司法改革背景下行政诉讼司法建议制度的完善

王永军

河南城建学院法学院，河南 平顶山 467036

司法监督是保证行政机关行政行为公正、合法的重要途径。党的十九大报告中提出，我国要建立“法治的政府”，“要把权力装进制度的牢笼”。有必要通过司法改革，用完善的法律制度来规范和监督行政机关的行政行为，对违法的行政行为进行审查和纠正。在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第一条中也明确了人民法院要“监督行政机关依法行使其合法权利”。法院可以通过行政判决来纠正违法的行政行为，但由于诉讼时间长、费用高，加上行政机关与司法机关微妙的关系，行政判决未必是最好的解决行政争议方法。行政诉讼法设立行政诉讼司法建议制度作为辅助解决行政纠纷的途径。

一、司法建议的概念及其制度价值

(一)司法建议的概念

“建议”一词，在《现代汉语词典》里是指向有关方面提出(自己的)主张；或对事情的处置或兴办提出具体的意见。可以看出，建议是一方向另一方通过较为柔和、委婉的方式提出解决问题的意见和主张。

司法建议，是指司法机关在司法过程中，向其他单位提出处置问题的主张和意见。广义上的司法建议包括法院提出的司法建议和检察院提出的检察建议。

行政诉讼中的司法建议主要是指司法机关在依法监督和审查行政行为过程中，为纠正不合法或不合理的行政行为，对行政机关提出的司法建议。

(二)行政诉讼司法建议制度价值分析

首先，司法建议制度是法院的行政判决的重要补充。

囿于受案范围的限制，法院对行政行为的司法审查并不是全方位的。即使属于司法审查范围，也只能对行政行为的合法性进行审查。对不合理的行政行为，除个别情况可适用变更之外，法院是无权进行审查的。通过司法建议，法院可以把自己的意见和观点传达给行政机关，纠正行政机关的失误。使行政判决无法顾及的问题，通过司法建议的方式解决。

其次，有利于更好地处理司法权和行政权的关系。

我国有长期的司法权长期依附于行政权的历史传统。时至今日，有的政府还把法院看作自己的工作部门，把法官称为“法院干警”，甚至要求法官协助执行行政事务。对于法院的司法审查和监督，行政主体是有对立情绪的，刚性的判决也不利于顺利执行。司法建议以其柔和的处理问题的方式，较容易被诉行政主体接受，有利于缓和审查者和被审查者对立的关系。

再次，司法建议制度促进法院能动司法，实现“有错必纠”的司法理念。

有错必纠是行政机关的执法理念和法院的司法理念，而行政诉讼的受案范围限制了法院对部分瑕疵行政行为的纠正。司法建议制度解决了法院不能通过审查、判决纠正错误的难题。这是贯彻有错必纠的司法理念，也是促进法院能动司法的探索和尝试。除此之外，较之于行政判决，通过司法建议的方式解决纠纷时效率更高，有利于节约司法资源。

二、司法建议在行政诉讼中的分类

司法建议在行政诉讼法中的具体表现在现行《行政诉讼法》及司法解释中。根据司法建议在诉讼中出现的时间不同，将其分为以下几种司法建议：

(一)诉前司法建议。《行政诉讼法》第25条第4款规定：人民检察院……应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

(二)审理时期司法建议。《行政诉讼法》第64条规定：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为的依据，并向制定机关提出合理建议。第66条第二款：人民法院对被告经传票传唤，无正当理由拒不出庭或未经许可中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者主要责任人员处分的司法建议。

(三)判决时期司法建议。最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)。根据《司法解释》第59条的规定，判决撤销违法的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时可以向被告和有关机关提出司法建议；《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(以下简称《撤诉规定》)第1条规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为”。

(四)执行时期司法建议。《行政诉讼法》第96条：行政机关拒绝执行的，人民法院可以向监察机关或行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受建议的机关，根据有关规定处理，并将有关情况告知人民法院。《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》第6条规定：“要建议政府和有关部门正确理解和评价行政诉讼败诉现象，修改和完善相关考评制度，防止和消除由此产生的负面影响”。

根据作出建议机关不同，司法建议又可分为法院司法建议和检察院司法建议。现有的司法建议中，《行政诉讼法》第25条规定的司法建议是检察院司法建议，其他的都属于法院司法建议。

