乡村教师支持计划（2015-2020年）政策探析

摘 要：随着教育现代化进程的加速，薄弱的乡村教育发展亟待注入新动力，教师作为推动乡村教育的主力军，其队伍建设问题被政府、学界和大众热切关注。为了构建一支高质教师队伍，国务院出台了《乡村教师支持计划（2015-2020）》。自政策出台后，得到了各界的认可与充分解读，但此政策还是存在着执行进度较为缓慢、部分措施过于抽象、相应的配备制度不充分等问题。为此，笔者提出需要各教育相关责任主体积极参与，革新教师队伍的考核评价，完善相应配备制度等建议。

关键词：乡村教师支持计划;政策分析;建议

中图分类号：F120/G451.2                     文献标识码：A               文章编号：1008-4428（2018）03-155  -03

一、政策背景与理论依据

（一）政策背景

1.历史路径背景

针对农村基础教育的发展，我国政府及教育系统在不同阶段有着不同政策偏重与选择。1949—1955年，我国教育正处恢复革新阶段，以计划统筹，统一管理为主，着重量变而质量缺失。1956—1966年，国家提倡全民办学，用“两条腿走路”，涌现“半农（工）半读制”，本阶段的调整与推进，使农村基础教育在一定程度相对扩大了其办学容量，就读学生大大增加，但是文盲率依旧居高，教师水准不足。1967—1977年，整个教育发展曲折，前期的教育制度和成果遭破坏，教师的积极性受到毁灭性打击。1978—1984年，文革后修复期，教育投入加大，期间为补充公办教师不足而纳入民办教师，并组织其进修与培训，部分乡村民办教师优则可转公，从而乡村教师积极性锐增。1985—2000年，出台了一系列规范九年义务教育发展的文件与法规，旨在基本普及义务教育，形成以乡镇管理基层教育为主的管理体制，教师队伍建设责任也下放到地方。进入新世纪，教育政策继续适时调整。2001年，农村义务教育管理实现了以乡为主转变为以县为主，这增进了教师在县内流动的可能性。2003 年，第一次农村教育工作会议提倡尊师重教的良好风尚，2005年实行农村义务教育经费保障新机制，2007年开始实施免费师范生计划，之后出台了教师生活补助计划等政策。综上，我国对乡村教师的重视与政策投入逐步推进了其质量的提升与现代化进程，同时为乡村教师发展提供了经验借鉴。但始于20世纪90年代，2012年9月废止的“撤点并校”给乡村基础教育造成了很多历史遗留问题，在乡村教师这块主要体现在优秀教师的流失。

2.现实背景

中国正值中国特色社会主义迈进新时代、全面建成小康决胜阶段的关键时期，社会主要矛盾已发生转变。党的十九大报告強调，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。但最新留守儿童调查数据表明，2016年留守儿童超2000万，乡村学生共4000万，2015年国务院统计全国乡村教师约330万，近年来随着流动儿童数量的增大，乡村教育对教师的量需求有所减弱，但是城乡教育并未实现完全意义上的“一元化”，对高质教师的需求诉求仍居高不减。教育最直接的主体就是学生与老师，学与授的交互过程就是实现教育的过程，老师作为教授主体，在教育体系有着很重要的功能性作用。目前，发展不足的乡村教育是我国教育事业的薄弱部分，同时也是我国实现教育现代化需要攻破的壁垒，其中乡村教师队伍的建设尤其是迫在眉睫，乡村教师队伍整体素质有待提高、职业吸引力不够、优质师资不足、补充渠道不畅、结构缺乏合理性，这极大地阻滞了乡村教育的现代化。

（二）政策理论依据

农村教师支持计划出台除了现实驱动，且有它的理论依据。首先，农村教师支持计划政策是为了助推乡村教师队伍建设，推动乡村教育发展，为受众群体提供优质且基础的教育。显然，它遵从了教育公平理念，每个公民皆平等享受教育机会是教育追求的最基本价值取向，它源于1960年代的美国民主运动中，经历了绝对平等到形式上的平等再到实质上平等的发展过程，而后学者们发展提出了教育机会均等理论，这囊括了起点公平、过程公平、结果公平三个层面。但是在教育领域的实际中，鉴于社会资源以及教育资源禀赋的分配不均、教育机会分配上亦是存在不公平现象，这种教育价值本质追求与教育实际现状背离的情形在农村基础教育中尤为凸显，而教师作为教育“当事人”，在促进教育公平有着先导性、基础性和持续性的促进功效，加之公共政策本身的调试功能，所以出台乡村教师支持计划政策是其必要性和可能性的统一。

