强化预算绩效管理完善农业支持保护制度

孙明丽 李 靖 唐 健

一、强化预算绩效管理的紧迫性和重要意义

（一）强化预算绩效管理是实施乡村振兴战略、完善农业支持保护制度的内在要求

实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯穿其中，以提升农业质量、效益和竞争力为目标，强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，扩大“绿箱”政策的实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系，持续完善农业支持保护制度，充分发挥农业支持保护制度在乡村振兴中的保障和推动作用。任何一项农业支持保护制度都离不开具体项目的设立和实施，项目设立和实施又离不开财政资金支持，并最终体现在预算管理上。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，将用3到5年的时间构建全方位预算绩效管理格局，将政策和项目全面纳入绩效管理，对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，对政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。随着农业供给侧结构性改革的不断深入，现行农业支持保护制度在发挥重要作用的同时，扭曲市场对资源的优化配置、干扰政府作用发挥以及不能满足农民日益增长的美好生活需要等缺陷也逐渐显现。因此亟需强化预算绩效管理，不断完善农业支持保护制度，把每一项工作做实，使乡村振兴战略能够落地生根。

（二）强化预算绩效管理是适应我国社会主要矛盾变化，落实以广大农民为中心的发展思想的必然要求

坚持以人民为中心的发展思想，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分。财政收入取之于民、用之于民，农业部门要始终把实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，在预算管理各环节树立绩效意识、体现绩效要求，提高农业支持保护制度的精准性和有效性，更加科学合理配置农业财政资源，把取之于民的农业财政资金分配好、使用好、管理好，推动提高公共服务质量和水平，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，使农民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

（三）强化预算绩效管理是提高农业财政资源配置效率和使用效益，实现质量兴农的有效途径

当前，我国经济发展进入新常态，已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。财政收入增长放缓，农业支出刚性需求较大。在政府预算管理中，必须强调财政支出的有效性，在关注有多大蛋糕可分配、分配到什么项目的同时，要更加关注公共政策的成本和效果，将管理方式从重投入向重绩效转变，挖掘内部潜力，把有限的资金用在刀刃上，通过有效配置农业财政资源，推动实现农业更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

（四）强化预算绩效管理是建设高效、责任、透明政府，推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是政府活动和宏观政策的集中反映，它反映政府活动的范围和方向。强化预算绩效管理，将“花钱和办事”相结合，有利于督促各级农业部门认真履职尽责，更好地贯彻落实党中央、国务院农业重大方针政策和决策部署，提高行政效率，全面提升政府效能，增强政府公信力和执行力，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

二、强化预算绩效管理的可行性

（一）西方国家预算绩效改革成功经验可借鉴

20世纪80年代，在经济、财政和政府信任危机背景下，预算绩效在西方国家应运而生。经过近40年的不断完善和创新，预算绩效已经成为当代主要市场经济国家政府治理最有效的工具之一。这些国家实行预算绩效改革呈现出4个方面的特征，一是建立全过程预算绩效管理体系；二是创新绩效预算管理技术方法；三是在政府会计和预算领域引入权责发生制；四是创造预算绩效管理基础制度和条件。纵观英国、美国、澳大利亚等国预算绩效改革历程，虽然采取的管理模式不同，但积累了一系列预算绩效改革的成功经验，包括国家层面的高位推动、完善的立法支持、有力的组织机构保障、放权和问责相结合、各方力量的协调配合等，可供借鉴。

（二）国内预算绩效管理工作取得了效果、积累了经验

近几年，财政部门在预算绩效管理方面积极探索，初步构建了预算绩效管理体系基本框架。2016年以来，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，部分地方财政也结合自身实际加快预算绩效管理改革步伐，对优化财政资源配置、节约公共支出成本、提高资金使用效益等，发挥了积极作用。具体取得了5个方面的进展，一是做实绩效目标，实现绩效目标管理全覆盖；二是绩效监控全面试点，及时纠正执行偏差；三是绩效自评全面实施，落实部门主体责任；四是抓好重点绩效评价，提升绩效评价质量；五是做好绩效信息公开，主动接受社会监督。

