突发事件应急处置法制体系建设探析——以高校突发事件为例

李 攀

上海政法学院，上海 201701

一、引言

突发事件，又叫做“危机”，是一个用途广泛，内涵宽泛的词，通常表达一种紧急的形势，并且这种形势的发展速度之快、破坏力之大严重威胁到决策层的思考和应对时间，甚至打乱应对计划，令事情朝着恶劣的方向发展。中国的古语著作中，将这种紧急的形势解释为一种“突发的灾祸”，这种“灾祸”是一种生死关头的重要时刻。国外的词典中也将突发事件认定为一种喜忧参半的“千钧一发”时刻和重要转折点。①不难看出突发事件具有突发性、不确定性、破坏性等特征。新时期，特别是高校突发事件又具有新的特征，突出表现在：数量多扩散快、伴随谣言破坏性大、群体复杂控制难度大、危及高校信誉等。

本文从高校突发事件的性质出发，将突发事件划分为七类：公共卫生突发事件、心理健康突发事件、日常管理突发事件、意外事故、暴力犯罪、冲突骚乱、高校自然灾害。近几年的突发事件，成因错综复杂、影响深远，对高校稳定和安全均构成巨大威胁，这要求我们在关注学生日常管理的同时，也要重视突发事件的预防和解决。提高应急处置能力，健全应急处置法制已成为当下校园安全稳定建设的重要基础。

二、高校突发事件应急处置法制的内涵和特征

(一)突发事件应急处置法制的内涵

建立完善的应急处置法制，是有效处置突发事件的法治保障。我们只有把推进高校突发事件应急处置法制建设放在首位，才能确保学校在处置突发性事件时严格按照宪法和法律的规定进行，从而更有效地维护好学校师生的根本权益。

(二)突发事件应急处置法制的特征

为防止突发事件所带来的灾难性后果，我们在处置应对中必须坚持“依法治国”基本原则，统一规定政府、学校在应急处置工作中的权限、职责，确保救援工作遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治理念，保障国家、集体和师生的利益。

1.较大的自由裁量权

与常规状态下的应用法制相比，应急处置法制享有较大的自由裁量权，这种裁量权表现在，在不损害国民正当利益的情况下应急处置法制会对国民合法利益作出适当限制，明确国民紧急状态下的权利和义务；高校在适用应急处置法制时同样需要合理把握“自由裁量权”。

2.强制性

应急处置法制具有强制性，尽管全民均处于紧张状态，但作为一个坚持“依法治国”的国家，“法律面前人人平等”的原则也是不允许忤逆的，绝不允许任何机构、任何个人凌驾于法律之上，借机敛财，甚至逃避责任；高校在处理突发事件时，也同样要坚持“法律面前人人平等”的原则。

3.适用上的优先性

应急处置法制的法律效力较高，享有适用上的优先性。因此，与常规状态下的运行法制相比，应急处置法制具有程序特殊性、适用优先性、紧急处置性以及权力优先性等特征；对于高校突发事件来说，则是遵循上位法的规定，结合学校实际，合理适用《学生手册》等中关于突发事件应急处置的相关规定，保障师生权益。

三、我国突发事件应急处置法制建设

(一)应急处置法制建设

在“一案三制”中，法制是体制和机制的基础和归宿，是确保突发事件应急处置工作得以展开的精髓。经过多年的法制改革与发展，我国突发事件应急处置法制日益完善。在现代宪法中已有战争与和平权力的规定、动员与戒严权力的规定等。例如，我国宪法第六十二条第十四项规定了全国人大行使战争与和平的紧急权力，第六十七条第十八项至二十项规定了全国人大常委会行使决定动员与戒严的紧急权力等。

2003年，应急处置机构的专家、学者和法制办等部门受委托着手起草《紧急状态法》立法草案。在此后的宪法修正案中，将“戒严”改为“进入紧急状态”，这一历史性的修改，意味着我们初步确立了中国的紧急状态制度，具有里程碑性的意义。2006年，国务院常务会议专题讨论并原则通过了《突发事件应对法(草案)》。

《突发公共卫生事件应急条例》，是一部超速颁布施行的行政法规，是建国以来出台速度最快的一部法规，也是我国第一部有关突发事件应急处置的法规，成为我国家危机应对的新起点。2006年1月国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年8月通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于2007年11月1日起开始施行。这是新中国第一部综合减灾救灾法律，标志着我国规范应对各类突发事件的法律制度已基本确立。

根据《国家突发公共事件总体应急预案》中关于突发事件的不同分类，自然灾害类的法律有：《防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》等；

公共卫生事件方面的法律有：《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规及条例；

社会安全、灾害事故事件方面的法律有：《戒严法》、《中华人民共和国国防法》、《兵役法》等。教育部于2002年专门根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和其他相关法律、行政法规及有关规定，制定了《中华人民共和国教育部学生伤害事故处理办法》；

目前，我国已基本建立了以《宪法》为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的一系列应急处置法律。2008年在全国人大会议上国务院正式宣布：“全国突发事件应急处置体系基本建立。”

