探析执法部门对独狼恐怖主义的治理*——以美国和澳大利亚为例

赵鹏荣

江苏警官学院，江苏 南京 210031

2017年英国伦敦芬斯伯里公园区伦敦桥恐怖袭击，2014年加拿大议会袭击事件，2013年波士顿马拉松爆炸事件……，全球恐怖袭击事件不断发生。恐怖主义袭击份子主要由恐怖主义组织进行培训，资助和派遣，但近年来小规模的独狼恐怖主义事件呈现上升趋势。独狼恐怖主义行为是指袭击份子受到现有恐怖主义组织的意识形态影响或任务的激励，独自实施恐怖行为。

一、独狼恐怖主义

“独狼恐怖主义”，也称为“自由恐怖主义”或“个人恐怖主义”，目前并没有能被普遍接受的定义。独狼恐怖主义行为是由不属于恐怖组织或国家机构的单独个体实施的，其策略，计划和行动的实施都是在没有直接指挥和控制的情况下进行的。因而实施的恐怖袭击突发性强，防范难度大，引起了各国执法部门的高度警觉和重视。Bakker和deGraaf指出，独狼“包括各种各样的暴力极端分子、宗教狂热分子、环境和动物权利极端分子、白人至上主义者和圣战分子”。

二、美国执法部门对独狼恐怖主义采取的措施

“9.11”事件之后，反恐成为美国公共政策的首要任务。政府调查人员根据情报和信息挫败了许多恐怖主义阴谋。但是，恐怖主义依然存在，独狼恐怖分子袭击事件呈明显上升趋势。独狼恐怖袭击在极端主义和持不同政见的运动中的频率越来越高，成为恐怖主义和叛乱的战术手段，前景令人担忧。此外，“新媒体”的兴起和新技术为恐怖分子所使用，使其力量倍增，某些独狼恐怖分子还装备大规模杀伤性武器(WMD)，有可能造成更大的混乱。为此，美国执法部门的应对措施如下：

(一)立法

美国政府2001年出台《美国爱国者法案》，授权执法和情报机构收集和分享更多的公民信息。2003年的《加强国内安全法案》赋予执法当局超越2001年《美国爱国者法案》所规定的更大的权限。此外，根据1978年《国外情报监视法》执法部门必须出示相当的证据，证明个人是否代表外国势力行事，但是《加强国内安全法案》改变了这条规定，把涉嫌恐怖主义的所有人包括在内，不管他们是否隶属于外国势力或恐怖组织。同样，2004年《情报改革与恐怖主义预防法案》载有一项针对“独狼恐怖分子”规定，便于对同情国际恐怖主义集团的宗旨，针对不是正式隶属的个人，或可以证明与国际恐怖主义集团有联系的个人进行监督。

(二)社区参与计划

为了减轻独狼恐怖主义的风险，美国政府着手开展社区参与计划。早在20世纪90年代末，联邦调查局开始与民兵组织开展外联计划，以增加合作，缓解双方的疑虑。2011年，美国白宫发表了题为“授权当地合作伙伴，防止美国暴力极端主义”的文件。文件呼吁社区参与，对付政治极端主义的威胁。通过建立社区伙伴关系，可以减少恐怖主义的威胁。任何涉及激进化和暴力威胁的信息都可以提供给社区团体和组织。

(三)情报

美国执法部门抓捕恐怖分子的重要手段之一是从线人处获得情报。由于参与恐怖主义阴谋的独狼恐怖分子人数较少，通过电话或互联网交换信息的机会和时间就会减少，因而给执法部门造成不小的挑战。执法部门必须随时跟进独狼恐怖分子的激进化进程，注意容易受到恐怖主义思想蛊惑的人员，看谁可能成为恐怖分子。为加强信息共享，美国司法部和国土安全部开展了“建立信任社区倡议”，促进警察机构，融合中心和社区之间的更多合作。为这些社区提供宣传教育计划，并鼓励人们提供潜在的恐怖主义阴谋的信息。

