对目录管理在保健食品发展中几个关键问题的思考△

王进博，陈广耀

（国家中药品种保护审评委员会，北京 100070）

作为食品工业和大健康产业的重要组成部分，保健食品产业是长期保持较快增长且势头良好的朝阳产业，也是中共中央、国务院 《“健康中国2030”规划纲要》[1]和国务院办公厅 《国民营养计划（2017—2030年）》（国办发 〔2017〕60号）[2]等国家战略重点支持的产业。但是由于保健食品定位不清、原料安全性和功能声称的基础研究不足、产品的技术创新不足等问题，及跟上述问题关联的虚假宣传等违法行为及不良现象等[3-4]严重打击了保健食品行业的信誉，影响了保健食品行业的健康发展。那么在新形势下，如何解决保健食品领域的顽疾，引领保健食品行业健康发展，是亟待解决的问题。

2015年修订的 《中华人民共和国食品安全法》（以下简称 《食安法》）[5]规定了对保健食品由原来的单一注册制管理改为 “注册与备案”双轨制管理，社会对其期待很高，希望能通过管理改革从相当程度上解决保健食品领域的诸多问题[6-7]，同时社会各界对其如何实施也有很多的困惑[8]。因此，如何贯彻实施 《食安法》规定的改革方向和指导原则，如何让政策真正落地？改革的关键点和着力点又在哪里？是需要深度思考的问题。笔者认为，《食安法》规定的 “保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录”的制修订是改革的关键点和着力点。

《食安法》第七十五条[5]明确规定了 “保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录，由国务院食品药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定、调整并公布”，“保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功效”。基于此，原国家食品药品监督管理总局（CFDA）会同原国家卫生计生委和国家中医药管理局发布了 《保健食品原料目录（一）》和 《允许保健食品声称的保健功能目录（一）》（2016年第205号），由于目录（一）仅限于营养素补充剂，整个保健食品行业及社会都在期待新的目录公布。2017年9月30日，原CFDA保健食品审评中心同时发布 《保健食品原料目录研究专项课题招标公告》[9]和 《保健食品功能目录研究专项课题招标公告》[10]，可以说正式拉开了第二批保健食品原料目录和功能目录制修订的序幕。下面围绕保健食品原料目录与功能目录制修订，结合保健食品目录招标研究内容和目前保健食品领域的主要问题，对应关注的几个关键问题进行分析，经深入思考后，提出个人观点及建议，期望对主管部门及研究者提供参考与借鉴。

1 保健食品的定位问题。

目前相关行业的专家对我国保健食品如何定位尚有争议[3]，2015年颁布的 《食安法》未写明保健食品的定义，可以说是对保健食品定位争议的一个缩影。按照GB 16740—2014《食品安全国家标准 保健食品》中的定义[11]（保健食品是指声称并具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。即适用于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害的食品），我国保健食品定位为膳食补充剂和声称功效的食品。但由于保健食品的诸多原料来源于国家药典列入的名目，同时保健食品与我国传统养生理论的 “食疗、食补”同宗同源，因此保健食品始终存在 “食”与 “药”的争议和混淆。2002年，原卫生部公布了来源于药典的51号文[12]，其中 《既是食品又是药品的物品名单》和《可用于保健食品的物品名单》明确了保健食品主要的原料使用范围。从允许声称的27项保健功能来看[13]，其中的辅助降血脂、辅助降血糖、辅助降血压等功能声称跟药品功能主治的描述有诸多的相似，导致了定位的 “争议”和某些人群观念的混淆。这种 “争议”和 “混淆”的长期存在，也严重影响了保健食品产业的健康发展。因此此次保健食品原料目录和功能目录的制修订，应给予保健食品一个较明确的定位，首先保健食品原料目录应与药食同源目录和药品目录有所区别，体现保健食品自身特点；其次保健功能目录应与药品功能主治有明确区别，体现保健食品自身定位。

