我国城乡规划公众参与制度研究

杨小飞

山西大同大学法学院，山西 大同 037009

随着我国城市化进程的不断推进，城乡规划越来越多的关系到了公众的切身利益。因此，公众的参与程度如何，他们的诉求是否真实充分的得以表达直接关系到了公众利益的维护和保障。公众的积极参与，不仅有利于提高政府进行城乡规划时的科学和合理化程度，也有利于加强对政府有关部门进行城乡规划管理活动进行监督，预防腐败的发生。为了保障公众在城乡规划中的参与活动，2008年《城乡规划法》中明确规定了城乡规划过程中的公众参与制度，在法律中明确规定了要通过“论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”①，从而提高决策的民主化和科学化，这也反映出了我国城乡规划公众参与法制化的重大进步。

一、我国城乡规划中公众参与制度的意义

受制于当时我国社会的发展程度相对较低，公众参与城乡规划在我国起步相对较晚，这个概念从国外引进大致是在上世纪九十年代。随着经济和社会的不断发展，我国市场经济体系的逐步建立和运行。市场经济呈现出了多元化的趋势，投资主体也出现了日益复杂和多元，不同的利益主体的利益诉求也增多了。城乡规划要带动城乡建设的发展，就必须适应市场经济的运行机制。正是在这样的背景之下，公众参与机制被引入到了城乡规划活动中，使得城乡规划越来越具有公共性，公众参与在城乡规划中所起的作用也愈来愈强。

(一)充分体现了我国民主政治的蓬勃发展

公众参与制度是现代民主在行政管理活动中的具体体现，也是现在大多数国家普遍采用的一种制度。新中国成立后，中国共产党明确了人民当家作主的执政纲领，奠定了公众参与民主政治的基础。随着我国经济和社会的不断发展，民主法治化的程度也不断提高，1982年我国宪法中明确赋予了人民依照法律规定来行使管理国家事务、经济文化事务和社会事务的权利，这也为公众参与城乡规划活动奠定了法制基础。事实也证明公众参与城乡规划活动，有利于政府部门科学合理的制定符合人民需求的城乡规划。随着《城乡规划法》等相关法律中对于公众参与制度的不断发展，必将推进我国的民主政治建设进一步发展。

(二)有利于化解社会矛盾

当前我国经济发展正处在转型发展的重要时期，社会呈现出了一个多元化的利益格局。城乡规划工作不仅仅是技术问题，更牵涉到了各方的利益，城乡规划最终也往往成为了各方利益博弈的结果，这也使得城乡建设中由于各方矛盾尖锐冲突而引发的恶性事件时有发生。只有让公众广泛的参与其中，才能够平衡好各方的利益冲突。过去的城乡规划中往往是由政府垄断了规划的全局，采取封闭运行的管理模式，而这样的模式显然已经不能适应社会多元化的发展需求。政府必须要建立一种顺应社会经济民主发展需要的合作化的参与机制，更多的吸收公众参与到城乡规划活动中来，听取他们的意见，并对公众的意见给予充分的考虑和及时的反馈，以达到各方共赢的结果，有效的化解因此而带来的社会矛盾。

(三)有利于实现规划决策的科学和合理化

目前城乡规划的起草制定主要还是由政府牵头，由相关政府职能部门来完成，通过运用城乡规划的专业设计，最后以规划图纸图表来展现出他们城乡规划的整体思路。实践当中，在这个过程中公众难以参与进来，制定草案时难免会因为部门利益等原因而使得规划因为不符合公众的愿望而在实施过程中产生分歧和矛盾。作为生活在规划范围周边的居民而言，他们可能祖辈都生活在这里，对当地的生态环境更为熟悉和了解，而且他们也是城乡规划成果的直接受用者，因此他们对于城乡规划的建议和诉求对于城乡规划的科学化和合理化起着非常重要的作用。通过广泛征集公众的意见，可以纠正政府在规划中的想当然的一些错误，使得政府的规划设计可以与公众的需求相一致，从而促进城乡功能的不断完善。