农业农村部是较早进行预算绩效管理试点的中央部门。自2006年首次开展项目绩效评价起，我部认真结合本部门预算的特点和现状，以理论探索为先导，以制度建设为基础，以绩效目标、绩效评价指标及评价方法研究制定为重点，逐步推进预算绩效管理工作，努力提高财政资金使用的经济性、效率性和有效性，推动建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系。通过多年的努力，预算绩效管理工作取得了一定成效：一是绩效管理的理念逐步树立；二是绩效管理制度设计不断完善；三是绩效管理工作不断突破创新。从实际效果看，通过预算绩效管理促进职能履行，提高了资金使用效益，使各项职责得到了较好履行，为农业农村经济在高起点上实现稳中有进、稳中提质、稳中增效起到了关键性作用。

（三）预算绩效管理具备国家层面政策保障条件

2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）（简称《意见》），这是预算绩效管理实施过程中具有里程碑意义的大事。这个文件的发布，表明预算绩效管理从部门推动上升到国家层面，从局部探索到全面实施，从事后评价到目标管理与评价相结合，从资金绩效拓展到政策绩效，从项目绩效覆盖到单位、部门整体绩效。然而，文件的发布只是全面实施预算绩效管理万里长征第一步，还面临着不少的困难和挑战。这需要随着预算绩效管理的推进，不断深化其认识，不断创新拓展其理论，为解决实践中出现的问题提供理论指导。为深入贯彻落实《意见》，财政部下发关于贯彻落实《意见》的通知，旨在加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，切实提高财政资源配置效率和使用效益。通知要求各部门各地区要深入分析本部门本地区预算绩效管理工作实际，对照《意见》要求，准确查找存在的差距和突出问题，抓紧研究制定具体、有针对性、可操作的贯彻落实方案，明确下一步全面实施预算绩效管理的时间表和路线图，着力抓重点、补短板、强弱项、提质量，确保贯彻落实党中央、国务院决策部署不跑偏、不走样。

三、预算绩效管理面临的主要问题

坚持问题导向是新时代我们党治国理政新理念新思想新战略的鲜明特点。以问题为导向，必须分清问题主次和轻重缓急，抓住当前重大问题，使预算绩效显现出来。

（一）预算绩效管理主要沿着“要我有绩效”的路径在推进

“要我有绩效”是指财政部门和审计部门对单位预算绩效的评价，以及上级对下级的要求和督查问责，属于外在的压力和约束。若这种外在压力和约束不能转化为内在动力和激励，预算绩效管理就会流于形式，会导致一系列问题无法解决。一是实施成本高。财政支出的年度规模和数量很大。如果其绩效都要靠外部专家来评价，则耗费的人力、物力将是一个很大的数字。不惜代价搞绩效管理有违绩效初衷。二是信息严重不对称。外部专家无论具备什么专业技术特长，都不如预算编制执行主体自己了解。在外部评价过程中，被评价者总是存在有意隐瞒和歪曲重要信息的动机，进一步加大了信息不对称，使绩效评价效果打折扣。三是过程控制。在无内在动力情况下，预算绩效管理会陷入到事无巨细、什么都需要文件来做出规定，最终回到传统的过程控制上，而不是结果导向。

（二）预算绩效目标设定缺乏有效的纠错机制

绩效目标是绩效管理的基础，是整个绩效管理系统有效运行的前提。预算单位的目标设定权通常具有决定性作用，其绩效目标设定的自主度非常大。主管部门、财政部门的审核权和人大的审批权对绩效目标设定的影响微乎其微。财政部门受限于缺乏相关行业知识、人员力量不足、对预算单位了解不充分等情况，很难高质量地完成所有部门的目标审核工作，大多仅停留在对申报目标的合规性审核。人大的审核权更是“形式重于实质”。

