谈治理体系和治理能力视野下的公众参与

赵雁冰

晋中学院旅游与公共管理学院，山西 晋中 030619

我党的十八届三中全会中明确提出“社会治理创新”的重要课题。社会治理和传统的社会管理相比较具有极大的不同之处：社会管理注重政府对社会的管理，然而社会治理提出要有多样化的合法权力根源；社会管理提出政府建立在社会上面，依靠政府的权力下达命令；社会管理提倡从政府自身的主管想法管理社会，然而社会管理更多的支持多样化主体之间的平等沟通，形成共识，通过合作协同对社会的公共事务进行处理。在中国改革发展的重要阶段，党与政府提出科学合理的调控政策，高效的政府管控，全面的实现社会治理现代化的目标，是全面实现中国梦的重要方法。

一、公众参与在实现治理体系与治理能力现代化中的作用

首先，公众参与是国家民主化管控的主要表现，为治理国家，保证国家安定团结打下坚实的基础。在古罗马时代，直接民主因为自身花费还有效率，逐步被现代化政治发展所替换。在现代政治文明发展过程中，很多政府选择运用代议制的民主化管控方式。在代议制管控方式中，公民运用选举的方法，切实的实现对国家政治文化的最初管制。可是民选的政府并不是全能的。[1]国家治理系统现代化为逐步的推动民主提供了更广阔的范围。

公众参与是国家民主政治制度的表现之一，它能够在一个比较开放的场域环境中，通过信息的交流与观念思想的相互作用，联系群众的思想与认识，给政府发展创造多样化、全方位的资源信息，极大的增强政府开展对策的信息支持量，有助于管控公权力的非法应用。详细的说，目前所面临的主要难题就是革新。在当前党不断改革发展的过程中，提高民众参与积极性，可以提升民众的积极性，极大的鼓励公众发挥创新能力，进而提升全社会参与革新与国家管控的强度。

其二，公众参与注重合作与沟通，有助于实现国家科学治理。以善治国是国家治理的理想目标。我国《决定》文件中明确指出“国家治理系统与治理能力现代化”[2]方面的内容，这一内容清楚的表达了现在中国治理系统的创建与改革，这会全方面的覆盖现代化政治文明中的基本性内容，也就是法治、责任、透明、公正等，由此形成的社会公共事务的管理一定集中的体现为多元参与的局面，采用善治的方式，就需要政府部门以及公民联合起来管理社会公共事务，开展多样化的交流与互动。经过对制度和程序的系统规划与创新，管控与发挥国家的权力内容，全方位、立体化的实现国家权力逐步走向社会权力的转变与回归，最终形成善治的最终目标。

其三，公众参与注重诉求表述，有助于化解社会矛盾，保持社会的安定团结。国家治理的最终目的就是提升人民的幸福生活指数，为百姓谋福利，为国家求安定。公共福利与民生问题一直以来就是国家治理中重点问题。伴随着改革步入发展的关键时期，社会矛盾不断增加，处理不妥善十分容易造成群众性事件，直接影响了社会的稳定与和谐。国家主席习近平清楚的讲到“党和国家事业的发展进步，离不开人民的创造力量，国家治理、社会管理说到底是做群众的工作。”[3]怎样开展群众工作，就是当前管理者面临的紧要问题。公众参与制度通过设计科学、合理的制度，吸收公众参与到社会管控中，可以全面推动信息公开化，提升议事协商的能力。更好的化解社会矛盾，推动社会的稳定与和谐。

二、地方社会治理中公众参与现状

(一)政府积极推动公众参与社会治理

最近几年来，中国各个地方政府部门都十分重视公众参与的作用，在环境保护、城市管理、发展计划、公共卫生、公共事业管理以及政府的重大决策方面都注重公众的参与，善于发挥公众建言献策的重要作用。在政策方面，公众参与成为了一项重要的工作规定。当前，地方政府议事实施科学民主决策，引进公众参与步骤，与此同时明确了涉及到重大公共利益与人民群众切身利益的，要公开征求社会意见。在具体实践环节中，在社会治理公众参与方面，各级地方政府大胆探索，创新发展，把现代治理技术引入社会发展中。例如，镇江市在全市各个辖区中首先提出了全面实施社区参与公共治理。参与式治理实施以来，润州区范围内产生了党建“半月谈”等一批具有特色的社区议事会。