此外，该政策实现了教师本体价值与工具价值的统一。教师放在教育体系中，这个群体既是施教者又可以是受教者，因为一个优质的教师一定是持终身学习的理念来不断提高自身的知识存量和教学技能，但由于乡村教育资源缺乏，教师们无暇或者无条件顾及自身提升，在整个教学生涯中几乎最大程度发挥着自身的“工具价值”。为着力实现阻断贫困的代际传播，提高农村教师队伍的教学质量和生活幸福感、职业荣誉感以及教育现代化的目标，乡村教师支持计划提出了一系列举措来提升教师专业素质，提高其地位待遇、激发工作活力以及提高乡村教师的生活水平，显然，这在很大程度上提升了乡村教师群体的本体价值，与此同时，他们的工具价值随着本体价值的提高而提高，将来的教师不再是“清贫、艰苦、积劳成疾”等标签的集成体，实现教师自身发展与社会服务的统一。

二、政策问题的构建

从其历史发展路径背景和现实需求角度出发，乡村教师支持计划的出台遵从了相关利益主体的共同诉求。从国家层面，教育现代化的实现着实需要提高乡村教育的水平，而乡村教师群体又是实现乡村教育进步的重要环节之一，甚至是关键一环;从教师层面，教师期望拥有一个好的施教平台、晋升渠道、生活环境甚至职业荣誉感等，因而在教学条件恶劣、教学资源不足、岗位吸引力不足的农村，教育工作的内在驱动力和外在激励力都明显不足，这将使教师群体对自身的职业生涯发展并不满意，甚至抱怨不断;再从直接受益主体——学生层面考虑，农村孩子期望能像城镇中孩子一样获得优质的现代化教育，公平地享有接受同质教育的机会，优质的教师则能为打造优质教育创造可能性。另外，还有一个相关主体——家长，虽然家长这一群体属于间接受益主体，但家长们肯定殷切期望自己的子女能接受一个能让他们在今后的升学和工作中更具竞争的教育。因此，在这些相关主体的合力作用下可找到一个共同的利益诉求点——优质教育，加之教师在构建优质教育中起到很大的助推作用，所以乡村教师构建问题进入公众的视野，进而走进政府议程并发展成为公共议题。

三、政策制定与执行

为逐渐消除城乡师资水准的差距，推进乡村教育的健康发展和我国教育现代化进程，让乡村的孩子都能公平地接受有质量的教育，在2017年力争扩宽乡村学校优质教师“流入”渠道，改善乡村教师资源配置，稳步提升教育教学能力水平，保障合理待遇，增强乡村教师职业吸引力。经过一系列的会议研讨与修改，2015年6月1日，国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》。

自乡村教师支持计划出台以来，全国各级教育系统皆陆续加大支持乡村教师力度，各级教育体系都秉承着乡村教师支持计划“师德为先，以德化人;规模适当，结构合理;提升质量，提高待遇;改革机制，激发活力”32字原则，在既定的八条主要举措引导下，全国31个省份（含新疆生产建设兵团）均出台了实施办法，并报教育部备案，而后向社会大众公布与接受社会监督，相对地，广东、北京、浙江三省节奏稍慢。而华中地区的湖北省一马当先，于2015年9月2日印发了《关于加强全省乡村教师队伍建设实施办法》，紧接着贵州、重庆也相继印发了相关文件，跻身较早一批出台实施办法的省市。各地区出台的实施都具有明确化、具体化的优点，比如江西省的实施办法，江西省提出成班率较低的村小或者教学点在编制班师比时，比率不能低于1：1.5，职称评聘对外语成绩（不包括外语教师）不作要求，对男性乡村教师招生计划予以单列，支持乡村教师回到原籍教授，最边远乡村教师每月可以多领1200元津补贴。再如湖南省于2015年12月印发了湖南省的《湖南省乡村教师支持计划》实施办法，而各地区也规定于次年6月向省厅提交实施细则并公布给大众监督。全国相继涌现出了很多代表性案例，积累了一些成功的经验，计划的逐渐落实为乡村教师的建设注入了新鲜的血液和强劲的动力。但是由于区域之间发展不均衡性、地理条件的差异性及地方财政收支存在差异性等原因，在乡村教师支持计划实施过程中仍然面临许多技术上与操作上的一些问题，乡村教师支持计划政策的执行推进仍需不断地探索。