（三）绩效评价的实施主体缺乏独立性

目前普遍采用预算单位自评和主管部门、财政部门抽查评价相结合的方法开展绩效评价。这种模式能有效减少组织绩效评价的协调成本，最大限度地在最大范围内开展要求统一、步调一致的绩效评价活动。然而，主管部门和财政部门本身肩负着监管资金的重要责任，应该被作为评价客体纳入到绩效评价体系，在逻辑上存在悖论和矛盾。这种既当“运动员”又当“裁判员”的评价体系，很难获取公众的信赖。第三方作为代理人，容易受到委托方的干扰和影响，尤其是当财政部门和主管部门作为委托方时，既当“运动员”又当“裁判员”的问题会通过代理关系延伸至第三方；而第三方力量相对薄弱，面对财政部门及相关业务管理部门等评价客体时，缺乏足够的底气和必要的约束手段，有时甚至需要请求评价客体给予帮助，以便至少在形式上能够完成绩效评价的规定动作。

（四）绩效评价的成果未得到充分运用

《预算法》明确规定“各级政府在编制预算时要参考上一年有关支出的绩效评价结果”。实践中，依据或者参考绩效评价结果分配预算的情况仍占少数。目前成果利用，主要集中在将绩效评价结果通过书面报告反馈给被评价单位并要求其整改。一方面，因为目前财政支出绩效评价尚处于逐步完善阶段，人们对绩效评价的认识、绩效评价制度及体系的建设、绩效评价实施等方面都存在不足，绩效评价结果的可靠性和准确性尚待提升；另一方面，按照绩效评价结果安排以后年度预算的预算管理机制尚未建立，目前在上报和批复部门预算或者项目预算时，基本没有将绩效评价结果纳入到预算分配或调整因素项目的情况。

四、强化预算绩效管理的政策建议

（一）建立“我要有绩效”的预算绩效管理机制

机制的转换是强化预算绩效管理的关键，一是把决策从行政权力转变为法律责任和道德义务，变成一种“风险”，让决策主体小心谨慎地决策和分配、使用及管理资金。二是提高绩效目标透明度。只有目标透明，花钱和办事才不会脱节，并产生一种无形的压力，进而转变为内生动力，主动地、创造性地把钱花，好把事情办好，避免乱拍板乱花钱。三是权力与责任对称。有责无权，或有权无责，均会导致绩效低下。过程干预往往导致有责无权，无法实现绩效，且难以问责。责任可以推诿或层层下移，往往导致不讲绩效。

（二）建立绩效目标纠错机制

一是加强行业主管部门对绩效目标设定的管理。由行业主管部门组织力量成立专门的绩效评价机构，归口管理本行业的绩效评价工作，充分发挥行业主管部门熟悉行业情况，对项目的可行性、必要性和具体实施情况具有专业判断能力的优势，对基层预算单位申报的绩效目标给出专业的、科学的指导意见。二是要加大各级人大绩效管理工作的权利和责任，加强人大对绩效目标的监督力度，由人大作为实施主体组织专业力量，聘请专家协助人大开展绩效目标监督等工作。

（三）建立多元评估主体的绩效评价体系

一是进一步扩大和加强人大绩效评价职能，逐步将由财政部门为主体的绩效评价转变为以人大为主体的绩效评价。二是培育第三方专业绩效评价机构，研究出台规范的第三方绩效评价办法，进一步规范中央部门委托第三方参与预算绩效管理工作，增强第三方绩效评价的客观性、公正性、专业性，为人大主导开展绩效评价提供支撑。三是引入公众评价，充分听取公众对于政策和项目执行成效的意见和诉求，以有效约束政府权力，保证评价的独立性，增强政府的公信力。

（四）建立绩效评价成果应用机制

一是建立绩效评价长效机制，对项目或政策进行持续性评价，以获得合理、准确、可靠的评价结果。二是建立项目或政策间横向比对机制，对于效率低、效益差的项目，要施行清退政策。三是建立绩效评价结果与财政预算的关联机制，奖惩并举，将评价结果最终反馈到预算安排上。四是建立绩效目标和绩效评价结果与政策、制度调整挂钩机制，对实施绩效好的政策或制度，加大支持力度；对实施绩效不理想或差的政策或制度，要不断完善、督促整改，甚至取消，以促进农业支持保护制度的不断完善。