通过改进政府内部控制提升政府价值的途径探究

邢天宇

政府是国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，国家公共行政权力的标志和实践体，因此政府对社会中的调控干预作用是不可忽视的。但是，政府的职能的有效运行离不开政府的对内管理，而内部控制就是提升政府效能的重要手段之一。本文旨在通过从改进政府内部控制的角度探究如何提升政府效能，最终达到提升政府价值的目标，不断促进我国社会、经济等领域保质、高速的发展。

一、政府价值概念的提出与表述

价值是指马克思政治经济学中的概念，主要是指商品和服务中体现的社会必要劳动。因此价值量的大小取决于生产某一商品或提供某一服务所需的社会必要劳动时间。政府的出现是生产力发展的必然结果，是规范社会秩序的国家机器，因此具有一定的价值。那么可以提出这样一个政府价值的概念。

政府价值与企业价值的概念有一定的区别。首先，两者目标是不同的。企业是营利单位，其存在的主要目标是实现企业价值最大化和股东权益最大化，实施完成企业的战略。

而政府是非营利性单位，其存在的目标并不以追求政府营利，而是加强社會公共事务调控管理、提供公共产品和服务，最大限度提升政府效能，实现政府效能最大化。其次，价值的方向不同，企业价值体现在于企业自身获得价值，体现在企业内部；而政府价值是政府通过对社会提供商品服务和实施社会管理而实现的，体现在政府外部而非自身。

综上所述，政府的概念可以表述为政府价值是政府通过自身履行职能所体现的社会必要劳动时间，即政府的社会管理价值和公共产品和服务产出价值，这种价值主要是通过政府外部反映的。

二、政府内部控制概念的提出与表述

1972年，美国审计准则委员会针对内部控制制定的《审计准则公告》中将内部控制定义为：内部控制是在一定环境下，单位为提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。该定义中指出内部控制实质上是一种单位管理的流程，这种流程实践的目的是为实现单位的既定目标。针对我国的现状，企业内部控制一般定义为企业（或企业集团）自身为实现战略目标，保护资产的完好性和确保会计信息准确性以及贯彻战略方针的贯彻执行，提高经营活动的效率性和效果性而在企业（或企业集团）内部采取的自我调整、约束、控制的一系列方法和措施的总称。

内部控制的定义起源于企业，但不仅仅限于企业本身。财政部2012年发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，于2014年1月1日起实施，将内部控制的概念第一次被引入了行政事业单位，包括政府本身。之后，国家通过一系列的文件要求政府建立全面、有效的内部控制，并且要求覆盖整个政府运行的方方面面，同时贯穿与政府运作流程的全过程，旨在规范政府人员的行为和业务的合法合规性。同时进一步指出内部控制报告的质量应该进一步提高和改进，政府内部控制信息在一定范围内适度的公开。

综上所述，政府内部控制和企业内部控制的定义略有差异，其根本在于前述政府价值和企业价值的定义间的不同。企业价值体现在企业创造利润大小，旨在实现企业价值最大化和股东权益最大化；与企业价值不同，政府价值体现在社会公共事务调控管理和公共产品和服务提供所带来的社会公共效益，是公益性质所带来的价值，而不存在私有性质带来的价值。因此，政府内部控制应该定义为政府为实现社会公共事务调控管理、提供公共产品和服务的目标，通过制定相应的内部活动运行机制和规则，所采取相应的控制程序和措施，旨在对政府各项活动存在的不确定风险进行防控。可以看出，内部控制是政府参与社会活动所必须的，保证政府活动合法合理的进行，提升政府的运作绩效，促进经济社会的稳步发展。

三、内部控制提升政府价值的路径探讨

（一）政府内部控制与政府价值的关系

1.内部控制可以促进政府价值的增加。内部控制的目标是实现社会公共事务调控管理、提供公共产品和服务的目标，通过政府内部控制对政府内部运行的合理配置和合理调控，保障政府可以对社会现状、经济情况及时的做出正确的反应，从而服务于社会，同时又可以避免内部控制的缺失导致的政府行政效率低下，公共产品低劣以及公共服务不到位的情况出现。可以说，内部控制在机制和程序方面确保了政府职能的有效运行，提高了政府行政效率，使政府行政绩效稳步升高，最终实现了政府价值。

