动物及动物产品运输环节防疫监管主体探析

柳长君，伍 敏，侯向进，彭泽俊

（1.湖北省动物卫生监督局，湖北武汉 430064；2.襄阳市动物卫生监督所，湖北襄阳 441022；3.宜昌市夷陵区动物卫生监督局，湖北宜昌 443100）

运输环节对动物及动物产品的监管是基层实践的难点与盲点。难在其监管主体、监管手段、监管依据等的不清，盲在实际监管过程中各部门推诿、扯皮而形成的监管“真空”，这容易给动物防疫工作留下隐患[1]。本文探讨了动物及动物产品运输环节的防疫监管主体问题，从法律理论层面对基层常见的不同认识进行梳理与分析，以期各地参考研究。

1 关于运输环节监管主体的几种认识

1.1 认识一：监管主体为动物卫生监督机构

依据2015年修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》），分别在第二十一条、第二十五条、第四十三条第一款、第四十四条等对动物及动物产品的运输做出了相应规定，运输动物、动物产品须附有并提供检疫证明、检疫标志，运载工具应当及时清洗、消毒，并设立了第七十六条、第七十八条之相应罚则。《动物防疫法》第八条规定：“动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依法负责。”

1.2 认识二：监管主体为食品药品监管部门

依据2014年农业部、食品药品监管总局联合发布的《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）（以下简称《意见》），其第一部分明确规定了“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行。食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责。”该观点认为，屠宰场属于“生产加工企业”，因此，一旦动物进入屠宰场被屠宰后，至进入市场后的运输环节的监管职责应由食品药品监管部门依法履职。

1.3 认识三：监管主体不明晰

有人认为，虽然《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）在第二条第一款第五项中规定了食品的贮存和运输遵守该法，也即运输环节由其调整，但紧跟着在其第二款中又将食用农产品明确除外，即食用农产品除了“市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和食安法对农业投入品作出规定”这4块内容以外的质量安全监管，依然由《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）调整，而《农产品质量安全法》并无对运输环节监管的明确内容，即也存在监管空白。

另，2015年农业部、国家食品药品监管总局联合发布的《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》，在第一部分第二项“明确部门监管职责”中对三部门职责做出了规定，畜牧兽医部门负责动物疫病防控和畜禽屠宰环节的质量安全监管；动物卫生监督机构负责屠宰畜禽的检疫出证等相关工作；食品药品监管部门负责监督食品生产经营者在生产经营活动中的行为。该意见对动物防疫、畜禽屠宰、检疫出证、生产经营的监管都做出了明确的法律规定，而对“运输环节”监管却未提及，也没有相应的法律条文。

此外，由于各省情况不同，有的地方制定了某省动物防疫条例、生猪屠宰管理办法、畜牧条例等地方性法规，在其中对运输环节相关问题进行了明文规定，而这些法规皆现行有效。因此，商务主管部门、兽医行政主管部门等也牵扯进来，“九龙治水”使得问题更加复杂化。

2 对不同认识的分析

首先须理清：我们的调整对象、管理内容是什么？对“运输环节”的监管内容是什么？如许多部门都管“人”，但人口与计划生育部门、监察部门、人事部门对“人”的管理内容都是特定的、是不同的。换言之，因为管理内容不同，所以监管主体也不同。同样，对于“运输环节”的监管更须理清，否则会造成一定误解。目前而言，属于我们管理内容的，主要是动物疫病防控以及质量安全（食品安全）。动物及动物产品的运输环节，如果将其细分，主要可分为养殖场到养殖场或批发市场、养殖场到屠宰场、屠宰场到市场等（无害化处理相关问题暂不讨论），前几段所涉及的主要是动物疫病防控问题，后一段涉及的主要是质量安全问题。

2.1 监管内容涉及动物疫病防控

当运输环节的监管涉及的是动物、动物产品的检疫和其他有关动物防疫的监督执法工作时，监管主体应为动物卫生监督机构。法律依据为《动物防疫法》的第七条第二款、第八条和第五十八条：“动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责。动物卫生监督机构对动物……运输活动中的动物防疫实施监督管理。”以上监管属于从养殖场到市场的全程监管，不受分段管理体制的影响。《意见》第一部分规定，“严格落实食用农产品监管职责。……现行的食用农产品质量安全分段监管，不包括……动植物疫病防控……监督管理。农业部门根据监管工作需要，可进入批发、零售市场开展食用农产品质量安全风险评估和风险监测工作。”

2.2 监管内容涉及质量安全（食品安全）

这个问题相对较复杂。一是需要分析《食品安全法》。该法调整中华人民共和国境内的食品生产和加工、食品的贮存和运输，以及相关产品的安全管理，但是，该法在第二条第二款将“食用农产品”的质量安全管理排除在外，仅保留了食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和该法对农业投入品作出规定等4块内容，其余划归《农产品质量安全法》进行调整，换言之，对于食用农产品运输环节的监管，是以“市场”为界分段管理，根据2016年国家食品药品监管总局《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》，“市场”是指集中交易市场、商场、超市、便利店等市场主体，集中交易市场包括销售食用农产品的批发市场、零售市场（含农贸市场）等。“市场”之后，贮存、运输、销售等食品安全监管按《食品安全法》规定执行；“市场”之前，按《农产品质量安全法》规定进行监管。