(四)保障城乡规划得以顺利进行

公众可以直接感知到城乡功能是否能满足其社会生活的需求，所以公众的合理意见能否得到采纳也左右着他们对于城乡规划及城乡建设的配合程度。如果能在规划起始的立项时期能够征求周边人民群众的意见和呼声，在制定和决策的过程中邀请公众参与讨论，对他们的建议能够及时给予回复和反馈，这样无疑有利于预防和化解公众的抵触情绪，协调好城乡发展进程中的矛盾，保障城市规划能够按计划顺利开展和执行，使城乡功能更加趋于合理和科学。现实生活中的大量案例也反映出来如果得不到公众的支持，难么城市的规划的发展是很难顺利进行的。很多钉子户之所以不配合也是由于他们并不了解城市规划发展与其自身生活之间究竟是什么样的关系，也不知晓当地城市发展的未来规划前景如何。如果能让他们积极参与其中，让他们明白城市规划发展给其自身发展会带来更大的机遇，他们也就不至于产生抵触的情绪了。

(五)有利于实现依法行政

从另外一个方面来看，公众的参与还可以起到对于政府的有力监督，预防政府与开发商利益勾结，防止腐败行为的发生。城乡规划中大量的拆迁和新建背后都是巨大的建筑工程，这也意味着有巨大的经济利益的存在。如果没有必要的监督和制约，那必然会成为腐败的隐患，要实现阳光下的城乡规划活动没有公众的参与显然是行不通的。实现对政府权力的有效监督，规范其依法履行规划行为必须加强信息公开，必须拓宽公众参与城乡规划的渠道。城乡规划是政府行使其管理权力的体现，在权力行使的过程中必须做到维护公众的利益，接受公众的监督，这样才能实现真正的依法行政。

二、我国城乡规划中公众参与的现状

2008年实施的《城乡规划法》第二十六条就规定了城乡规划在获得批准后编制机关必须及时公开规划，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但是在这部法律中并没有明确的规定参与城乡规划制定、实施主体的权利与义务，更多的内容是围绕政府如何开展城乡规划行为展开的，倾向于政府的行政管理活动的保障，涉及公众参与的规定则很不完善。

(一)参与主体的不明确

虽然《城乡规划法》中确立了公众参与的基本制度，但更多是原则性的规定，在参与规划的公众范围的选择上并没有明确的规定。由于参与主体范围的不确定性，也使得一些地方政府部门以此为托词，在选择参与主体时往往是依照其自己的需求来进行选择使得选择的对象范围深度和广度都达不到理想的标准。这样不仅造成收集到的意见带有片面性，不能准确客观的反映出公众对城市规划的意见和看法，而且客观上也限制了公众的参与权利。究其原因，一方面是由于中国历史上长期处于中央集权制的模式之下，国家是管理社会的主体，个人利益是必须要牺牲服从国家、集体利益的。另一方面，一些部门依然是官本位思想作祟，认为公众参与城乡规划活动是在干预自己行使职权的活动，是对自己规划成果指手画脚，因此从心里排斥公众的参与。

(二)公众参与形式化

我国《城乡规划法》中对于公众参与的具体流程，特别是公众的权利保障缺乏细化的可操作性的规定。现有的法律主要是围绕政府部门如何编制城乡规划、城乡规划的具体实施环节以及如何划分规划部门的相关职权和职责来展开。对于公众参与规划的具体范围、公众的权利和义务、公众参与的程序以及相关法律救济的内容都缺乏明确的规定。例如在立法中，只在涉及村庄规划时提到了村庄规划必须由村民会议或者村民代表会议讨论同意才可以报送上级审批。而对于村庄以外的城乡规划活动中，公众能够参与的只限于规划草案编制完成后的讨论环节，而且讨论的反馈也缺乏明确的规定，这也就使得所谓的讨论最后都沦为了过场，有时虽然经过讨论，但其结果对整个流程并不起到实际作用。

(三)信息公开不得力

公众参与城乡规划管理活动的前提是其知晓政府的规划信息，获取的信息是否全面直接关系到了公众参与活动的效果，而城乡规划信息的获得主要还是取决于政府对于城乡规划信息的公开程度。在现在参与制民主发展的大背景下，公众应当享有对政府的知情权，有权依照法律规定的方式去了解政府决策的产生，参与监督社会公共事务的管理和决策。但是这些权利如果要落实，则必须要了解相关的信息才可能实现。公众只有在知晓了政府的规划行为时才有可能参与进来，政府信息公开的程度直接决定了公众的参与是否顺畅。但是目前我国《城乡规划法》中对于城乡规划信息的公开偏于原则性，对于公开的方式和公开的范围却并没有明确的规定，这也就造成一些地方政府只在其部门网站公布规划的内容。如此一来，如果不是每天查看政府相关部门网站，民众很难知悉政府城乡的规划实质性内容。

