我国农业推进PPP模式的实践与路径分析

张 滢

（河南牧业经济学院工商管理学院，河南郑州450044）

我国是农业大国，虽然21世纪以来城镇化建设持续加速，但截至2016年年底，仍有超过40%的人口居住在农村。国以农为本，农村和农业的发展关系问题是关系到国计民生和粮食安全的大问题，解决好农业、农村、农民“三农”问题，对我国经济、社会和谐稳定发展的意义不言而喻，因此，“三农”问题长期以来都受到国家的重点关注，2004年以来，国务院出台的“一号文件”已经连续12年聚焦“三农”问题，关注农村发展。随着国家重视程度的不断提升，我国农业发展迅速，目前正处于由传统农业向现代农业转型升级的关键阶段，农业现代化转型的成功，不仅须要投入大量的资金，更须要合理高效地配置资金，提高资金的利用效率。然而以上问题仅靠政府难以顺利解决，在此背景下，农业部门的公私合作（public－private partnership，简称PPP）模式成为解决问题的关键［1］，也受到了政府的重视，2015年国务院办公厅要求各级政府的财务部门应在农业服务部门适时推出PPP项目。虽然国内外并无太多农业PPP的实施案例，但我国的农业综合开发已经实施多年，其中多个项目与PPP运作模式较为接近，这使得我国具备了实施农业PPP的基础条件，我国农业产业发展基金（简称“农发基金”）的运行模型也同PPP模式较为接近。因此本研究结合我国农业发展的具体特征，通过分析PPP模式下农业投资资金的导入机制和利用机制，尝试为我国农业PPP模式的进一步发展找到合适的路径。

1 农业领域引入公私合作模式的必要性

与第二、第三产业相比，农业在具有经济属性的同时，还具有一定的社会属性，农产品的种植和生产对于保障国家经济和战略安全、保证居民生存和发展的需要具有重要的作用，农业的经济属性和社会属性决定了其在国家发展中的特殊性，农产品的准公共物品属性则决定了政府在保证其足额供给上应承担重要的责任和职能。农产品的提供者包括政府和个人，如果仅由一方单独提供，将会造成严重的问题，由政府单独提供会形成效率的低下，由个人单独提供则会造成供给的不足［2］。因此，农产品的供给和农业的发展要充分发挥“政府＋企业＋农户”创新模式的合作效应。随着农业现代化的持续推进，我国农业的发展主要面临以下困难。

1.1 资金需求量大

农业的进一步发展需要大量的资金，我国农业发展的资金来源可分为私人部门自有资金投入、政府农业财政支持、各类金融机构的农业信贷投入、其他机构的农业投入等4类，但这些投资还远远不够。农业本身是个大行业，包括诸多细分行业，如土地开发，种子培育，农药化肥生产，农机研发制造，农产品加工、流通、销售等诸多生产及服务环节，每个环节都须要大量的资金投入，畜牧养殖等细分行业更是高投入产业，这决定了农业投资的资金需求量巨大。2000年以来，政府对“三农”的累计支出已经接近8万亿元。此外，随着农业现代化的不断推进，我国农业正朝着规模化、机械化和集约化的现代高效农业方向发展，这对农机使用、水利建设、种子和化肥行业提出了新的要求，这同样须要大量的资金投入。

1.2 投资周期长

农业投资以农产品的自然生长周期为基础，农业生产，尤其是养殖业和种植业的生产周期通常较长，如肉猪的生长期达到6～7个月，而肉牛则高达2年，果树从种植到盛产的周期更是少则2～3年，多则7～8年，再加上育种和加工销售环节所花费的时间，使得农业的生产周期远长于第二、第三产业。生产周期长使得投资产生回报的周期也较长，在很长一段时间内几乎是负收益，这与资本追求短期收益的意愿正好相反。此外，较长的生产周期使得农产品相关产业难以根据市场行情立即调整生产规模、改变产品类型，无法像第二、第三产业一样快速适应市场瞬息万变的形势，所有这些都使得资金在农业，尤其是养殖业等领域进行投资的意愿较低。