四、政策可能存在问题的思考

（一）政策目标的实现以及实施措施的贯彻对地方政府的执政能力与财政支付能力提出了极大的挑战，部分地区《支持计划》实施进程稍慢。首先乡村教师的福利和工资提高、师资培训等都需要持续增投大笔的资金，加之基础教育的完全公共属性，县级管理的原则，这势必会给地方财政带来一定的负荷;其次是教师岗位编制的倾斜和城镇教师支援边远穷村的引导工作也会给计划实施主体的执行能力带来考验，一是如何引导接受倾斜和扶助的学校充分利用好这些资源，二是让被让渡利益方如何保持平和的心理而不产生过度的负面情绪。再者，我国本来就存在区域经济发展不平衡的情况，特别是经济落后的地区操作难度更大。

（二）《计划》中的八大实施措施与目前教师评价制度存在脱节现象，老旧的评價标准已然无法推动新举措的实施，这对教师评价的改革提出了高度的挑战。我国乡村教师评价体系还存在着一些问题：评价标准单一化、评价目标短视化、评价主体缺乏多样性、评价方式较为固化等。例如《支持计划》 提出：“要拓展乡村教师补充渠道、鼓励省级人民政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制。”要想实现吸纳足够的优秀人才下到乡村教育事业中的目标，首先的动作是着手革新乡村教师评价制度，凭借乡村教师评价制度的调整，最大限度地发挥教师评价“指挥棒”的功用，扭转人民群众对乡村教师“低水平低素质”的这种偏见，培育乡村教师的岗位吸引力，让越来越多的优秀教师共同参与到乡村教育的伟大事业中来。再如《计划》中“教师荣誉制度”，部门地区纷纷开始公布评定荣誉的具体办法，但部分地区仍是墨守成规，而如何借以有效客观的教师评价标准来贯彻好乡村教师荣誉制度，给予付出了努力的优秀乡村教师合理务实的肯定与表彰，从而达到激发乡村教师队伍的活力的目标，这亦是乡村教师评价制度改革的紧迫任务之一。总之，新的办法必须配备新的评价标准才能得以顺利发挥成效。

（三）未对农村教师工资待遇的提高作明确导向性要求。《计划》虽体现了农村教师长期以来对工资待遇的期望，例如“对农村教师全面落实特困连片地区生活补助政策，严格落实其工资待遇政策，依法为其缴纳相应的社会保险，做好其重大疾病救助工作，加快落实其周转房建设”。但是事实上目前以上各方面问题依然存在，目前仍有媒体曝光校方终止身患重大疾病的教师合同，让之承受病痛失业双打击，再例如针对特困连片特困地区的农村教师补助，国家在2013年投入 10 亿，然而这些投入并未充分利用起来，竟剩余0.85亿。2014年，国家在去年的数量上增加了40亿，却只利用了21.1 亿，财政投入数额剩余与农村教师工资待遇严重不足构成悖论。

（四） 《计划》出台还未改善城乡教师交流单一的局势。自我国提出城乡教育一元化、城市反哺农村以来，城镇学校向乡村学校进行各类教育支援，其中教师支援是其一，但在城乡教师交流扶助的实际中，更多强调的是城市教师向农村学校的单向度流动，而这个支援群体大概可归类为三大类，一是真正为农村教育事业奉献自身的教师; 二是为了职称评聘被迫去农村学校“镀金”的教师;三是城镇学校末位淘汰下来的教师而被迫流向农村学校的教师。在城乡教师交流中，后两种消极的流动占比达到了大多数，然而乡村教师流向城镇是非常艰难的，一则可能是乡村教师能力有限，二则是流入城镇学校的途径阻塞，虽然有短期流入城镇学习、培训的机会，但也并不能改善这种单向度流动给农村教师带来的相对被剥夺感，《计划》中强调对农村教师提供更多的机会和平台培训，但仍未达到破旧立新的新局面。