2.政府价值的大小可以实现政府内部控制的不断优化

政府价值体现在政府的社会管理价值和公共产品和服务产出价值，这种价值可以反映一定时期政府行政效率和效果，这是一个反映政府绩效产出结果的变量。通过各个时期政府价值的比较，反映政府绩效的变化。政府绩效通过政府价值的变化，找出政府内部控制的缺陷和优势并对其做出相应的原因分析，探求政府内部控制改进的路径。尤其是目前我国经济社会的高速发展，必然要求政府实事求是，紧跟时代前进的步伐，深入洞察、剖析、把握、社会情况，分析政府价值的大小，只有这样才能更好更科学地对社会进行有针对性的管理，节约政府资源的同时对社会提供更有价值的公共产品和服务，进而有针对性的改善调整政府的内部控制，使之符合经济社会发展的需要。

（二）改进政府内部控制提升政府价值的措施

综上所述，政府内部控制和政府价值存在内在的关联性。正因为如此，可以找到通过改善政府内部控制从而提升政府价值的措施和途径。笔者认为，可以将政府内部控制分为政府体制机制内部控制和政府业务活动内部控制分析两大部分，分别探讨如下：

1.改善政府体制机制内部控制提升政府价值的措施

一是政府内部要首先树立内部控制的理念，提高对内部控制重要性和有效性的充分认识，尤其是要求政府工作人员意识到政府内部控制对政府作为社会管理公共产品和服务提供的重要作用和重要意义的充分认识和理解，保证意识上思想上的统一，构建形成政府内部控制的良好文化。

二是确立内部控制的体制。这里的体制主要是政府内部控制组织。政府要合理的设置内部控制部门，确立相关的部门负责人专门从事内部控制工作。设置内部控制体制的过程中，要充分考虑政府内部控制部门的设置是否有利于政府内部控制作用的有效发挥，是否具有经济性，更好地对公共事务进行有效管理，相应的提升政府价值。同时，在选择内部控制部门人员时，要充分考察人员的内部控制知识的掌握程度，职务胜任能力，充分保障内部控制的管理效果达到最优，确保政府合法、高效的进行社会履职，提升政府价值。

三是形成合理的内部控制工作机制。首先要保证重要岗位之间的人员分离，防止政府内部控制的设计缺陷的出现，防止政府人员舞弊现象的出现。其次，针对政府的重大社会事务管理和公共产品服务提供的事项，要形成严格的议事制度，防止任何个人和单个组织未经授权单独决策的情形出现。最后，要建立政府内部控制的监督、奖惩制度，为保障政府内部控制的作用得到有效发挥，有必要对相关内部控制实施人员进行行为的监督和奖惩，确保相关人员提高责任意识，认真做好政府内部控制的有关工作。

2.改善政府业务活动内部控制提升政府价值的措施

一是做好政府资产管理工作。定期对企业资产进行盘点核查，确保资产的安全完整，通过严格对资产运作活动的监管，不断提高政府资产的运营效率，实现运营效果，充分发挥资产运作在公共事务以及公共产品服务提供方面的作用，从而不断提升政府价值。

二是做好预算、会计的财务管理工作。政府的业务情况主要通过会计凭证、账簿、报告等来反映。要依照预算法、会计法的要求，对大额资金账户以及收支账户进行有效监管，对政府的社会管理和公共产品服务提供行为进行有效监管，并及时与政府资产的实存状况进行账实核对，保证财务管理工作顺利开展，提升政府工作效率和效果，增加政府价值。要强调的是，政府同时要以财务审计为辅助，对政府会计人员的行为进行有效监管，保障预算、会计的财务管理工作的高效进行。

本文主要从理论角度通过内部控制提升政府价值做了简单探索。应该指出的是，政府价值的量化仍然存在一些或有性，量化方法的选取仍有待进一步研究和探索。但是，通过以上的论述，内部控制的改善从理论上可以对政府价值的提升起到相当重要的作用。