司法责任制背景下检察办案组织的设置

邵 旻 侯倩倩 肖 凤

上海市杨浦区人民检察院，上海 200090

一、我国检察制度确立以来检察办案组织模式评析

(一)三级审批制1.概况

三级审批制是指人民检察院办理刑事案件时需要经过三层程序的审批，即由检察人员负责具体承办，办案部门负责人进行审核，检察长或者检察委员会最终决定的人民检察院办案制度。①相关机构和人员分别处于不同的办案环节和层级。

2.利弊评析

优点：三级审判制能够有效限制具体办案检察官的自由裁量权，加强对办案质量的监督管理，有助于检察机关的内部统一调度，在一定程度上避免了权力寻租的机会，预防冤假错案的发生。

缺点：不符合司法机关办理案件时所要求的“亲历性原则”；限制了检察官的独立性；层层审批，影响办案效率；在三级审批制度下，办案部门负责人以及检察委员会既具备案件审批职能，又要对承办检察官的具体办案情况进行监督，导致监督的有效性难以保证。

(二)主诉检察官办案责任制

1.概况

最高人民检察院于2000年发布的《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》(以下简称《工作方案》)正式确立了“主诉检察官办案责任制”。这是在检察官责任制改革过程中第一次将“办案责任制”引入办案组织形式。在公诉部门，主诉检察官办案小组为其最基本的办案组织形式，因此，主诉检察官作为案件承办小组的负责人需要承担主要的办案责任。目前，全国范围内已有上百家检察院试行过主诉检察官办案责任制。

2.利弊评析

优点：主诉检察官办案责任制赋予了主诉检察官更多职权，由其个人对具体承办案件负责并做出相关决定，突破了集体讨论、集团负责的传统框架，将部门负责人排除在办案程序之外，可达到去行政化的目的，提升办案效率和质量。

缺点：虽然最高人民检察院在《工作方案》中规定“主诉检察官要在检察长的领导下，独立承办案件”、“由主诉检察官决定的案件或者诉讼中的事项，主诉检察官对案件事实、证据的认定和所作的决定负责”，但是在办案实践中，对于主诉检察官具体事项决定权的范围和内容缺乏明确的界定，致使主诉检察官享有的案件决定权和独立办案权有名无实，真正下放的权利十分有限。

此外，有些主诉检察官依然局限于传统的办案框架和思想，不愿承担过多的职责，凡事都要请示或汇报上级，案件的具体承办在实质上仍采用的是行政化管理模式。

(三)主任检察官办案责任制

1.概况

主任检察官办案责任制，是指在检察长及检察委员会的领导和授权下，主任检察官对一定范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。最高人民检察院于2013年下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，正式推行主任检察官办案责任制，并决定在北京、上海等全国7个省(市)17个检察院试点开展检察官办案责任制改革。②

试点中，所涉检察院基本都是采取设立主任检察官办案小组的形式进行具体案件的办理，每个小组配备若干名承办检察官和检察辅助人员，承办检察官负责检察业务的实际办理，主任检察官作为小组的领导和负责人需要承担主要的办案责任。以上海市闵行区人民检察院为例，其根据不同案件的类型，区分设立对应规模的办案组，如出于办案需要可以设置较大规模的办案组，往往由一名主任检察官、若干检察员、书记员及辅助文员组成，而“小组”则各由一名主任检察官、检察员和书记员组成。

2.利弊评析

优点：一是初步实现权责的相对分明，主任检察官对普通案件享有决定权，同时可对重大、复杂的案件提出建议，并对其职权范围内的处理决定承担责任。二是初步实现了检察办案组织形式的扁平化，普通案件由检察官和主任检察官负责办理，重大、复杂、疑难案件则形成检察官-主任检察官-检察长(检察委员会)的办案模式，削减了部分案件的办案层级。

缺点：一是主任检察官身份定位尚未明晰。目前一些试点单位将主任检察官的身份与行政级别挂钩，如北京市人民检察院第一分院就统一赋予主任检察官副处长级别，但通过提升职级的方式来提高主任检察官的地位，可能导致对这一职位产生认识上的偏差，认为其实质是官，有悖于办案责任制改革的初衷。二是检察官的独立司法人格尚未完全形成，无论是“检察官-主任检察官”还是“检察官-主任检察官-检察长(检察委员会)”的办案模式，都未充分体现和尊重承办检察官的独立性，所谓“办案者无决定权，决定者不办案”，承办检察官仅可提出办案意见，并无实质的决定权。