1.3 投资风险高

首先，在国家长期实施农业支持工业的发展策略下，使得我国农业的生产和发展都处于较低层次，再加上国家对部分农产品的价格实施宏观调控，使得农业投资的回报较低，投资收益有限。其次，农业生产会受到气候条件的影响，不确定因素较多，极端天气和病虫瘟疫灾害都会使得农业生产遭受巨大损失，农产品本身较小的需求弹性和国际农产品市场的价格周期波动也会导致农产品价格剧烈波动，影响农业的投资回报。然后，生产要素在农业产业链各环节分布的差异增加了农业投资进入环节的风险，投资的产业、地区不同，都会导致进入环节的差异，如果选错投资环节，会大大增加农业投资的风险。最后，农业只有实现规模化和全产业链整合才可以实现收益，但真正能做到这2点的企业并不多。大部分农业企业的产业链相对单一，财务风险较大。如果没有卓越的管理能力和强大的资本作保障，农业投资很容易陷入困境。所有这些因素使得农业投资的整体收益率较低，风险较高。

1.4 政策性强

农业以其自身的特殊性，使得各级政府每年都会出台大量推动农业发展的强农惠农政策，国务院出台的“一号文件”更是连续多年聚焦“三农”问题。2015年4月在中共中央政治局集体学习时，习近平总书记强调我国已经到了工业反哺农业，城市支持农村的发展阶段。农业自身的脆弱性以及政府的大力支持使得农业成为受政策影响较大的行业，农业投资须要投资者深刻理解政府的农业相关政策，这对投资者的专业性要求较高，使得单靠政府、企业和个人中的任何一方难以符合其专业要求，因此实施公共资源和私人资源的有机结合，在农业投资领域探讨公私合作模式具有现实且重要的意义。

2 农业实施PPP模式的社会效益

长期以来，我国政府虽然给予农业大量的补贴，但对于农业庞大的资金需求而言，政府的财政支农存在资金不足和投资效率低下等问题［3］。而PPP模式中通过引入民间资本，公私双方取长补短，实现彼此优势的有机结合，并共同提供更优质的产品和服务。在农业领域引入PPP模式也可以有效解决以上问题，一方面，通过公私合作的模式引入私人部门的资金，解决了资金供给不足的问题。另一方面，在政府的监督下，引入私人部门进行运营和管理可以提高资金使用效率。

从我国农业产业发展基金的实际经验来看，基金对于农业龙头企业的投资在为企业提供资金支持的同时，还向被投资企业传递了先进的经营管理理念以及国家的政策导向，资金支持使得企业得到了发展所需的资金，生产规模扩大，企业估值也随之上升，“农发基金”和所投资企业实现双赢的同时，还能带动农业龙头企业下属的农户有所发展，从而推动地方经济发展，带动农民增收致富，最终创造更大的经济效益和社会效益［4］，具体体现如下。

第一，成为解决三农问题的有效途径。“农发基金”通过对行业内的龙头企业进行资金支持，能够有效带动整个地区农业的发展，提高农民收入，帮助农民脱贫致富［5］。以“农发基金”投资的安徽龙华竹业有限公司（下面简称为“龙华竹业”）为例，“龙华竹业”位于毛竹产地安徽省霍山县，在“农发基金”投资前，“龙华竹业”的自身发展有限，缺少足够的资金进行创新和宣传，因此当地的毛竹鲜为人知。“农发基金”对其进行投资以后，“龙华竹业”得到了当地多家商业银行的资金支持，生产规模迅速扩大，在金融机构的帮助下，其品牌知名度也迅速提高。“龙华竹业”的发展带动了霍山县当地和周边毛竹产业的发展壮大，霍山县的毛竹也从无人问津到供不应求，直径大于33 cm的毛竹每年的销量达到1 000万根以上，当地农民增收超过1.65亿元，实现了脱贫致富的目标。霍山县毛竹产业的发展离不开“农发基金”对“龙华竹业”的扶持。在“农发基金”的资金支持和当地政府的政策扶持下，“龙华竹业”让霍山的毛竹走出我国，走向了国际。

