础上，鼓励引导企业以PPP的多种形式在厨余垃圾及其他再生资源领域的技术创新、项目建设、运营管理等方面的参与。激发社会活力，形成垃圾分类共治合力。

二是强化专业作业队伍和技术标准的动态监督管理，建立相应的企业退出机制。

三是重点挖掘现有快递物流网与互联网平台“一网一平台”的多样合作模式，探索部分可回收资源“网上预约、上门取件”的新型服务方式，借力恰当的PPP，构建快速建立垃圾分类投放、回收、运输的高效网络。

（责任编辑：王珊珊）endprint