二、司法责任制改革对办案组织设置的要求

(一)放权与收权要适度

改革过程中，哪些权力应当下放给检察官，哪些权力应当有所保留，是需要解决的核心和关键问题。只有准确把握权力下放的尺度，明确检察官的具体办案职权，才能达到改革目的。

1.放权与收权的界限要把握好

关于收权与放权的界限的把握，是整个司法改革的关键，《上海市检察机关检察官权力清单(2017年版)》为检察官的权力范围划定了明确的范围，基层院也结合情况制定了符合本院实际的检察官权力清单，为司法责任制的落实和办案组织设置的推进提供了明确的权限边界。

2.放权与收权的适当性

放权与收权的标的指向是权力，在“放”和“收”的时候既要遵循权力适当，又要确保权力的合理、规范。在配置检察官权力范围时，应充分考虑到检察机关内部各机构或部门的职权属性差异，实现配置的科学、合理。在权力分配时，要做到办案主体与责任主体的统一，做到谁决定谁承担，有权既有责。

(二)检察权与行政权的区分要明确

在以往的办案组织形式中，检察业务上的领导与行政管理上的领导混同，行政权对检察权的极大干涉。

1.界限划分要明确

检察权来源于国家，源于《宪法》规定，由检察机关行使，监督法律正确实施，维护宪法和法律的权威，行政机关也是检察权的监督对象。行政权源于上级对下级的授权，是行政机关运用特定手段对社会进行管理的一种能力。检察权监督行政权的正确行使，不能将检察业务与行政事务混淆，必须要明确区分。

2.部门负责人与办案组织责任人的定位要明确

部门负责人需要定位明确，是理清检察权与行政权的关键。应明确部门负责人的行政主体地位，将其从检察业务中剥离，在具体的案件办理过程中，其只是统筹管理行政事务，不再对案件行使审批权。办案组织的责任人是检察业务的责任人，承担所办案件的全部责任。

(三)一体性和独立性要兼顾

一体性是指在检察院内部，检察官要服从检察长的领导，而在整个检察系统中，下级检察院要服从上级院的领导。独立性是指检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

以往的办案组织形式过于强调一体性，对于检察机关和检察官个人的独立性未能予以充分重视，目前的司法改革在一体性的前提下，对检察独立性也提出了更高的要求，一体性与独立性的兼顾是落实司法责任制至关重要的一环。

在办案组织的设计上，既要保证原有的一体化组织模式，又要最大程度的尊重检察机关和人员的办案独立性。在上下级检察院关系上，应以侦查指挥为主，诉讼指导为辅；在同一检察机关内部，应以办案责任制为主，审批制为辅，严格执行检察官权力清单的规定，该放权的放权；对检察官个体而言，应将其放在案件处理的中心地位，强化其办理案件的独立性。

三、司法责任制改革背景下检察办案组织的构建

(一)横向上，部门不同形式不同，体现放权与收权的适度

检察机关依法独立行使检察权，具体包括侦查权、侦查监督权、公诉权以及执行监督权等。这些权力的内容与行使目的并不相同，因此，有必要在检察院内部予以区分，即在办案组织的设置上，应充分考虑各部门权力属性的差异，合理配置权力范围。

刑事检察部门的主要职能是代表国家行使公诉权，包括公诉部门、未成年人刑事检察部门、金融检察部门等需要对案件事实进行调查和认定，决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉，以何种罪名起诉并向法院提出量刑建议。从权力的性质而言公诉权属于司法权，应赋予检察官更完整和全面的独立性。从这个角度讲要放权，对于行使公诉职能的部门，在办案组织设置上可以根据实际需要，设立独任检察官和主任检察官领导下的办案小组两种形式，赋予其独立行使办案的权力。但是权力不能无限制，权限设置上要严格遵守权力清单和检察官职权规范。

法律监督部门行使侦查监督、民事行政审判监督以及刑罚执行监督权等，它们决定着案件事实是否流入下阶段诉讼程序的权力。对侦查监督部门而言，权力的行使事关嫌疑人的人身自由，在办案组织的设置上设立独任检察官和主任检察官领导下的检察官办案组，检察官依据权力清单和检察官岗位职责规定独立行使职权。民事行政检察、监狱检察、社区检察部门监督的是已经生效的判决、裁定，在办案组织设置上设立独任检察官，检察官依据权力清单和检察官岗位职责规定独立行使职权，但是对于其职权行使涉及到改变诉讼流程和变更当事人诉讼权利的决定需要检察长或是检委会的授权或同意。

