业主委员会行政备案行为的司法审查研究

王 莺

海南大学，海南 海口 570228

一、业主委员会行政备案行为的含义和特征

(一)业主委员会行政备案行为的含义

业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织。业主委员会行政备案行为则是指区、县人民政府房地产行政主管部门、街道办事处或乡镇人民政府根据业主委员会的申请对业主委员会的组成及成员任期等内容进行备案的行为。业主委员会在备案后则具备合法的主体资格，可以对外从事与物业管理有关的活动，并对全体业主具有约束力。

(二)业主委员会行政备案行为的特征

1.由区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府作出

依据《物业管理条例》第十六条规定，有权对业主委员会进行备案的行政主体是区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。这是因为，该行政主体依法对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，并对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。同时，该行政主体有权责令限期改正或者撤销业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规的决定。综上，业主委员会从选举成立到进行日常活动，均是在区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府的指导下进行的。

2.须依业主委员会的申请而作出

依据《物业管理条例》第十六条规定，行政机关以业主委员会提出的备案申请，对备案材料进行审查，方能作出业主委员会行政备案行为。业主委员会行政备案行为属于依申请的行政行为，即行政主体只有在行政相对人提出申请后才能被动实施的行政行为。换言之，备案部门虽对选举业主委员会给予指导和协助，但并不主动以职权作出业主委员会行政备案行为。

3.确认业主委员会的合法性

依照《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定，业主委员会可在行政备案后，凭备案登记表及刻章证明到公安机关办理刻制印章，并得以正式对外履行职责。业主委员会备案是对业主委员会依法成立、具备主体资格等事实的一种确认，是行政机关对业主委员会进行监督的方式之一，具有赋予业主委员会进行对外活动主体资格的效力。有学者认为，业主委员会备案是一项程序要求，是业主委员会成立后便于行政机关监督管理的一项措施，其对业主委员会的成立并不直接产生法律后果。我对该主张并不认同，业主委员会备案登记虽仅是一项事后监督的行政措施，但其实质上是对业主委员会合法性的认可，使得业主委员会具备唯一性和排他性，即在一定的物业管理区域内，有且仅有一个业主委员会有权从事与物业管理相关的活动，并对业主具有约束力。

二、业主委员会行政备案行为可诉性分析

可诉性，也称可司法审查性，是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院接受司法审查的一种本质属性。通说认为，我国行政行为可诉性的认定应当依据行政职权标准、诉之利益标准以及行政行为的成熟性标准。行政职权标准是指公民仅能对行政机关行使行政职权过程中的行为提起行政诉讼。业主委员会备案行为系行政主体依法行使职权作出的。诉之利益标准指的是只有当事人的利益受到行政行为的影响才能对该行政行为提起诉讼。依照法律规定，业主委员会一经备案部门依法备案，其作出的决定将对全体业主产生约束力，势必会对系相对人的利益造成影响。行政行为的成熟性标准是指公民只能对行政机关实施终了的行为起诉。备案部门在对指导、协助设立业主大会和选举业主委员会以及对业主委员会提交的材料进行审查后，为业主委员会办理备案手续，系实施终了的行政行为。综上，业主委员会行政备案行为具有可诉性。

有人认为，业主委员会是由全体业主自主投票选举产生的，而非因行政主管部门的备案而成立。行政机关对业主委员会的成立过程仅有权进行指导和协助，其根据业主委员会申报作出的登记备案是存档备查行为，并不会对业主委员会是否成立产生影响。因此，该行为并不具有可诉性。对此，我认为，依照法律规定，行政机关需在审查业主委员会提交业主大会成立和业主委员会选举的情况、管理规约等相关材料的真实性、合法性后，才可作出备案行为。故业主委员会行政备案行为实际是对业主委员会依法成立并具有对外活动的权利的确认，足以对公民的权利义务产生实际影响，应具有可诉性。

三、业主委员会行政备案行为的适格原告主体

法律规定，有权就业主委员会行政备案提起行政诉讼的主体，应是认为业主委员会行政备案行为侵犯其合法权益的行政行为的相对人或其他与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在司法实践中，该类行政案件的原告多为物业小区中单个或小部分业主，故个别业主是否具备该类诉讼的原告主体资格成为焦点问题。部分法官认为，业主委员会备案行为针对的是全体业主，业主个人的合法权益应当通过业主大会实现，不能直接对外行使业主委会员的权利，其不能以个人名义代表小区全体业主。因此，业主委员会备案行为业主个人的权利义务之间不具备行政法意义上的利害关系，单个业主或小部分业主不具有针对业主委员会备案行为提起行政诉讼的主体资格。笔者认为，根据法律规定，业主委员会作出的决定和从事的活动对全体业主产生法律效力。业主委员会备案行政行为的相对人为业主委员会，与其存在利害关系的主体系全体业主，而并非业主个人，故单个或部分业主并不当然具备对备案行为提起行政诉讼的原告资格。但，该备案行为系业主委员会得以合法进行活动的前提条件，它使得业主委员会作出的活动对每一位业主产生约束力，业主个人的权利义务因此将可能受到影响。因此，个别业主在充分证明业主委员会备案行为与其存在利害关系的前提下，具有针对该行政行为提起诉讼的原告资格。