2.2.1动物及动物产品是否属于“食用农产品”根据商务部、财政部、国家税务总局2005年联合发布的《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，其附件对食用农产品范围进行了明确注释：食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。范围包括：“……二、畜牧类……（一）肉类产品 1.兽类、禽类和爬行类动物……，如牛、马、猪、羊、鸡、鸭等。2.兽类、禽类和爬行类动物的肉产品。通过对畜禽类动物宰杀……等加工处理，制成的分割肉、保鲜肉……等”。上述可见，我们常称的动物及动物产品属于“食用农产品”范畴。由此，动物及动物产品的质量安全监管在进入市场销售之前须由《农产品质量安全法》进行调整。

2.2.2《农产品质量安全法》是否对运输环节的监管做出了规定 现行的《农产品质量安全法》自2006年4月29日颁布，距今已有11年余。2015年，第十二届全国人民代表大会第三次会议上，杨洪波等30名代表向会议主席团提出修改《农产品质量安全法》的议案（第217号）。议案提出，“食品安全的监管源头在农产品，现行农产品质量安全法没有明确农业部门在农产品收购、贮存、运输环节的监管权力和义务，……建议修改农产品质量安全法，明确监管部门职责，加大处罚力度。”对此，农业部、国家食药总局认为，“2013年国务院对食品安全监管体制进行了调整，2015年全国人大常委会对《食品安全法》进行了修订。《农产品质量安全法》需要根据形势的变化修改完善，做好与《食品安全法》的衔接，尽快破解农产品质量安全领域的突出问题。”[1]

2.2.3如何理解《意见》的规定 《意见》发布并实施以来，现行有效，效力级别属于部门规范性文件。因其第一部分“严格落实食用农产品监管职责”中明文规定了“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行”，有人据此认为，屠宰场即为法条所称“生产加工企业”，故以屠宰场为起点的质量安全监管责任由食药监部门负责，出了屠宰场的大门农业部门即可不管。对于以上认识，分析如下。

2.2.3.1屠宰场是否属于“生产加工企业” 目前法律对“生产加工企业”概念有明文规定的是《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》，其第三条第二款规定：“本细则所称食品生产加工企业，是指有固定的厂房（场所）、加工设备和设施，按照一定的工艺流程，加工、制作、分装用于销售的食品的单位和个人（含个体工商户）。”依此规定，屠宰场应当属于“生产加工企业”。

2.2.3.2是否可以直接选择“生产加工企业”，而不是必须到“批发、零售市场” 根据2009年《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送《立法技术规范（试行）（一）》的函》的规定，“……三、法律常用词语规范…… 13.3“或者”表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。”因此，“批发、零售市场”与“生产加工企业”是一种并列选择关系，在适用时选择其一即可。依照《意见》的规定，或者到“批发、零售市场”，或者到“生产加工企业”后，即由食药监部门履行质量安全监管职责。但是，我们不能仅依据《意见》即得出最终结论。《食品安全法》已经明确规定，食用农产品的“市场销售”之前的质量安全管理遵守《农产品质量安全法》的规定。现行《农产品质量安全法》的法定监管主体是“县级以上人民政府农业行政主管部门”，而非食药监部门。在以上规定相冲突的时候，《食品安全法》作为正式颁布实施的“法律”，效力级别远远高于农质发〔2014〕14号的“部门规范性文件”[2]，因此，必须适用《食品安全法》的相关规定。在进入市场销售之前（包括从屠宰场到市场这一环节），食用农产品的质量安全监管（包括运输环节），由“县级以上农业行政主管部门”依据《农产品质量安全法》进行管理，并非食药监部门的职责。虽然该法没有对运输环节监管的具体内容，但监管主体是明确的，该法第三条中即做出了规定，“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”。

3 监管主体的区分及执法依据讨论

3.1 监管主体

对于动物及动物产品在“运输环节”的监管主体问题，必须要根据监管内容进行相应区分：一是当监管内容为动物、动物产品的检疫和其他有关动物防疫的监督管理执法时，监管主体为“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构”。二是当监管内容为质量安全（食品安全）事项时，是进行分段管理的，进入“市场”后，监管主体为“县级以上人民政府食品药品监督管理部门”；进入“市场”前，从养殖场到养殖场或批发市场、从养殖场到屠宰场、从屠宰场到市场，监管主体为“县级以上人民政府农业行政主管部门”（其他监管内容及监管部门不在本文讨论范围之内）。“出了屠宰场大门农业部门就可以不管”的认识根据目前的法律法规而言是不正确的。

3.2 执法依据

目前比较困惑的是，即使监管主体明确，但《农产品质量安全法》并没有对运输环节作明确规定，因此执法无据。对于该问题，上策是如前文所提2015年人大代表议案及农业部回复所言，待国家对《农产品质量安全法》的修订完善，从立法层面予以明确。其次，也可以参照其他法律法规的相关规定、各省不与国家大法相冲突的地方性法规相应内容，如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。在其第二条将食用农产品的安全管理纳入在内：“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品……”，并在该条第二款规定“对产品安全监督管理……法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”其第三条继续规定，“生产经营者……不得生产、销售不符合法定要求的产品。”并在该条第二款中设定罚则“不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业……等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品……”，该款根据货值金额的不同，设定了三档、最高上限为货值金额20倍的罚款规定，直至吊销证照、依法追究刑事责任。根据多起法院判决，以营利为目的的运输活动无疑属于经营性活动，在《农产品质量安全法》对运输环节监管没有相关规定时，该特别规定可为我部门所用。

[1] 祁会军，高速公路动物运输监管中的问题及对策探讨[J].中国动物检疫，2015，32（6）：85-87.