“一枚印章管审批”改革倒逼做好顶层设计和制度安排

中共云南省委改革办改革秘书处处长

中共云南省委党校第42期中青班学员

党的十八大以来，深化“放管服”改革推进政府职能转变、提升服务水平，成为我国全面深化改革的重要内容。其中，行政审批制度改革成为政府自我革命的“先手棋”和“当头炮”，在地方政府普遍设立政务服务管理局和政务服务中心的基础上，以四川省成都市武侯区和天津市滨海新区为代表的部分地方政府率先设立专门的行政审批局，将分散在各个行政主管部门的行政许可事项统一划转至行政审批局，实行“一枚印章管审批”，成为行政审批制度改革的最新创举，中央对此给予鼓励和支持，并于2015年3月在多地启动了相对集中行政许可权改革试点工作。云南省于2017年3月部署在楚雄州的楚雄市、永仁县、元谋县、楚雄经开区等地先后成立行政审批局开展试点探索。至目前，全国已有16个省、160多个州市（其中含银川、西宁、南宁、沈阳4个省会城市）、县、区单独设立行政审批局进行改革试点。

2018 年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，明确在有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行“一枚印章管审批”，旗帜鲜明地鼓励和支持这种改革模式。2018年10月，云南省出台了《深入推进审批服务便民化工作方案》，要求在129个县（市、区）依法设立行政审批局，实行“一枚印章管审批”，覆盖了全省所有县市区，改革的力度更大。楚雄州的一市两县一区“一枚印章管审批”改革试点探索，为下步全省县（市区）全面推行这项改革提供了可复制推广的做法和经验。同时，他们在实践中面临的一些困难和问题，也要给予高度重视，提前谋划解决方案、预案，做到谋定而后动，稳妥有序推进面上改革。本文以楚雄州四个试点地区实践探索面临的共性问题为导向，全面分析需要从中央和省级层面系统谋划和统一安排解决的堵点、难点问题，提出一些有针对性的对策和建议。

一、解决“审批行为合法性”问题，需要统筹考虑法律法规的制定修订

目前，用于指导地方行政审批的上位法修订未及时跟进，一些专业性较强的审批事项法律责任主体还在原单位，这些事项一旦纳入行政审批局后，势必缺乏上位法支撑，导致审批事项的法律责任主体与实际审批机构和行为不统一，容易产生权责不清的矛盾。同时，还会遇到诸如各上级主管部门对行政审批局的“一枚公章”的效力不承认、各横向主管部门对“一枚公章”的责任承接推诿扯皮等问题。楚雄州环保局和永仁县林业局反映的这方面问题很具有代表性。

如，2017年7月，国务院发布新修改的《建设项目环境保护管理条例》，明确取消了环保竣工验收审批，但《固废法》和《噪声法》未同步进行修改，固废和环保设施依然要环保部门进行验收审批；另外，2016年7月，国家环保部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，明确取消环评资质要求，而环评法依然对资质进行要求，导致此项改革推进缓慢；再有就是环境影响评价技术导则与污染防治技术的发展不相适应，造成人力物力的浪费，同时影响项目推进。

再如，《植物检疫条例》第二条、第三条之规定：“林业主管部门所属的植物检验机构，负责执行国家的植物检疫任务。”同时，根据《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第二条、第三条之规定：经省级以上林业主管部门培训，考试合格取得《森林植物检疫员证》的专业技术人员才能签发《植物检疫证书》，同时还应具备一定的学历和专业知识。因此，行政审批局办理该审批事项时，还必须加盖林业部门的公章才具有法律效率。

在改革进程中，法律法规的制定和修订通常有很大的滞后性，但重大改革又必须于法有据，需要法律法规的引领和适时跟进，行政审批局改革模式需尽早得到合法性承认，并尽快理顺政府行政体制。特别是在中央已经鲜明支持和鼓励该改革模式，并明确“依法设立的行政审批局办理的行政许可等事项具有法律效力，原主管部门不得要求企业和群众再加盖本部门印章，杜绝重复盖章”的要求，在上位法的修订方面就要相应同步跟进，否则各地在普遍推行“一枚印章管审批”改革时，尽管有中央的明确要求和省的决策部署，但部分审批事项将难以推进落实，行政审批局将不可避免陷于被动尴尬境地。

二、解决“审批工作纵横向衔接难”问题，需要统筹考虑上下机构的职责同构

在一级政府内设立行政审批局，通过职能转变和权责划转，将行政审批权归总由行政审批局来行使，这是一种政府部门间的横向关系调整。这种“横向集中”改革有效突破和解决了传统政务服务中心的局限与不足，但同时也打破了纵向上部门间的平衡关系。一直以来，我国纵向政府关系呈“上下对口、左右对齐”的“职责同构”格局，从上到下各级政府的职能部门往往是对口设置，“条条”管理、自成体系较为突出。在这种背景下，仅在县市区级成立行政审批局，必然产生横向集中行政许可与纵向行政管理体制的矛盾。调研中，楚雄、永仁、元谋三个市县行政审批局成立后很快就面临了这样的问题和挑战，三个市县行政审批局没有相对应的州级主管部门，在工作实践中，行政审批局需与20多个县级平行职能部门协调沟通，很多审批事项还需与其对应的州级职能部门分别汇报衔接，同时还要应对来自多个上级部门的大量业务指导、政策学习、目标考核等对接工作，这不仅增加了沟通协调的难度，而且极大耗费人力资源成本，影响行政审批工作效率。

