加强联合社法制化建设支持和规范联合社发展

■ 文 / 李克锋

合作社的联合与合作，是国际合作社联盟确定的合作社七项原则之一，是世界各国合作社发展的普遍做法。近年来，我国农民专业合作社联合社发展迅速，在推动农业规模化生产经营、延伸农民专业合作社产业链条、增加农民收入方面发挥了重要作用。但现实中，联合社的发展还面临很多障碍和难题，既有思想认识上的问题，也有法律地位上的困惑。对此，中央高度重视，2013年中央1号文件及时提出，要引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法。2018年7月1日起实施的新修订《农民专业合作社法》将联合社纳入法律调整范围，明确了联合社的法律地位以及经营管理中的基本制度，以促进和规范联合社发展。只有加强联合社的法制化建设，才能推动联合社实现健康长远发展。

一、以法治推动联合社持续健康发展

联合社出现时间不长，在发展中还存在一些困难和问题。组建标准不统一、运行机制不健全，使联合社在经营中难以保障成员社的合法权益，不利于长远发展。要以修订后的《农民专业合作社法》实施为契机，加强联合社的法制化建设，依法组建联合社，完善联合社的各项运行机制，以完善的制度推动联合社实现持续健康发展。

1.设立联合社需具备法定条件。根据《农民专业合作社法》的规定，设立联合社应当符合下列条件：一是有三家以上的农民专业合作社。顾名思义，联合社是合作社之间的联合，企业等相关单位和个人可以通过加入农民专业合作社的方式参加相关农业生产经营活动，如果再允许其加入联合社，可能会影响这些单位和个人加入农民专业合作社的积极性，不利于基层农民专业合作社的发展。因此，设立联合社的主体只能是农民专业合作社，自然人、公司等其他主体不能设立联合社，也不能加入已设立的联合社，即联合社的成员只能是农民专业合作社。二是以自愿为基础，不能搞强迫命令。是否设立联合社完全是市场行为，农民专业合作社可以自己判断，地方政府和有关部门可以引导农民专业合作社设立联合社，但不得违背其意愿，强迫设立联合社。三是联合社要有自己的名称、组织机构、住所、章程和成员出资。其中，设立联合社必须要有成员出资，要把联合社做成经营实体，通过开展经营活动帮助成员获得更多的生产经营收益，而不能搞成只为成员提供信息、技术等服务的协会类组织。要求成员出资，就是要保证联合社开展经营活动有必要的经费。成员可以用货币、实物、知识产权、土地经营权、林权等方式出资，联合社章程可以对成员出资的数额、比例以及出资方式等作出具体规定。

2.联合社要建立必要的组织机构。联合社的组织机构包括成员大会、理事会、监事会等。成员大会是联合社必须设立的机构，由联合社全体成员社共同组成，每家成员社不论规模大小、出资额多少，都应当是成员大会的成员。成员大会是联合社的权力机构，决定重要人事、经营方案、盈余分配等联合社经营活动中的重大事项。联合社不设成员代表大会，这与农民专业合作社不同，主要是因为联合社的成员社一般数量相对较少，召开成员大会比较容易，没有必要再设成员代表大会。理事会和监事会不是联合社必须设立的机构，联合社之间的差别较大，对管理制度的需求也不尽相同，是否设立理事会和监事会由联合社自主决定，法律未作统一规定。但如果联合社设立了理事会，理事长、理事应当由成员社选派的人员担任，其他人员不得担任，以保障成员社的利益。成员社可以根据需要选派本社的理事长担任联合社理事长、理事，也可以选派其他人员担任。对担任监事和执行监事的人员，法律未作统一规定，可由联合社自主决定。