(四)网络

有观点认为Twitter这样的在线论坛为恐怖主义提供了支持，是罪魁祸首。某些激进的论坛用户可以拥有多个虚假身份，进行身份转换，网站管理员对网上发布的威胁往往反应滞后缓慢，执法部门也很难追踪。执法部门对付独狼恐怖主义威胁的最有效的方法，也许就是利用包括YouTube和类似平台在内的新媒体来张贴视频，进行宣传，改善公共关系。在技术方面，打击网络极端主义的一项创新举措是某个正在研发的软件程序，它允许美国军方通过使用虚假的在线身份暗中控制社交媒体网站。

三、澳大利亚执法部门对独狼恐怖主义采取的措施

澳大利亚执法和情报机构发现，识别和追踪不同动机的独狼恐怖分子时也面临着许多令人担忧的问题，执法调查变得相当复杂。澳大利亚执法部门重视和着手改善的方面是：

(一)避免执法偏见

独狼恐怖分子来自不同的社会经济和文化背景，但执法部门一直以来更多关注受宗教意识形态影响的恐怖分子。澳大利亚联邦文件《反恐白皮书：保护澳大利亚，保护我们的社区》中指出：当今对澳大利亚利益构成威胁的恐怖分子，是对伊斯兰教进行歪曲和好战的人们，他们要求以暴力作为对不满情绪的回应。由此，澳大利亚警察和情报部门的工作安排，以及情报主导和协调的预防措施，一般都集中于受宗教意识形态影响的恐怖分子，从而导致在侦查发现中“产生偏见”，忽略了具有其他类型的思想动机的独狼恐怖分子，使他们成功隐匿起来。

(二)加强互联网监控

移动电话和互联网上无限量的信息，给执法人员识别和监控工作造成困难。并且恐怖分子还可以利用通信技术的发展轻松计划和实施针对多个地理目标的恐怖攻击。

(三)处理与媒体的关系

2011，挪威人Anders Behring Breivik在挪威政府办公大楼前引爆威力巨大的汽车炸弹，又在首都奥斯陆以西40公里的于特岛枪杀参加挪威工党青年团夏令营的人群，共造成77人死亡，300多人受伤。此人利用审判的契机来尽可能地分享和宣传他的思想立场。恐怖分子利用媒体的关注确保他们的信息得到传播。执法部门必须正确处理与媒体之间的关系，保证其正常警务调查活动不会受到媒体和新闻自由的干扰，对社会公众保持信息公开透明，准许社会公众对执法人员的自由裁量权的使用进行监督。

(四)加强执法机构间的信息分享

执法和情报机构必须具备无缝对接信息和处理数据的能力，以确保发现和识别可能的独狼恐怖分子。澳大利亚联邦采取机构分层方法，通过比例和问责回应的方式来识别和调查感知的威胁。联邦警察局收集犯罪证据信息，安全情报组织收集威胁澳大利亚的国家和国际安全利益的情报信息。

(五)注重发挥社区的作用

社区公众在公共场所与独狼恐怖分子有所交集，往往能够更好地发现异常，识别有问题人员。自2001年以来，澳大利亚执法和情报部门和社区之间就一直保持合作的关系，进行统一协商。

四、对我国执法部门的启发

我国2016年施行的《中华人民共和国反恐怖主义法》并未设有反独狼恐怖袭击的条款，希望未来在我国刑事立法和反恐怖主义法中能有所增设。同时，面对国际独狼恐怖袭击的严重威胁，借鉴美国和澳大利亚执法部门的经验和工作的重点，我国的网监部门应做好对互联网络各社交媒体和平台的监控工作；情报部门要善于发现有价值的线索，并利用大数据分析独恐分子的网络行为轨迹；社区警务人员应该调动社区的人力资源，将独狼恐怖分子的异常行为和行为轨迹纳入社区警务线索收集的范围。