(二)纵向上，最大限度扁平化，检察权与行政权得以区分

司法责任制改革的初衷之一是去行政化，把检察事务和行政事务交给不同的人办理，打造专业化、精英化的检察队伍，达到人力资源的优化配置，因此，在办案组织的设置上要最大限度扁平化，将检察权和行政权区分，交给不同人行使，具体设置上可采取以下方式。

一是各业务部门取消科长设置，实行扁平化管理，突出检察官办案主体地位，行政、党务、纪律、管理等方面事务由政治部派驻的“行政事务官”负责，行政事务官行使部门行政权；各业务部门从检察官中选拔1人担任副部长，行使部门检察权的统筹协调；分管检察长兼任部长，副部长、行政事务官均直接向其报告工作。

二是各业务部门的检察业务工作主要由独任检察官和检察官办案组来行使，检察官办案组之上设主任检察官。独任检察官从本院已入额的检察官中选出，主任检察官应具有较强的办理或指挥办理重大、疑难、复杂案件的能力，比如具有市级以上“三优一能”等业务能手称号或是具有十年以上司法工作经历等，设有

检察官办案组的业务部门主要负责人可以出任主任检察官。主任检察官所承担的职责主要包括管理办案组织和人员、审核组内检察官所办案件等。独任检察官和主任检察官直接受检察长和检委会领导，对检察长和检委会负责。

(三)微观上，多种形式灵活运用，一体性和独立性可兼顾

一是以独任检察官为常见形式。在检察院内部，对于大多数部门而言，独任检察官的设置是最主要和常见的形式。独任检察官是资深的入额检察官，具备独立行使检察权的职业素养和专业能力，在独立承担办案职责时享有案件决定权。同时，应对每名独任检察官配备至少一名检察辅助人员，负责配合、协助独任检察官办理案件，完成职权范围内的工作。

二是设置检察官办案组作为辅助形式。办案组的设置体现了专业化办案、团队制办案以及办理专案等需要，为此办案组的设置上分固定办案组和临时办案组。固定办案组成员的配置，原则上应由两名以上检察官以及三名以上检察辅助人员组成。临时办案组根据专案办理的需要，经检察长同意临时组建，在专案办理结束后自行解散，人员配备上满足一名检察官配备一名检察辅助人员的标准。根据专业化办案的需要，检察官办案组分为简易案件办理组、外国人犯罪案件组、计算机网络犯罪案件组、职务犯罪案件组等。

三是创新设立以检察官个人命名的检察官办公室。检察官个人命名办公室的设立，一方面可以充分发挥优秀检察官的引领示范作用，另一方面能促进检察办案团队的专业化、精英化和职业化，提升检察工作水平和效率。命名检察官应从全院优秀检察官中选出，在检察长的授权和权力清单范围内独立办案。办公室主要由命名检察官、其他检察员和检察辅助人员等组成。命名检察官除行使一般检察官的职权外还享有案件决定权，包括决定是否追捕、追诉、增加认定犯罪事实、轻罪改重罪、认定具有从重情节等。同时，命名检察官独立承担办案责任，体现权责一致。

检察办案组织以独任检察官和检察官办案组等形式存在，每种形式直接向检察长(分管副检察长)和检委会负责，体现检察机关内部一体性要求。但同时根据《检察官权力清单(2017年版)(试行)》的授权，检察办案组织的独立性有保障依据，如此一来，办案组织的一体性和独立性都得以兼顾。

[ 注 释 ]

①《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第4条.

②徐盈雁，徐一航.最高检在7各省份17个检察院试点检察官办案责任制.(网上搜索网页).

[ 参 考 文 献 ]

[1]史卫忠.什么是主诉检察官办案责任制.检察日报，2006-4-21.

[2]陈宝富.论主任检察官制度的创新实践.检察风云，2013(10).

[3]潘祖全.主任检察官制度的实践与思考.上海检察调研，2013(4).

[4]高保京.北京市第一分院主任检察官办案责任制及其运行.国家检察官学院内学报，2014(2).

[5]刘逸宸.检察机关基本办案组织研究.诉讼法学硕士学位论文.华东政法大学，2015.