(四)公众参与热情不高

由于传统观念诸如多一事不如少一事的影响，公众参与社会管理的意识淡薄，参与的热情度并不高。人们普遍把城乡规划作为政府的事情，大多数人懒得问也懒得管。再加上有关部门只在其部门网站公布信息等原因，使得城乡规划这一个关系到每一个公民切身利益，甚至关系到子孙后代发展的大事反而没有获得人们应有的重视。城乡规划法中对于公众参与制度的立法多是原则性的规定，可操作性差，这也造成了的公众参与城乡规划活动很多只能流于形式，其意见并没有被政府所吸纳，公众并没有真正的参与到城市规划活动中。我国城乡规划中公众参与程度不高还有一个很关键的原因就是公众反馈制度的缺失。由于立法中缺失了对于公众意见反馈的规定，这也使得公众在意见提交后往往是得不到任何反馈的，久而久之也就逐渐失去了参与的兴趣。

(五)公众的参与形式单一

《城乡规划法》第二十六条规定被视为是公众参与城乡规划的形式的主要规定，立法中明确列举了“论证会”、“听证会”这两种方式，还概括规定了“其他方式”这一兜底方式。实践当中公众参与城乡规划的形式主要包括座谈会、论证会和公众直接参与等几种方式。专题会是城乡规划中常见的一种方式，但这样的会议往往政府部门在选择参会人员时是按照自己的需求来进行的，无论是在覆盖面还是深度方面都不尽如人意。论证会一般是由政府组织相关领域的专家来参与，也是目前比较通用的一种征求意见的方式。显而易见的是，专家意见只是少部分人的意见，很多时候并不能真正的代表辖区范围公众的意见。公众直接参与的方式当然是其中最能体现民意的一种参与方式，公众可以直接把自己的意愿表达出来，与政府的规划部门直接对话，但是这样的方式是否属于“其他方式”有待法律的明确规定。

三、完善我国城乡规划公众参与制度的构想

(一)合理确定主体的范围

城乡规划的结果直接关系到周边居民乃至更广范围内的公众的利益，因此城乡规划的参与主体也应当具有广泛性，这也是城乡规划制度自身的性质所决定的。要科学合理的做出城乡规划，既要听取专家学者的意见，更要充分的尊重民意。公众有效参与可以充分的保障决策的民主性，专家学者意见则可以保障决策的科学性，最后需要的是行政机关在决策时平衡各方的利益。在参与城乡规划的制定时，参与的主体除了要包括传统意义上的受规划影响的个体的公民以外，还应当包括房地产企业、环保组织等社会组织。为了保证公众参与活动的有效性，最好的途径就是推进各个利益分散的主体的组织化。其中对于个体的公民而言，现在比较实际的办法是依托村民委员会或者居民委员会等基层群众自治性组织的力量，改变他们与其他组织化的利益集团在公众参与过程中的力量不对等的问题。

(二)提高公众参与的积极性

针对前述我国公众参与程度热情较低的现状，政府部门应当加大法治宣传和教育的力度，培植好城乡居民参与城乡规划的土壤。加强政府的宣传和对于公众的培训教育，可以有力的提高公众的参与意识。此外，在城乡规划的不同阶段采取灵活多样的参与形式，例如调查问卷、电视采访，必要时还可以采取投票等方式来进行。特别是在现在新媒体发展的时代，采取微信或者微博问卷的方式来收集民意。同时还应当建立公众意见的收集反馈机制，对于公众的意见要有专门的人员负责整理汇总，特别是网络征求意见环节一定要对于公众的意见给予及时的反馈。特别是对其中一些合理建议如果被政府采纳的，政府还应该对其进行奖励，以提高公众的参与度。

(三)完善城乡规划的制度设计

只有在立法时将参与城乡规划的公众范围、政府相关信息公开的范围、公众参与的权利义务、公众参与规划的具体流程、相关权利的救济和保障等内容明确规定，并纳入到城乡规划的立法体系中，以法律的形式制度化才能有效的保障公众参与城乡规划的权利能够真正得以实现。只有在法律制度中得以明确，公众参与城乡规划才能有保障。完善了城乡规划法中的公众参与法律机制，才能使公众真正享受到法律赋予自己的参与权利，在权利受到侵犯的时候能够救济自己的合法权利，使公众积极的参与到城市规划城市建设当中去，自觉的维护城市建设，把城市规划作为全社会公众共同的事业去做。

[ 注 释 ]

①《城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见.”