四、业主委员会行政备案行为的司法审查强度

法律规定，业主委员会备案行政机关应当在审查业主大会成立和业主委员会选举的情况、管理规约、业主大会议事规则以及业主大会决定的其他重大事项相关材料后，作出是否予以备案的行政行为。故，备案行政主体对上述材料应采用何种强度进行审查，成为审判实践中常见的问题。

关于业主委员会备案的审查强度，主要有形式审查说和实质审查说。实质审查说认为，应将备案材料内容的真实性和合法性纳入审查范围。具体而言，是对业主委员会的选举过程进行全面审查，包括选票的发放是否到位、表决表是否是业主本人或其委托代理人填写、票数统计是否真实等问题。但我认为，业主委员会的选举、投票等活动系小区业主的自主管理行为，行政机关对其仅仅是依法进行指导和监督。该立法目的是为了尊重公民自由意志，鼓励业主自我管理。综上，业主委员会选举等相关事实的真实性已超出了行政机关依据物业管理规定进行备案的审查范围，业主委员会备案的审查强度不宜采用实质审查标准。

形式审查说则认为，应对备案材料是否齐全、是否符合法定形式、内容是否符合法律规定进行审查。具体而言，就是对材料是否齐全以及是否符合法定形式、业主大会成立和业主委员会选举情况是否符合法律规定、管理规约和业主大会议事规则是否包含法定的内容、业主大会决定的其他重大事项的程序和内容是否合法等进行审查。对上述内容的审查，我认为应当采用“明显违法”的审查标准，即只有在材料内容明显违反法律法规的相关规定的情况下，行政主体才可作出不予备案行为，反之，则应予以备案。“明显违法”的形式审查标准更加符合《物业管理条例》的立法宗旨，既赋予了行政机关通过审查备案申请对业主委员会进行指导规范监督的职责，同时也避免行政机关过多干预业主大会、业主委员会自治管理的责任。

笔者认为，根据“明显违法”的形式审查标准，法院在审理该类行政案件应当至少对以下两个方面进行审查：一是业主大会成立和业主委员会选举情况。需对业主大会的会议形式、业主委员会的选举程序和结果、业主委员会委员是否具备法定条件、业主委员会委员人数等内容采用明显违法的标准进行形式审查。二是管理规约和业主大会议事规则。《管理规约》主要是对物业的使用、维护和管理进行规范，并明确业主应当履行的义务以及违反管理规约应当承担的责任。行政机关在审查备案时应对其是否涵盖法律规定的基本事项进行审查，且将其内容是否尊重社会公德，是否违反法律、法规或者损害社会公共利益纳入审查范围；《业主大会议事规则》则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定。行政机关应当审查该规则是否就法律规定的基本事项作出规定。《管理规约》和《业主大会议事规则》完全是业主民主自治的内容，对其内容进行审查时应严格按照“明显违法”的标准，即其内容只要不明显违反法律规定，行政机关就不应进行干涉。

[ 参 考 文 献 ]

[1]程磊.业主委员会备案行政诉讼案评析[J].现代物业(上旬刊)，2010(11).

[2]王一青.业主委员会备案制度与主体资格研究[EB/OL].http：//www.docin.con/touch-new/preview-new.do?id=233747246，2016-12-18.

[3]郝明金.行政行为的可诉性研究[M].中国人民公安大学出版社，1995：78.

[4](2010)城行初字第37号案、(2010)三亚行终字第10号案——杨晓文诉三亚市河西区管委会物业管理备案登记案，载于<中国行政审判案例>(第4卷)第122号案例.

[5](2013)雁行初字第00042号案、(2014)西中行终字第00009号案——西安3507社区业主委员会诉鱼华寨街道办、雁塔区住建局履行业主委员会备案法定职责案.

[6]刘建昆.业主诉请撤销业主委员会本案的处理[EB/OL].http：//www.dffyw.com/difashijian/sw/201703/42210.html，2016-12-18.

[7](2017)琼0107行初20号案、(2017)琼01行终212号案——甘志勇诉海口市琼山区凤翔街道办事处、第三人教师佳园小区第一届业主委员会撤销备案纠纷案.

[8]周华.对业主委员会备案的司法审查[J].人民司法，2009(20).