2 保健功能声称有待规范。

应包括两方面：一是规范现有保健功能声称，诸如保健食品现行的27种保健功能声称中的增强免疫力，涵盖面过大，不同的人有不同的理解，这也是容易导致虚假宣传的一个原因。增加骨密度功能名称是否合适，能否真正实现增加中老年人骨密度，业内对此尚有争议。《保健食品功能目录研究专项课题招标公告》中研究内容包括 “基于既往审批数据，……明确功能定位和功能释义……”，可以肯定的是功能目录制修订将进一步规范功能声称定位、功能名称及其释义，尽力做到科学严谨、通俗易懂，帮助消费者正确理解该项保健功能的科学含义，并统一规范相应的适宜人群、不适宜人群、注意事项或警示内容描述，指导消费，避免夸大宣传；二是扩大保健功能声称，可结合我国国情，参考其他国家的保健功能声称[14-15]（诸如不在我国27项保健功能声称当中的关节保护功能、改善更年期女性健康、改善前列腺健康、改善牙齿健康等），扩大保健功能声称范围。另外部分国家和地区的功能声称包含了传统医药体系的理念[14-15]，如：传统中医体系、传统印度治疗体系，在制定功能声称时，可结合我国的传统文化和中医养生体系，研究制定有中国特色的功能声称和评价方法，在满足健康需求的同时做好中国传统文化的传承与传播。

3 功能评价方法有待调整。

第一，27项保健功能中辅助降血脂、降血糖、抗氧化等16项功能经过动物和人体的评价，而提高免疫力等7项功能则只需经过动物评价，这本身就很容易引发质疑；第二，我国对保健食品有效性的评价程序和方法均提出了细致的规范，甚至对试验动物的选择、试验指标的检测等都提出了明确的规定，施行典型的 “国标化”管理。虽然这样做可以统一审评的尺度，保证审评工作的公平公正，然而保姆式的国标化管理，是否符合评价的科学性历来争议不断，同时也抑制了申报企业研发能力的提高，促生了申报企业的研发 “惰性”，提高了政府的行政风险；第三，评价方法缺乏中医思维。在药品的注册和生产过程中，中药和化学药品有着不同的评价体系和评价标准。而对于保健食品，却采用现代医学和现代营养学理论和评价指标来审评以中药配伍为主的保健食品，也颇有争议。比如， “肝火上升”，中医认为其表现症状为 “目赤，易怒”等，个人主观上也有明确感觉，却很难用现代医学的具体生理生化检测指标来判断，但这恰恰是中医药理论应用于保健养生领域的独到之处。功能目录制修订应考虑以下几个方面：①修订现有保健功能评价方法。《保健食品功能目录研究专项课题招标公告》中研究内容包括 “基于既往审批数据，评估现行方法，修订和完善评价方法和判定标准……，建立具有明确的评价方法和判定标准的保健功能信息列表”，可以肯定的是此次招标将对功能评价方法进行研究；②可结合中医类功能声称规范情况，考虑增加符合传统中医药理论的评价方法，建立与功能相对应的功能学评价标准，促进保健食品行业的发展；③进一步明确试验验证和科学文献依据在功能评价方面的权重，完善现行保健功能评价模式；④可考虑制定 《保健功能评价指导原则》，指导原则仅规定必需开展的研究内容和指南性要求，具体试验仅明确试验原理和设计依据、试验原则，受试人群纳入标准和数量、结果数据统计分析等技术细节基本要求，作为指导企业研发验证的基本遵循。企业可根据产品的作用机理和研发情况，选择推荐性的功能评价方法或者自主研发、调整功能验证试验方法，对产品功能进行验证，并在申请资料中详细说明[16]，给予企业一定自由发挥的空间，以有效激励企业创新和投资；⑤保健功能评价应建立系统的评估和退出机制，功能范围和评价方法实现科学动态管理，有效发挥科学依据在保健功能评价中的主导作用。

4 原料目录研究需关注的几个问题。

《保健食品原料目录研究专项课题公开招标》中涉及具体原料包次的研究内容包括：（1）开展原料来源研究：包括原料名称、拉丁学名、来源、使用部位、规格、质量要求；（2）开展原料质量一致性研究：包括原料的工艺、产地、贮藏、鉴别项、重金属和农残限量、标志性成分／功效性成分含量范围及检测方法、建立原料质量一致性的评价方法；（3）开展产品质量一致性研究：明确产品工艺、不同工艺的质量关键控制点，剂型，开展产品不同工艺、剂型与技术要求相对应的含量范围、限度要求、检测方法、成品转移率等研究，建立产品质量一致性的评价方法。在进行研究时应关注以下几个问题。

