城市房屋征收中的公共利益问题研究

宋香达

天津市滨海新区塘沽人民检察院监所检察科，天津 300450

近些年来，房屋征收问题屡屡进入人们的视野，一是各地因征收补偿引发的流血事件，二是某些人借房屋征收与城市改造攫取私人利益，一个“拆”字，不知触动了多少国人的神经。在我国，由于实行以公有制为主体的生产资料所有制，城市土地为国家所有。公民购买住房，地上房屋即为公民私有，但房屋不可能与土地相分离，根据一物一权原则，公民对所占土地只拥有使用权，这就形成了土地所有权与房屋所有权的分离。当征收部门从事房屋征收活动时，依法是一个收回土地使用权，对公民私有住房进行征收并给予补偿，取得房屋所有权，然后对房屋进行实体处分的过程。房屋征收事关民生，牵一发而动全身，一连串的事件也给征收活动的合法性打上问号，引起从政府到民间包括媒体的高度关注。在这一过程中，始终脱不开对公共利益的讨论，公共利益是保证征收合法性的重要依据，是否以公共利益为目的，是牵涉到限制权力、保障权利这一宪法要义，关系社会公平正义和科学发展能否实现的重要问题。

一、房屋征收中的私人所有权

从古老的自然正义到18世纪的启蒙思想，公民权利与自由一直是西方法哲学所讨论的核心话题之一，随着经济社会发展，个人主义思潮逐步占领了西方价值观的主流阵地，法律对公民人身和财产权利的保护日臻完善。以1789年法国《人权宣言》为标志，体现出私有财产神圣不可侵犯原则的崇高地位。西方流传着一句著名法谚：“风能进，雨能进，国王不能进”，说的是公民的住宅权利，住宅权虽作为一种人身权利，但它显然是以房屋所有权或使用权为基本依据，因为拥有住宅不仅仅意味着拥有财产，住宅是人之居所，是公民权利和身份的象征，也是精神上的寄托和庇护。人居住于自己的房子中，才能感受到一种归属和安全；居者有其屋，才能保持社会的和谐稳定。“在我拥有的空间内，我就是自己的国王！”我国宪法第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”，非法进行强制征收是对私人居住权利“冷漠的侵犯，我们不可能再奢求如荷尔德林所言‘人，诗意的栖居着’了，但求太平地蜗居就不错了。”

二、房屋征收中的公权力行使

房屋征收是涉及政府有关决策机关、征收部门和房屋所有权人三方甚至多方的行政法律关系，征收活动具有极强的命令性和强制性，被征收人的对抗能力有限，个体私利服从集体利益，是公权力得以广泛运用的基础。尽管我们面临着实践中的种种乱象，政府动辄以公共利益需要征收房屋，不过，以此否定房屋征收活动并不公允。从实际情况来看，一方面，从中央到地方，政府承担者发展经济、改善民生的重担，另一方面，人多地少、发展水平低、区域不平衡的国情也不得不正视。而且，在许多情形下，关涉集体利益需要的活动并不能得到个体主动极响应，公共资源的适度使用在自治状态下难以维持，造成了“公地的悲剧”，“每一个追逐个人利益的人的行为最终会使全体走向毁灭，公地自由会毁掉一切。”可见，高度的社会自治并不现实，只有发挥公权力职能，才能充分保证集体利益，也唯有运用公权力，才能摆脱私权滥用的阻力，有效推进我国城市化建设和经济社会发展。因而，个人私利为社会公益做出让步是需要的，这种情况在任何时候都是存在的。