3.联合社表决实行一社一票。联合社实行一社一票是成员社地位平等的反映，成员社不论规模大小、出资额多少、与联合社交易量的大小，在联合社中的地位都是平等的，在成员大会选举和表决时的投票权都只能有一票，并且每一票的分量都是相同的，没有附加表决权。实行一社一票，是联合社区别于农民专业合作社及其他市场主体的重要特征。公司等市场主体一般按出资额大小或所占股份多少决定投票权的大小，农民专业合作社在一人一票制的基础上可以实行附加表决权，以鼓励工商资本加入；而联合社的成员均为农民专业合作社，没有工商资本参与，不规定附加表决权更能体现民主管理原则。

4.联合社盈余分配要符合法定原则。盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还，是农民专业合作社遵循的基本原则，联合社也应当遵循这一原则，盈余主要按照成员社与联合社的交易量（额）比例返还。法律没有对联合社盈余分配的具体比例作出规定，联合社章程在坚持盈余主要按照交易量（额）比例返还原则的基础上，可以对本社的盈余分配方案作出具体规定，明确盈余分配的具体比例、分配程序等内容。

二、支持和规范联合社发展壮大

1.要加强对联合社的扶持。一是联合社依法享受法律对农民专业合作社规定的各项扶持措施。《农民专业合作社法》专章规定了对农民专业合作社的扶持措施，包括建设项目扶持、财政扶持、金融扶持、税收优惠、用电用地优惠等，这些扶持措施也同样适用于联合社，符合条件的联合社可以与农民专业合作社一样平等地享受这些扶持措施。其他法律规定的对农民专业合作社的扶持措施，也同样适用于联合社。有关部门在制定和实施对农民专业合作社的扶持政策时，要充分考虑联合社的现实需求，确保联合社依法平等享受到国家的扶持政策。二是要结合实际对联合社出台有针对性的扶持措施。联合社既保持了农民专业合作社的基本特征，在规模、成员构成、经营范围等方面也有区别于农民专业合作社的独有特征，有关部门和地方可以结合联合社的特点，出台有针对性的扶持措施。例如，因资金需求量更大，对联合社的金融支持需要适当提高贷款的数额限制。有的地方已经在项目资金、技术培训、金融服务、品牌建设等方面出台了一些政策措施，为联合社的组建与发展提供了重要保障。

2.要及时出台法律配套规定。《农民专业合作社法》只对联合社设立和运行中涉及的重大问题作了规定，联合社设立和运行中的其他问题需要有关部门及时出台配套规定，予以细化。例如，联合社设立登记的具体规定，联合社享受法律规定的扶持措施的具体规定等。有关部门和地方要积极推动制定或者修改有关法规和规章，做好与修改后的《农民专业合作社法》的衔接，结合本部门和本地实际，细化对联合社的相关规定，完善支持联合社发展的相关规定，支持和帮助联合社发展壮大。

3.要引导和规范联合社发展。目前，很多农民专业合作社对什么是联合社、如何组建联合社还不清楚。成立的联合社也存在运行不规范之处：有的联合社没有建立管理制度；有的建立的管理制度流于形式；有的联合社出现管理不民主、决策一言堂的问题，甚至被某一合作社控制，侵害其他成员社的合法权益；有的联合社没有建立紧密的利益联结机制，没有按交易量（额）比例返还盈余。有关部门和地方要加强对联合社设立和运行的指导，支持和鼓励农民专业合作社成立或加入联合社，推动农民专业合作社在产品、市场、信息、技术等方面实现联合，发展产业化经营，增加农产品效益；要帮助联合社建立健全规章制度，建立规范完善的运行机制，重点加强联合社财务管理和民主管理，促进联合社决策民主化，保障成员社的合法权益；要依法通过设立登记、年度报告等途径引导联合社规范发展，对连续两年未从事经营活动的联合社依法吊销其营业执照，防止联合社空壳化，严禁借联合社名义从事非法集资等活动。一些地方已在内部管理、生产技术、农业信息等方面强化了对联合社的指导和服务，帮助联合社完善内部管理机制，建立健全财务管理、利益分配、风险承担等制度。