第二，通过供给侧改革，实现行业转型升级。“农发基金”通过投资私人资本投资意愿较低的领域，推动行业的变革和转型。对于投资周期长、见效慢或处于转型阶段的产业，由于收益存在诸多的不确定性，因此私人资本的参与意愿较低，“农发基金”通过带头投资此类企业，来引导私人资本的进入，充分体现了其社会价值［6］。以大连东霖食品股份有限公司（下面简称为“东霖食品”）为例，“东霖食品”原为一家从事海洋鱼类保鲜冷藏及相关鱼肉产品加工和销售的传统水产品企业，其产品以外销为主，近年来由于全球经济的持续衰退及国内生产成本的持续升高，其发展前景堪忧。同时，由于业内同类企业众多，市场竞争激烈，相关金融及投资机构并不看好“东霖食品”，使其难以获得转型所需的资金支持。作为业内的龙头企业，“农发基金”对其进行了资金支持，使其从初级加工转型为精细深加工，其产品也从纯外销转为内外销兼顾。优质的产品获得了国内消费者的好评，在全球经济衰退、国外市场需求大幅下降、我国外贸出口萎缩的背景下，在人民币“外贬内升”的双重压力下，“东霖食品”的产值和利润连年攀升，成为行业内的黑马，并为出口外向型企业提供了学习和借鉴的成功范例。与此同时，国内金融企业也看到了“东霖食品”的成功，纷纷对“东霖食品”和其他相关企业进行投资，使得整个行业重新焕发生机。

3 我国农业领域具备实施PPP模式的条件

农业领域推广公私合作模式，虽然符合现实需要，但目前仍处于探索阶段，国际上可借鉴的成功案例也不多，其进一步发展仍受到各种因素的制约。即便如此，我国在这一领域仍具备了一定的基础条件，自20世纪80年代以来，为支持农业和农村经济的发展，改善农村基础设施条件，提高农民收入，我国政府推出了农业综合开发项目。经过多年的发展和探索，农业综合开发组织机构遍布全国，且具备丰富的农业领域的投资和管理经验，在长期发展过程中，农业综合开发组织的相关机构同农业相关部门和企业之间也建立了密切的联系［7］。农业综合开发部分项目的设计理念、交易结构和实施规范也已经符合公私合作模式的基础要求，这些项目具备在农业领域探索PPP模式的基础条件，可以作为试点单位来引入PPP模式，符合条件的综合开发项目主要包括以下3类。

3.1 现代农业园区建设项目

2013年开始，农业综合开发通过支持龙头企业陆续开展了多个建设现代农业园区的试点，国家财政对于每个园区提供1亿元左右的低息资金支持，其中的30%～50%用于支持行业内的龙头企业，龙头企业须将这部分资金用于园区的基础设施建设和固定资产投资等项目。这类现代农业园区建设试点项目可以引入私人资本，由财政资金和私人资本共同出资进行园区的规划建设和项目实施。为提高经营效率，可由私营企业为主主导园区的运营。园区的项目设计、建造和维护也可交由私人资本完成，合同期满后再将相应的工作交由政府管理或继续协商采取合适的方式进行下一步的运营管理。简而言之，现代农业园区建设项目可以改造成PPP模式中的BOT模式（建设－运营－移交）或BOO模式（建设－拥有－运营）。

3.2 高标准农田建设项目

2015年开始，农业综合开发通过支持行业内的龙头企业开展了建设高标准农田的试点。国家财政通过2种方式对这类项目进行支持［8］，第1种为贴息方式上的支持，按照主体自筹、银行贷款、财政贴息的模式，不少于总投资的20%由试点单位自筹，银行则为试点单位提供不超过总投资80%的中长期贷款。如果项目的实施能够按时达到既定目标，中央财政即按照当期基准利率给予全程的贴息支持。第2种为补助方式上的支持，按照主体垫资、银行贷款、财政补助的模式，试点单位投资不低于总投资的1／3，银行提供不超过2／3的中长期贷款，政府财政则通过先建后补的方式，在项目的实施按时达到既定目标的情况下，对试点单位的出资进行全额补助。这类项目和PPP模式中的BOO模式（建设－拥有－运营）较为接近，可将其改造成BOO模式（建设－拥有－运营），私人资本承担新建项目的建造和运营，且拥有项目的所有权。

3.3 产业化经营项目

农业综合开发还对农产品种植养殖类龙头企业，加工类龙头企业和储藏流通类的龙头企业进行了重点支持。对这些企业的支持分为财政补助和贷款贴息2种方式。其中，财政补助支持龙头企业的模式为先建后补，龙头企业按照约定标准完成项目，政府财政对其给予补助。贷款贴息支持龙头企业的模式为先选项后结算，农业综合开发根据企业对项目的实际完成情况来进行贴息支持。这类项目同PPP模式中的BOO模式（建设－拥有－运营）较为接近，可改成BOO模式。私人资本承担新建项目的建造和运营，并且拥有项目的所有权。