基于上述难题，云南省已于今年5月作出制度安排和政策设计，要求健全县（市、区）审批服务部门与同级监管部门及上下级部门间的工作协调配合机制，加快推进“一颗印章管审批”，进一步完善省级政府部门行政许可权向一个内设处室集中，州市级政府部门行政许可全面实现向1个内设科室集中。相信正在推进的党政机构改革制定部门“三定”方案中已统筹考虑，实现省级与州市级行政审批职责同构。在州市与县（市区）更要考虑上下机构匹配和职责同构问题。建议在州市级成立政务服务管理局，加挂公共资源交易管理局牌子，设立公共资源交易中心和行政审批服务中心，州市级政府各部门审批科要求全部进驻行政审批服务中心，形成物理聚合开展集中审批服务。在县（市区）级成立政务服务管理局，加挂行政审批局和公共资源交易管理局牌子，设立行政审批中心、公共资源交易中心和便民服务中心。县级这样设立更合理些，因为政务服务包含了行政审批和公共服务，行政审批仅仅是政务服务中的重要内容，若用行政审批局加挂政务服务牌子，有小包大之嫌。

三、解决“审批效率与审批质量”问题，需要统筹考虑集中审批的适用范围

行政审批制度改革的核心在于理顺政府与市场、社会之间的关系，厘清政府职能的合理边界，明确界定不同层级政府的权责，弄清楚哪些职权应当取消，哪些职权应当下放，哪些职权应当保留并加强，切实把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。而成立行政审批局则主要是在审批流程和效率上进行改革，行政审批局所要实现的审批效率提升，很大程度上也是基于审批流程再造、规范和优化，更多体现的是行政效能改善，而不是行政审批质量的提高。

从楚雄州四个试点地区实践来看，在处理审批效率与审批质量方面进行了一些有益探索，他们并没有将全部行政许可事项纳入行政审批局，划转的审批职能部门及事项也是结合本地实际统筹考虑。如楚雄市共划转14个部门111项审批事项，永仁县共划转19个县级部门141项行政审批事项，元谋县共划转14个部门130项审批事项，楚雄开发区共承接7个州级单位和8个市级单位的38项审批事项。四个试点地区在改革实践中，他们归集审批职能及其事项均经过多轮清理、调整、规范后再逐步划转，较为科学可行的做法是，对一些要件清晰、程序简单、易于识别的许可事项，可以集中起来交由行政审批局审批，但是专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中并划转到行政审批局审批。例如公共安全、环境保护、食品药品、国土规划等专业领域和不可修复领域的审批事项，则需要放在原来的专业部门审批，由原单位专业部门提供技术保障和政策支持更为妥当，此类事项若划转至行政审批局，将很难保证其审批质量。涉及重大项目许可及实践前沿项目许可等审批事项，则需要采取集体协商审批的办法，由政府主管部门召集专家学者、业界代表等利益攸关者进行充分讨论后才能决定，这些事项也不能简单划转至行政审批局独立审批。

四、解决“审管责任划分难”问题，需要统筹考虑审批和监管的职责权限

审批与监管适当分开，目的是探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互衔接的工作机制，形成“谁审批谁负责，谁主管谁监管”的责任链条。但是，楚雄州四个试点地区在实践中面临着审批和监管的责任划分难问题，可能出现审批与监管相互脱节或割裂的弊端。他们反映，对于那些只需形式审查就能作出审批决定的事项，审批责任与监管责任相对比较容易划清。对于需实质审查才能作出审批决定的事项，若审批与监管均有责任，审批部门与监管部门职责如何划分有待进一步探讨和厘清。比如一些需到现场踏勘又兼具执法的审批事项，一些涉及收费的项目是由主管部门继续收取，还是划转至行政审批局收取等需给予明确和确定，这些都是在实践探索中面临的很具体的问题。