五、建议

（一）提升相关责任主体的治理能力和完善相关配备制度。首先，地方政府必须肩负平衡经济与教育发展、城镇教育与乡村教育之间的矛盾，不可蒙头搞经济而忽视教育发展，要充分利用好财政对乡村教育的投入。再者，要充分意识到不管是主管乡村教育的行政部门、校方、老师还是学生这些要素都是乡村教育的直接或间接责任主体，要倡导多方参与，合力建设乡村教师队伍。教育行政部门要遵循教育管理的规律与原则兼用硬性的规范和柔性的指导，特别对于校内系统难以把控的指标或标准要予以硬性规范，例如对于教师的专项补助资金不可挪为他用，要保障教师的权益不受损害。另外，校方可考虑把部分社会捐助资金用于教师奖励事项。在教师荣誉制度中，教育行政部门要履行相应的监督与审批责任，荣誉应该鼓励优质教师的生成而非驻守岗位熬年限的行为。学校则是在教师培育和管理方面要充分调动教师的积极性，特别对于教师自身成长重视要提上管理日程，不能再是只管生学而漠视老师成长的管理模式，真正做到“教师为本”。

（二）教师评价制度的改革势在必行。其主要是在引进多元主体、设立科学系统的标准和公平公正的考评过程等方向展开。教师的评价不该仅仅限于学校领导自上而下的评价和学生们主观的教师期末评价，笔者认为应该将自我评价、学生家长和同仁的评价引入評价体系，形成一个全面而立体的评价体系，如此才有可能达到公平公正的评估效果。其次，指标体系设计要“软硬结合”，即要兼顾可量化指标和不可量化指标，可将《计划》中的乡村教师思想政治素质和职业道德水平作为“软指标”，而教师们的教学任务、教学业绩以及学术成绩等则为“硬指标”，且科学地分配指标的权重。同时，对教师的考核结果反馈要及时而有效，首先要在第一时间以书面或邮件形式将考评结果和改进建议发送给教师，然后从中选取几名绩优和绩差的教师分别进行面谈沟通，假若教师队伍人数规模不大，建议领导可与教师一一面谈，争取做到鼓励优秀，勉励不足。针对不足，要予以相应的专项培训，省级人民政府要统筹规划和支持全员培训，市、县级人民政府要切实履行实施主体责任，确保乡村教师培训质量。

（三）遵循公平的原则合理布局中央给予乡村教师的财政补贴。县一级政府要因地制宜给出各地区补助标准，贫困地区和特贫困地区可予以额外补助，逐步实现“越往基层，越是艰苦，待遇越高”的激励机制，而对于考评优异的教师建议提高奖励性补贴。另外，各地要依法依规落实乡村教师工资待遇政策，依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费的同时，乡村教师重大疾病救助工作一定要提上日程，可出台相关法规或者文件保障乡村教师这项权利，不管编制内还是编制外的教师遭遇重大疾病时能得到相应的经济与精神救助。

（四）推动城乡教师双向流动机制构建。《计划》依旧侧重城市优秀教师单向流向乡镇中心校，而城乡教师双向流动机制的建立，要摒弃“对口支援”扶贫式的教师帮扶，积极加强优秀的农村教师向城市学校较为长期的流动，待交流学习满一定年限后继续回原学校任教与传授经验，同时给予相应的物质与精神奖励，绝不能因为怕深造后的乡村教师“回不来”而不去尝试更为开放有利的城乡教师交流模式。各地可采取定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径和方式，重点引导优秀校长和骨干教师向乡村学校流动，县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗，乡镇范围内重点推动中心学校教师到村小学、教学点交流轮岗。

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作者简介：

曹惠如，女，湖南安化人，广西大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：教育管理。