三、公共利益存在之必要性的考量

在我国现行的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》中，对房屋征收中都作出了“公共利益”之限定，能够对地方政府过度依赖土地财政和房地产业的现状加以约束，推动房屋征收活动公开化、规范化，既尊重了公民自由，又彰显了公平正义，符合建设社会主义法治国家的目标。从前面的论述中我们可以看到，房屋征收活动表现为公权力和私权利的碰撞，政府征收房屋本质上是公权力介入私权利的问题。公权力的强势地位不言而喻，但是私权运行方式和保障机制的弱势性并不必然意味着其价值评价上的弱势。《土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”公权力介入私权利的法律依据何在呢？“政府的拆迁行为表面上是基于其代表国家以土地所有权人身份收回土地使用权，但是土地上的房屋对于被拆迁人来说也是有所有权的。根据民法原理，两个所有权之间并无优劣之别，即使是从房屋所有权人拥有土地使用权来讲，使用权也属于财产权保护范围内，公权介入私权只能基于一个理由，即公共利益，否则该公权的行使就是失当的，甚至是在滥权。”所以，基于公共利益，是政府干涉私权，征收私人房屋产权的唯一合理依据。

四、公共利益的界定

我们已经认识到公共利益之限定的必要性，但是却没有完全界定公共利益的可能性。由于主客观方面的原因，指望法律给“公共利益”作出一个明确定义是不切实际的。我们很难确切断定公共利益具体指什么，但是我们可以建立一套规范的机制，用以判断我们征收行为是否符合公共利益。可即便如此，公共利益的范围仍然显得抽象。边沁认为：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成起成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。”①实际上，这种利益总和不是单个成员利益的简单相加，而是体现为一种整体与部分的辩证统一关系，通过系统优化，达到整体的效益的最大化。社会法学派代表人物罗斯科·庞德写道：“我们为社会利益着想，但仍必须重视个人利益，重视人们的整体要求和个人要求，承认并保证人们自由追求个人意愿、实践上帝所赋予的理性权利。我们应该在承认个人道德、社会生活的基础上强调社会利益，但必须牢记，这种个人生活是自由的。”②应该说，庞德的这一观点颇为深刻。政府握公共利益的矛头，民众持个人利益之柄，既要维护公共利益，又要使个人利益有所保全，做出利益判断，其实就是冲突之整合，是一个价值高低的权衡过程。

2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止了原来的《城市房屋拆迁管理条例》，代“拆迁”以“征收与补偿”，体现了中央对法治文明的取向。同时，对公共利益进行了概括加列举的阐述，也保留了一定余地，该法第八条对公共利益做出了比较详细的规定。③从中可以看出，国家对公共利益的认定定位于“保障国家安全、促进国民经济和社会发展”等宏观层面，值得讨论的政府征收房屋进行商业开发的性质，该法没有明确涉及。

笔者认为，经过前面的论证，房屋征收不可避免的是在某种意义上侵犯了一部分人的生存和自由权，尽管这种开发在某种程度上也能使民众受益，包括增加税收和促进就业，尽管被征收人也能够获得“适当的补偿”，但实际上与损失相比，民众的收益是微小的，开发商甚至是官员的获利是巨大的，而且之所以规定“公共利益”的目的就在于这种遏制不正当征收以满足私人暴利的现象。长远的看，盲目征收房屋用于商业开发也并不是健康的经济发展方式。因此，不论从文义上还是从目的上看，商业性开发都不符合公共利益的规定，应予排除。

与此同时，判断是否符合公共利益，还应当考虑一种比例原则，刑法上的紧急避险对此就颇有借鉴意义，紧急避险表现为一种不得已地侵害较小法益的行为。放到房屋征收问题上看，房屋所有者的合法权益在先，这时，只有那种显著的更大的利益、迫不得已需要征收私有房屋的利益，才真正是房屋征收中的公共利益。在征收过程中，给予“公意”以充分尊重，使民众真正感到“他们曾被聆听，并将再次被聆听”，④⑦那么公共利益，才能得到最切近正义和真实的判断。

[ 注 释 ]

①[英]边沁.道德与立法原理导论.时殷弘，译[M].商务印书馆，2000.58.

②[美]庞德.普通法的精神.唐前宏，译[M].法律出版社，2001.77.

③“(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要.”

④[加]泰勒.吁求市民社会.宋伟杰，译.文化与公共性[M].三联出版社，1998.