因此，要从制度和机制上来科学设计、合理划分，确保“审批”和“监管”实现相互衔接、无缝对接。一是深化事前审批改革，从上至下审慎处理好审批权“保留”“放下”和“下放”的关系，不断规范审批流程，划清审批责任，做到权责明确，公开透明。二是由各级编办牵头，行政审批局和各行业主管部门密切配合，理清每一个审批事项的审批过程及后序监管等各环节的责任链条，进行闭合式全流程再造，避免出现真空地带，对一些可能扯皮的环节更要作充分考虑、明确职责。三是各行业主管部门要创新监管方式，多采用以防范为目的的柔性监管、大数据为基础的动态监管和非现场监管，严格实施“双随机”抽查制度，避免监管执法的随意性，压缩自由裁量权空间。四是着力打造全方位监管体系，在更多领域采取综合监管，形成职能宽泛的综合监管队伍，对相关专业性强的监管职能暂时不具备整合条件的，要建立各相关部门间协调联动、密切配合监管机制，形成监管合力。

五、解决“部门专网条块分割”问题，需要统筹考虑部门专网的整合融合

调研中四个试点地方均反映，行政审批局虽从体制上打破了各个部门之间的界线，但由于大多数部门都在使用国家部委或省级行业主管部门统一建设的审批专网，而且只有在这些专网上操作，才能发放申请人所需要的证书，造成同一审批事项的数据重复录入，浪费了大量的人力物力。因此，行政审批局如何接入部门专网成为困扰大家的一个难题，一些部门授权需州级甚至省级主管部门批准，接入设置难度较大，影响正常审批。楚雄州委编办就此专门作了梳理分析，在网络融合方面，改革涉及林业、市场监管、民政等9个部门的30余个专网或业务平台，部分审批事项办理使用部门专用网络，与互联网、政务网不兼容，受技术、经费等影响和需网络授权等行业制约，部分审批事项还不能实现信息共享和网上审批。因此，应从国家部委和省级层面自上而下进行统筹设计，切实解决部门专网“条块分割”和“信息孤岛”问题，通过大数据的信息平台为审批机制创新提供信息共享支持。一是对现有政务服务涉及的政务服务网上大厅、投资项目在线审批监管平台、投资审批中介超市等业务信息系统进行规范和调整，按照业务功能进行重组，解决同一部门业务信息不互通、多个系统多重管理等问题；二是尽快完成省级相关部门的专网业务系统的数据对接，对政务服务平台可替代的系统进行整体替代，对不能替代的业务系统也要统一受理、办理入口，同时实现原有审批结果信息归集到省级电子证照库和信息共享平台；三是加快政务服务管理平台和投资项目在线审批监督平台的功能完善，按照以审批结果为导向的思路，推行审批结果标准化，实现以规范审批结果来解决平台应用率低和审批服务“体外循环”问题；四是从省级层面完善信息双向推送机制，利用电子政务服务网上平台与各监管责任部门建立审批信息双向推送通道，实现审批与监管的双向推送和无缝对接；五是同步规范乡镇级政务服务平台的应用，乡镇、村（社区）在政务服务自助服务成熟的条件下，可以采用自助设备覆盖，由乡镇、村（社区）管理人员辅助群众自助办理，让群众办事像银行柜员机取钱一样方便。

六、解决“审批人员晋升瓶颈”问题，需要统筹考虑这一群体的人事安排制度

行政审批局作为一个新组建的机构，自身各方面的制度建设都需要在实践中不断完善，特别是科学的人事管理制度设计处于核心关键地位。楚雄州四个试点地区的审批局，都是在摸底调查准确锁定审批人员的基础上，按照“编随事走、人随编走”的原则，同步划转编制和人员。楚雄市核定编制52名，划转26名；永仁县核定编制29名，划转13名；元谋县核定编制58名，划转29名；楚雄经开区核定8名，进驻9人。划转的这些人员基本上是原单位的“精锐部队”，但目前对审批工作人员的管理制度还不健全，特别是缺乏明晰的职业流动和培训成长机制，加之审批工作专业性较强，这类工作人员将来很难获得转岗或晋升机会，无形中限制了人才的成长和发展，而且审批业务学习任务较重，很多政策法规需要原职能单位解读和培训，行政审批局内部较难提供全面支持，人才建设也面临着挑战。再有就是，大家普遍反映从上至下审批权限下放了，也就是事权和责任下放了，但相应的编制、人员、经费、技术等并未同步下放，造成基层缺编、缺人、缺钱、缺技术支撑，很多审批事项接不住、办不了、落实难，这个问题是基层的一大痛点、难点。

这些问题需由省级层面统筹解决，在制定政策时充分考虑基层的实际困难与具体需求，从人员编制、工作经费、专业技术、设备装备等方面适当向基层一线给予倾斜支持，县级政务服务大厅的规划和建设也要从政策和资金方面作适当统筹考虑。特别是在作人事管理制度设计安排时，要关注这一群体，为审批人员预留上升空间、畅通晋升渠道，制定相关的配套政策措施。如楚雄州四个试点地区的行政审批局，在编制内有公务员、事业单位管理人员、事业单位专业技术人员三类，特别是事业单位专业技术人员设岗定责、职称评聘、职级晋升等一系列关乎职工个人切身利益问题，要研究出台相应的配套政策加以落实，让划转人员安心工作，同时也是为下步全省全面推开减轻阻力、压力。