三、行政诉讼中司法建议制度存在的问题

2012年以来，行政诉讼法中司法建议条款数量逐渐增加，意味着司法建议在处理司法机关与行政机关的关系中起着重要作用。但该制度在建立之初就存在诸多问题。随着司法改革的深入，行政诉讼各项制度都逐渐趋于完善，而司法建议制度这些问题没有得到根本解决，使得这项制度的效力较低，没有达到预期效果。司法建议制度存在的问题主要有以下几方面：

(一)违背了当事人法律地位平等原则

当事人法律地位平等原则是行政诉讼基本原则，此原则要求当事人享有平等的诉讼权利和诉讼义务。在行政诉讼中，原告如果经传票传唤无正当理由拒不出庭或未经允许中途退庭的按撤诉处理出现这种情况时对原告要按撤诉处理，而被告如果出现上述情况，则按《行政诉讼法》第66条第二款：人民法院对被告予以公告，并可以向监察机关或被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者主要责任人员处分的司法建议。而不是直接按照民事诉讼法中规定的缺席判决。这显然是违背当事人平等原则的。

(二)让抽象行政行为的司法审查形同虚设

《行政诉讼法》修订后，增加了对抽象行政行为的司法审查。目的是通过对该种行政行为的审查，纠正和撤销不合法的抽象行政行为。而该法第64条的司法建议的相关规定及《司法解释》规定，对不合法的规法性文件，人民法院除了可以向制定机关提出建议外，抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。但这也无法保证不合法的规范性文件被取缔。这导致原来经过审查为不合法的规范性文件还会继续存在，这使得法院对抽象行政行为的司法审查变得毫无意义。

(三)司法建议缺乏约束力

由于多数司法建议不要求受建议行政主体回复其处理结果，往往对接受建议者没有约束力。因为受建议者是否按法院的建议采取相应的行动，法院不得而知。行政诉讼法第96条虽要求受建议者反馈，但以什么形式告知法院，法院如果对被告知的内容不满意该怎么办等，行政诉讼法及司法解释并没有明确的规定，法院并不能保证通过司法建议达到其想要达到的目的。

此外，在司法实践中还会出现一些不规范运用司法建议的情况。如，法院在是否作出司法建议上表现得很随意：提不提建议随意，建议内容随意，法院随意用司法建议取代判决等情况等。

四、完善我国行政诉讼中司法建议制度的构想

司法建议制度缺陷降低了其在行政诉讼中的价值和法律地位。通过行政判决纠正错误的行政行为固然有立竿见影的效果，但与判决相比，完善的司法建议制度在效率和易被接受方面更有优势。可见，司法建议作为行政判决的必要补充，是不可或缺的。2017年行政诉讼法的修订为司法建议制度的完善指明了方向：在行政诉讼法第25条不仅增加了检察院的司法建议权，还规定了在检察建议不起作用时，检察院可以提起行政诉讼。司法建议的后续司法行为在一定程度上促使行政机关对行政建议的重视，保证司法建议的司法效力，可以作为司法建议制度完善的方向。除此之外，本文认为还需从以下几方面加以下完善：

首先，建立和完善司法建议的司法程序。通过确定司法建议的法定情形，安排严格的建议程序，明确司法建议的格式和内容，使司法建议制度更及规范，避免法院在运用司法建议方面的随意性。也避免不同法院在对类似的案件做出的司法建议不一致，影响法院的司法权威。也避免以司法建议替代行政判决的滥用司法建议的行为。

其次，明确司法建议的司法效力。诉讼判决的司法效力已为法律确定，其法律地位也已确立。而司法建议制度的性质、法律地位都未在法律中予以明确，其在司法实践中，亦不被受建议者重视。应在行政诉讼法中明确司法建议制度的效力，让司法建议得到尊重，方能实现司法建议应有作用。借鉴检察院的司法建议，如果接受司法建议的行政主体没有回复，或者回复的内容没有达到法院的要求，法院可直接作出判决。这样方能引起行政主体的重视，彰显司法建议的效力。

再者，明确司法建议的种类和范围。以司法建议取代行政诉讼判决不是最好的选择。毕竟法院判决的效力已根深蒂固、深入人心。国外解决行政纠纷的方式更多是司法审查。我国目前行政诉讼受案范围较为狭窄，限制了审判权的适用范围，司法建议只是弥补这种缺憾的补充，一味增加司法建议在行政诉讼的分量，并非是行政诉讼的发展方向。明确司法建议的种类和范围，废除和变更现有的违背原则的司法建议，使司法建议制度更趋合理。