4 PPP模式下的资金引入机制——以“农发基金”为例

公私合作模式下，在兼顾社会效益和经济效益的基础上，政府的公共财政资金可通过“引子”资金、“种子”资金的方式来吸引民间资本，如以政府牵头成立的农业发展基金作为种子和引子，通过利益共享，风险共担的方式引导私人部门资金的进入，通过以点带面的方式，最终实现社会各界的资金和资源进入农业领域，共同促进农业的发展［9］。

在此方面，我国政府已经开始了相关探索，2012年经国务院批准，由财政部联合中国信达、中信集团和中国农业发展银行共同发起设立了中国农业产业发展基金，这是我国农业投资领域第1次公私合作的全新探索。“农发基金”首期由4家金融企业各出资10亿元注册成立，其成立宗旨为服务“三农”。“农发基金”通过招标的方式最终选择中国信达旗下子公司信达资本成为基金管理人。本着市场化运作的原则，兼顾政策导向与市场经营的有机结合，以实现国家农业政策落地和稳定投资回报的目的。通过多种现代化金融工具的综合使用及市场化的运作，“农发基金”很好地引导了社会资金进入农业领域进行投资。“农发基金”通过重点支持农业产业化龙头企业，并以其支持的龙头企业为支点，带动相关行业内其他企业的共同发展，进而推动了区域内农业经济和农村社会的共同进步。“农发基金”以其投资的辐射效应，在带动农村社会经济发展和推动农民致富等方面起到了重要的作用。

从中国农业产业发展基金的运作和投资经验来看，在响应国家政策的前提下，由财政出资成立农业投资基金，从而增强了基金的公信力。基金对农业不同领域内的龙头企业进行投资，使得被投资企业的信用提高，可以从商业银行得到更多的授信额度，吸引更多的信贷支持，因此带动信贷资金和社会资金进入农业领域的同时，还能进一步推动基金投资企业的发展。

中国农业产业发展基金以点带面的发展模式对民间资本进入农业领域起到了很好的引领作用和示范作用，能够有效带动更多私营部门的资本进入农业领域。在其带动下，私营部门资金对农业投资领域的投资热情与日俱增，风险投资和私募股权投资基金竞相进入农业领域进行投资。在如何让这些资金切实进入到农业最需要的环节，避免形成浪费和成为投机性资金的问题上，“农发基金”同样起着重要的引导作用［10］。对私人部门的资金而言，“农发基金”的流向是他们投资的风向标，“农发基金”投资于农业的关键环节和领域，会带动私人部门资金同样进入这些领域，从而在促进关键领域发展升级的同时，避免了资金的浪费。

中国农业产业发展基金所投资的内蒙古科尔沁牛业股份有限公司（下面简称为“科尔沁牛业”）即为公私合作模式下以点带面成功的典型案例。为探索肉牛养殖行业更为安全的运营模式，“科尔沁牛业”在业内首先试行“大种植带动大养殖”的发展模式。“科尔沁牛业”位于内蒙古通辽市，具有临近内蒙、吉林等粮食主产区的地理优势。为降低生产成本和行业风险，实现供给侧改革，“科尔沁牛业”改造了大量的滩涂荒地和流转农用土地用于牧草种植，并通过购买技术先进的国外农业机械来进行规模化、集约化、机械化的种植。“大种植带动大养殖”发展模式是畜牧业及种植业发展的重要方向，“科尔沁牛业”在这一模式上的成功将对我国畜牧业和种植业的发展产生深远的影响，因此受到了国家的大力支持。虽然前景广阔，但由于“大种植带动大养殖”发展模式在国内的发展仍处于探索阶段，民间资本对其发展前景存在较多的顾虑，因此难以获得较多的资金支持［11］。“农发基金”对“科尔沁牛业”“大种植带动大养殖”的投资彰显了国家对这一发展模式的认同和支持，对民间资本起到了示范和引导作用。“农发基金”对“科尔沁牛业”进行投资后，国内的建设银行、光大银行、信达租赁以及国外的高盛、摩根士丹利等商业银行和其他金融机构纷纷对“科尔沁牛业”提供了配套的资金支持和金融服务，帮助“科尔沁牛业”在“大种植带动大养殖”业务上进行更深入的探索和实践。