(二)利用网络，公众参与飞速发展

网络技术的飞速发展让公众的信息表达与言论自由上升到了一个新的高度。极大的提高了公众参与社会治理的效能与积极性。为了更好的适应公众通过网络参与社会治理的全新形势。我国多个城市创建了“网络发言人”的制度，明确提出网络发帖要在3小时内回复，在5个工作日内处理完毕，在7个工作日内解释说明的办理时间规定。当前，我国通过网络接收信件上亿件，回复率达到98%，办结率达到96.5%以上。[4]

(三)公众与政府及有关部门实现互动交流

如果仅仅有一方面的单独行动，而并没有互动的环节就不能称之是公众参与。我国的公众参与经过几年的发展时间，已经产生了很多公众参与决策机构互动的事件，可以说是真正的实现了公众参与。例如，中国镇江市在2012年想要对医保政策的有关条件进行修改，在公众参与的环境下，最终提前撤销了草案，重新的研究修整。以上就是公众参与社会治理，政府针对公众的意见积极的回应的主要案例。

三、目前实施公众参与社会治理面临的困难

(一)政府信息不够透明化

虽然当前我国已经创建了政府信息公开的基本模型，从整体的发展情况来说，目前政府信息公开的整体水平停留在初级阶段。政府信息不够透明化，公开缺少科学的标准要求，内容单调化，具有很强的形式主义现象，系统的浏览我国地方政府部门的官网，主要就是信息更新速度慢、信息量不丰富等情况。信息公开的范围不够系统、仔细，仅仅公开了一些公众想要了解的，而且必须要公布的事件。然而规避了那些可能涉及部门权益的十分敏感的话题，或者是仅仅公开一些与全局没有关系的公共事件的要求。这样一来，不但降低了公众的评判力，并且极大的影响了公众对参与社会治理的整体质量。

(二)公众参与的社会机构发展不完善

国家治理系统现代化的主要特点之一是政府权力体系的现代化。政府是管理国家的主要组成部分，政府功能的规划的科学区分，直接决定了国家管理的整体高度以及管理水平。可是，政府权力体系的现代化管理特点，主要体现了政府功能的现代化特征，政府将权力释放下来、权力分类、权力限制。可是，从古至今政府管理职能就受到了计划经济思想的影响，政府在行政管理中就如同一个全能型人员，控制着所有资源的分配，注重命令与服从。作为全能型政府不但是掌舵者还是主导者，把市场的手、社会的手都错误的叠加到了政府中，存在国家管理制度的僵硬化特点。

民众作为独立存在的个体被融入到国家这个大的网络系统中，并不存在个体化、独立性等特征。随着市场经济的不断发展，所有制的多元化，政府单边管控的一元化社会管理方式被全面击破。政府不再是高高在上的政府，政府也不再全权负责全部的事情。可是因为遭受到传统模式的作用力，政府老旧的管控思想仍然存在，责任政府、有限政府以及服务政府的理念逐渐提高。还有一些政府部门仍然有不作为、乱做事的乱象，政府管理制度的创新性以及活力并没有全面激发，加强了国家治理的困难度。

(三)公众参与社会治理方法单一化

当前，我国地方政府引导公众参与社会治理的方式主要是听证会、论证会、座谈会以及公开的征求意见等。其中听证会还并不是一种深层次的参与方法，在实践过程中常常被政府的一些部门做成了形式主义、表面功夫，失去了公信力。因为缺少中介机构的监管与考察，监督人员代表的选择程序不科学，运行章程很难实现规范化等因素，有关政府机构的行为具有十分大的随意性特点等，这就让听证会等这种公众参与形式在很多时候不能够达到最初的目标。

四、公众参与社会治理的改进策略

(一)转变政府职能与治理思想

科学合理的实施政府权力，确保政府权力系统的现代化水平，就需要合理的转变政府全能型本位思想，科学的转变政府的基本职能，合理的下放权利；明确政府权力的边缘，真正的做到根据规定做好每一件事，重新的界定政府的职能。精准的把控政府和市场、政府和社会、以及管理与服务的关系特征。