4.1 加强原料源头控制，保障资源供给与原料质量

保健食品属于食品的范畴，原料需求量大，需要考虑原料源头控制，保障资源供给与原料质量。研究之初，应首先了解原料的基本情况，搞清楚原料基原（来源）、使用部位、原料种植或养殖信息、产地加工和炮制方法、原料产地范围及质量状况、资源的分布等情况，以保证原料资源的可持续利用，原料来源正确，能够建立全过程的质量追溯体系，为备案产品上市后大生产质量稳定奠定扎实的基础。

4.2 产品制备工艺应保证功能、安全，并兼顾大生产的可行性

保健食品可以长期食用，产品制备工艺应保证功能、安全，功效成分不宜过度提纯和精制，并兼顾大生产的可行性。从2015年度的银杏叶提取物事件可知提取溶媒和提取方法不同对提取物质量有明显影响。将传统的水提改成醇提后，由于物质基础发生了质和量的改变，有些制剂会出现明显的安全性问题。因此应充分尊重人用历史，传统工艺，避免为了制剂需要而过渡纯化，兼顾工艺经济学，避免工艺过于繁杂。

工艺质量关键控制点的界定和产品工艺参数的固定，应具体产品具体分析，一般情况下，工艺参数可分为两类，一类对产品质量的影响较小，可在一定范围内波动；另一类对产品质量的影响较大，基本不能变动或波动范围特别小。如提取次数已被公认是对提取有明显影响的因素，一般宜固定，但提取时间、浓缩温度、醇沉时间等，是否能有一个范围？需要充分考察研究。工艺参数确定合理范围时，仅以实验室的小试研究是不够的，应充分搜集市场上流通的主要产品的大生产中间样品进行确定，对于放大后容易引起产品质量变化的工艺，如挥发油提取工艺等，更应加强工艺参数的考察。同时应加强成型工艺研究，确定辅料的种类和用量范围。

4.3 产品质量一致性评价方法应是一个整体质量标准体系

评价方法应由原料源头质量控制、制备工艺过程质量控制和产品质量标准的终端控制共同构成。研究者应充分考虑原料来源（基原和产地）、产地加工、饮片炮制、工艺过程、中间体等多环节对质量的影响，应加强专属性鉴别和多成分、整体质量控制，充分反映现阶段产品质量控制的水平。

5 原料名单有待扩大。

目前保健食品可用物品名单仍沿用2002年卫生部（卫法监发 [2002]51号）公布的 《既是食品又是药品的物品名单》、《可用于保健食品的物品名单》[13]，分别涉及101个品种、114个品种。名单的长期没有修订产生了一系列的问题，一是由于科学的发展，原来认为是安全的原料发现了新安全性问题，诸如含蒽醌类的何首乌、芦荟、大黄等，含生物碱的吴茱萸等；二是由于可用物品名单的固化，保健食品申报所用原料不提倡创新性，导致出现了大量同质化产品，诸如在已批准的16 000余种保健食品中，西洋参、灵芝（灵芝孢子粉）、蜂胶等单方产品都已突破100个，复方产品都已多于1000个，直接导致了产品同质化严重，竞争力不强。《保健食品原料目录研究专项课题公开招标》其中一项研究内容是建立第一批保健食品可用物品名单，同时要求建立拟纳入保健食品可用物品名单的评价方法、技术要求和指导原则。保健食品可用物品名单研究应关注以下两个问题：①如何在保证安全的前提下，扩大保健食品可用物品名单；②如何建立切实可行的动态调整机制，及时将已不符合保健食品可用物品名单要求的原料剔除和将新的符合保健食品可用物品名单要求的原料纳入。

6 小结

随着老龄化的到来和经济水平的提高，中国社会对保健食品有强大的需求。经过30余年的发展[17-18]，保健食品行业已经是我国国民经济中的重要组成部分，也是党的十九大确定支持的大健康产业的重要一环。随着2015年 《食安法》，2016年《保健食品注册与备案管理办法》及其配套文件的出台，保健食品行业进入了新阶段，而保健食品原料目录与功能目录的制修订作为保健食品新阶段改革的关键点和着力点，备受社会关注与期待。在制修订的过程中应立足当下与长远，坚持目标导向和问题导向相统一，既要稳步扎实推进保健食品双轨制管理，又要针对当前保健食品领域的问题，逐一解决，才能实现新的突破，取得良好实效，引领保健食品行业健康有序发展。