从当前我国应急处置法制的基本构成来看，我国应急处置的法制化进程已取得可喜成绩，一系列法律法规正保障着应急处置能够有序进行。但与发达国家的应急处置法制相比，我国现代意义上的应急处置实践和立法起步相对较晚，仍不可避免存在一些不足和需要改进和完善的地方。

(二)突发事件应急处置法制建设中存在的主要问题

1.立法模式单一

从立法模式上看，我国的应急处置法律还很单一，发生什么事件制定什么法律，一类事件一项立法，缺乏一种综合性的应急处置法律，甚至有很多单项法律是在事件发生后及时制定的，忽视了事前预防、事中计划和事后的预案，更忽略了高校的实际情况，缺乏可操作性；只有总体预案，没有各类专项预案。当下，校园贷(裸照)、电信诈骗等事件，一旦发生，互联网平台上的碎片化信息、谣言铺天盖地，影响范围大、危害程度广，如若不能有效控制、合法规制，将会陷入被动的局面。

2.配套法规不完善

从我国法律体系来看，还没有形成健全合理的应急处置法制体系，与《突发事件应对法》配套的法律法规、应急预案仍不完善；尽管在总体应急预案的基础上，国务院陆续发布了25项专项应急预案、80项部门应急预案等。但就高校来说，应急预案还很缺乏，甚至存在“无危机、不预案”的尴尬局面，在适用时也存在一些不完善的地方。如预案的制定缺乏科学性、实用性和指导实践等功能，应急预案必须具有科学性，不能成为摆在台面的“政治纲领”高校应急处置能力是应对突发事件演变的关键，应急处置能力主要体现在应急预案的编制与执行方面。

3.操作性不强

多数高校突发事件应急处置主要参照省、市教育系统突发公共事件应急预案及其专项预案，例如，《陕西省教育系统突发公共事件应急预案》、《青岛市教育系统突发公共事件应急预案》(修订)等。一方面，由于高校突发事件无论应急处置体制还是机制都显著不同于中小学及其他教育部门，缺少针对高校突发事件的省、市一级应急预案总体设计；另一方面，高校突发事件的有效处置往往需要多部门联动机制，有些高校应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定，这样就容易导致救援时部门之间、甚至二级学院之间互相推诿。

(三)高校突发事件应急处置法制建设策略

1.建构完善系统的突发事件应急处置法律

从以上分析得知，我国应急处置法制建设存在盲目性和不可操作性。一些应急处置法律缺乏一种整体统一的法制理念和意识基础，上位法和下位法内容“孤立无援”，这种散乱无章严重背离了我国依法治国的方略，在适用时达不到协调统一的实际应用目标，因此我们需要尽快清理过时的应急处置法律法规，完善现行的应急处置预案，健全其他的应对计划，为我国突发事件应急处置真正提供法律上的保护。

2.制定完备的应急处置预案、日常规范性文件和惩罚条例

应急处置预案是预防和处置各种突发事件的预先方案和计划。各高校应在《教育系统突发公共事件应急预案》的指导下，根据学校的实际情况，制定和完善各类应急预案。由于应急预案的制定是一个长期、动态的过程，这就要求在制定时必须考虑预案的可调整和可执行性；

日常规范性文件是指高校关于突发事件应急处置方面的法律法规、一般标准或准则、组织体系、机构职责、日常行为规范等发挥作用的文件。高校必须在遵循上位法规定的前提下配套制定相应规范性文件，通过通知文件、宣传栏、海报等形式贯彻落实下去，保障各部门在突发事件的处置上，做到有法可依、责权明确、服从领导，增强各部门之间联动性。其次是应急管理日常行为规范的制定；

应急惩罚条例的作用是为了保障校园教学和生活秩序，对利用互联网恶意散布谣言，损害学校利益的相关人员进行教导性惩罚，以儆效尤，以提高广大师生的集体意识和责任感，从而达到激励的目的。

3.增强我国突发事件应急处置法律的可操作性

一方面，需将应急处置法律纳入宪法，明确宣告制度，明确突发情况下的实施条件与程序、公民基本权利的保障等，维护国家、政府和师生利益。另一方面，完善我国现存的应急处置法律法规、应急预案，并注重细化这些法律法规、应急预案在应急处置方面的具体规定，弥补缺陷，增强这些法律法规和、应急预案的实用性和可操作性。具体来说，为避免纸上谈兵，高校有关

部门应定期开展应急事件处置演习，对专项预案及规范性文件进行实战检验和经验总结，在原有预案的基础上进行修改完善；用图文并茂的形式将应急处置法律和学校专项预案、规范性文件及惩罚条例编写进学生手册校内发放，也通过开展讲座、海报展览等方式进行宣传教育引导，以便在突发事件发生时师生能做到临危不惧、按图索骥、有序应对。

就高校而言，完善学校突发事件应急处置法律体系，确保校园的稳定与师生的安全是高校的职责，一所高校的领导只有时刻把师生的身体健康和生命安全放在第一位，才能得到师生真心的拥护和爱戴，才能为学校的发展提供保障。

[ 注 释 ]

①F.David，definition of bestiality from the Merriam-Webster Online Dictionary with audio[EB/OL].at http： // www. merriam - webster. com/ dictionary/ crisis，March.15，2015.