创建合理的政府并不是全能型政府，切实实现各归其主，将政府事件交给政府，市场事件交给市场，社会性事件交给社会管理。联系中国三中全会明确提出的《决定》精神内容：系统、全面、科学的规划管理政府与市场之间的关系，让市场在资源分配中起到关键性作用，以及全面的发挥政府的真正作用力。在经济领域，合理的划分政府和市场，政府和社会彼此间的联系。但凡是市场能够自己调节的内容，都要归市场管控；社会可以参加的，都要交给社会。这个制度具有变化性、公开性特征，它充分的吸收了社会机构、企业以及公民等多样化的社会体系；全面的表现公民、社会团体和市场制度的重要性，扩展了公众参与社会制度的管控范围，进而构成了职能边界清晰的政府——社会——市场等多元化的参与主体共同治理的现代治理体系。

(二)完善政府信息公开制度

积极的扩展信息公开的涉及面与质量，创建透明化政府，不但要对政府的最终决策、决定的实施依据、形成的具体步骤、预期的成本以及效益等情况进行全面的公开，还需要对容易引起社会公众关注的民生问题、自然环境问题等所涉及到的技术背景、内容等进行普及与公开，这样一来才可以更好的引导公众积极参与。有效的规避公众因为知识短缺引发的不理解。在公开的媒体选择方面，不但要选择官方媒体，政府的门户型网站，还需要结合当地的实际情况，进行信息的公开。

(三)健全公众参与社会管理制度

公众参与到社会管理是我国公民科学合理的使用公民权利的基本方式，是系统体现社会主义民主政治的主要渠道。科学、合理的公民参与，有助于提高民众对政府权力的监管，极大的提高公共决策的民主性与全面性。可是因为参与想法和公民自己的精神特点，当前公众参加社会管控的内在动力不充分，参与的广度与深度并不是十分到位。所以，我们能够从下面两点着手：

首先，提高民众的参与意识。公众参与社会治理主要包括两种方式：直接参与、间接参与。无论是哪一种方式，都要建立在公民意愿基础之上。因此，能够联系报纸、杂志、电视等传统型媒体宣传机构以及网络、微博、微信等新媒体的宣传方法；一直以来坚持信息的公开性、民主性，共同管理、转变公众心理的“事不关己，高高挂起”的思想内容，全方位的鼓励提高公众参加社会管理的热情与积极性。

之后，在具备参与意识的基础上，培养公民意识，协助公民确立准确的角色定位、权利思想以及责任感，全面的提高公民的参与积极性，发扬理性的力量。

(四)充分发挥社会组织的重要性

全面实施好的社会组织培养计划。使用良好的社会组织孵化基地等载体，积极合理地培育社区公益性、服务性、公开性的社会组织，志愿者参与社会治理与服务。冲破社会组织发展限制性因素，强化社会组织自身建设与人才团队建设，提升自身服务社会的能力与公信力。在政策方面，要为社会组织进行活动创建优良的空间，积极的引领、鼓励与支持公民在自愿的基础之上，参与相应的社会组织，在法律允许的条件下，提供公共服务。

五、结语

在我国治理体系现代化创建的过程中，公众的积极参与成为国家政治政策顺利实施的基础条件，是表现国家长远生命力以及革新力的基础内容。在收集百姓意见的过程中，表现出更多的理性内容。参与政治建设是每一个公民的基本权利，假如公民并没有与，就没有了表达自己思想观念的机会。如果不能够切实的参与进去，就会减少理性判断的空间与机会；没有参与公共生活，就失去了民主的意义。在国家开展多样化、开放性管理的转变环节中，需要政府部门、社会以及公众之间的良性互动与协商管理。在这一协商管理的过程中不仅可以维持良性、高效率的竞争局面，而且可以为现代治理获取更高的权威行以及合理性。公众参与是一种十分关键的表现方式，是多样化治理目标实现的主要基础。所以，现代国家治理需要公众的参与。只有不断的从转变政府职能、组织公民意识的形成等多方面健全公民参与制度，才可以全面地表现公众参与的重要意义与价值，全方位地实现国家管理系统以及治理能力现代化的目标。