由“农发基金”投资“科尔沁牛业”“大种植带动大养殖”模式的案例可以看出，通过公私合作模式，政府部门可以通过少量的“种子”资金撬动更多的民间资金进入农业相关领域，通过自身的公信力给民间资本起到很好的示范和引领作用，通过基金投资等形式可以引导民间资本进入符合经济发展方向的细分领域，通过资金和金融的集聚最终带动相关细分领域的快速发展。

5 我国农业进一步探索PPP模式的路径

引入PPP模式对于解决我国农业发展过程中所面临的诸多难题具有积极的意义，经过多年的探索，我国农业领域也已具备了引入PPP模式的基础条件。为进一步推动农业PPP模式的实施，本研究提出以下建议。

5.1 完善农业PPP制度框架

第一，完善公共财政对“三农”投入的相关政策，以此对私人资本进入农业领域起到引导作用。可通过透明的招标方式和对私人资本适当的政策倾斜来鼓励私人资本发起设立农业PPP项目。对于政府组织的农业PPP项目，应保证在合法合规的前提下，加强私人资本在其中的主导作用，政府的重点工作应放在资金的用途及投资效率的监管上。第二，明确农业PPP模式中各参与方彼此之间的法律关系。明确项目法人，理顺投资者、经营者、受益者之间的关系，在项目实施过程中，确保项目的推进完全符合法律法规的要求及合同的约定，应以法律的形式明确资金落实，质量监督和投资效率等问题。第三，制定农业PPP项目实施的指导意见。以PPP模式整体制度框架和相关的法律法规为基础，在借鉴其他行业PPP项目成功经验和国外农业PPP项目成功经验的基础上，制定农业领域PPP模式的指导意见，通过清晰的制度框架来明确项目的准入条件、发起方式、融资结构、运营管理、投资回报等相关事宜，通过透明的法律法规、规范性和实用性强的指导意见来打消私人资本的顾虑，引导私人资本进行投资。

5.2 加强农业PPP技术支撑

第一，编制PPP相关的技术支撑资料。相比于农业领域的其他投资项目，公私合作模式相关项目的实施方案更为复杂，项目实施过程中，各个环节的专业性和技术性也更高。为确保项目的顺利实施，可通过召集金融、财务、法律、农业等不同领域专家共同对项目进行科学评估和论证，并编制相应的技术支撑文件。第二，加强政策研究和评估。公私合作的概念在我国出现较早，但2014年以来引入了通过公私合作模式来增加公共产品供给、提高公共产品运营效率的全新理念。因此，可以组织各方面的专业人士对其进行专题研讨，通过梳理政策框架，开展政策评估，来推动农业领域PPP项目的顺利落地。第三，各方合作培养农业PPP领域的专家。现有的PPP咨询专家大多从事工程设计和资讯类业务，对农业领域的PPP项目并不熟悉，农业项目专家对PPP模式也较为生疏。因此，可以鼓励相应的中介机构对个别符合条件的农业项目，如上面提到的“农发基金”的项目或农业综合开发项目进行探索性设计，在探索过程中积累经验，培养农业领域PPP行业专家。

5.3 鼓励开展农业PPP试点项目

第一，相关机构可以积极试点农业PPP可行模式。农业是一个大行业，行业内部存在诸多细分行业，因此农业PPP项目的模式更加灵活多变，具体执行过程中的困难也更多，但这些困难大多须要在执行过程中进行解决，因此，实力雄厚、容错性较强的机构，如农业综合开发机构可选择符合条件的项目积极开展试点［12］，在探索和实践中摸索出在我国可行的农业PPP模式。第二，改革公共产品的投融资方式。可以通过投融资方式的改革带动供给侧改革，改变过去政府财政对农业的政策性筹资方式，积极探索政府财政和民间资本共同投资的模式，进而提高农业项目的开发和经营效率。第三，有能力的机构可以积极探索和总结农业PPP领域的经验。在项目实施过程中对各个环节进行科学合理的评估，实施过程中做到关键环节精准发力，并最终形成可推广的经验。

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